對人民代表大會制度常見誤解的辨析

◎魏 宏

對人民代表大會制度常見誤解的辨析

◎魏 宏

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。但現實中，在一些問題上，一般公眾，有時甚至包括學術界，普遍缺乏對人民代表大會制度的清晰認識，誤解廣泛存在，本文嘗試對一些誤解予以辨析。

人民代表大會制度是議行合一的嗎？

很長時間以來，一種習慣性的普遍的誤解是認為我國的人民代表大會制度是與分權體制在性質上相對立的 “議行合一”體制。這種觀點認為國家一切權力屬于人民，人民的權力通過人民代表大會制度轉換為國家權力、并由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會統一行使，人民代表大會通過法定程序制定法律，同時組織行政機關作為自己的執行機關，組織人民法院和人民檢察院作為自己的審判機關，并在自己的監督下進行工作。因此，盡管國家機關在職能上有所分工，但不存在分權關系。

這一觀點的主要論點雖并非全無依據，但整體上卻很不準確。要辨析這一觀點，首先是要理解議行合一的含義。回溯馬克思在總結巴黎公社經驗時的表述， “公社是一個實干的而不是議會式的機構，它既是行政機關，同時也是立法機關”。列寧著作中把這段話轉述為： “公社不應當是議會式的，而應當是工作機關，兼管行政與立法的機關”。顯然，不論是馬克思還是列寧的表述中，議行合一體制都是指行政權和立法權由一個機關去行使。對此，列寧又進一步歸結為取消議會制， “將代表機構由清淡館變成工作機構”， “議員必須親自工作，親自執行自己通過的法律，親自檢查在實際生活中執行的結果，親自對選民負責”。 這時， “代表機構依然存在， 然而議會制這種特殊的制度，這種立法與行政的分工，……在這里是不存在的”。如果把馬克思與列寧所闡述的政權形式稱為議行合一，那么其含義顯然是指由同一個機關、同一批人同時行使行政權與立法權。基于這種理解，我國現行的人民代表大會制度無論如何都很難說是議行合一的。雖然人民代表大會并非純粹的立法機關，它還擁有設立國家行政、審判和檢察機關、并對其監督的權力，決定國家重大問題的權力，但人民代表大會是以會議方式存在的，其工作方式最終都是以投票表決的方式進行的，因而在本質上都是議事性質而不是執行性質的。所以，我們在人民代表大會身上找不到任何議行合一的特征，相反，它的會議方式倒是決定了必須在其外部分權，即設立專門的機構去執行它的決議和決定。

其次，是需要厘清分工和分權的關系。分權體制的含義是將政體職能劃分為幾種基本形式、分別賦予不同的機關來行使，以防止權力過于集中所導致的專斷和腐敗。所以，無疑分權是必須基于分工的，但反過來分工不見得一定是分權的。比如巴黎公社也設立了十個委員會分工負責不同方面的事務，但他們顯然都只是公社領導下的內部工作部門，而非獨立運轉的權力機構。分工與分權的關鍵區別在于，負責方面事務的機構是否是獨立運轉的。如果說人民代表大會與一府兩院關系是分工而非分權，那么就意味著一府兩院需要是人民代表大會的內設機構，或至少在他們之間存在一種行政性的領導與被領導的關系，也就是說，一府兩院的一些經常性工作都應在事先請示，并在獲得批準的情況下才能進行；一府兩院各項工作的最終責任也是由人民代表大會承擔，而非一府兩院各自承擔。然而明顯的事實是：一府兩院都是各自獨立行使職權的國家機關；人民代表大會對一府兩院，基本只限于對一年一度工作報告、國民經濟和社會發展計劃和財政預算的概括性審查，并不存在對一府兩院的行政性領導關系；一府兩院也分別獨立對人民代表大會負最終責任。

事實上，如果進行歷史的考察，我國的政體曾經確實是議行合一的。在 1949年中華人民共和國成立到 1954年憲法制定之間，起臨時憲法作用的 《共同綱領》中規定，人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府，后者由前者選舉，并在前者閉會期間行使各級國家政權。這樣，雖然人民代表大會的會議方式決定它只能是一個議事機關，但由于各級人民政府不僅是各級人民代表大會的常設議事機構，也是各級人民代表大會的執行機關， 議事與執行是一個機構、一套人馬。 因而， 《共同綱領》規定的人民代表大會制度在體制上確實是議行合一的。雖然人民代表大會制度在 1954年 9月全國人民代表大會召開前并未建立，但根據 《共同綱領》的規定，在普選的人民代表大會召開前，地方人民代表大會的職權由非選舉的地方各界人民代表會議代行，全國人民代表大會的職權由中國人民政治協商會議全體會議執行。因此，由地方各界人民代表會議產生的地方各級政權機關和由政協全體會議產生的中央人民政府委員會，在體制性質上就等同于由各級人民代表大會產生的各級人民政府。在這種議行合一體制下，政務院、最高人民法院和最高人民檢察署都不是獨立的國家機關，而是中央人民政府，這個全國人民代表大會常設政權機關的內設職能機構。政務院總理和副總理、最高人民法院院長、最高人民檢察署檢察長也都同時是中央人民政府委員會的委員。對此，不僅周恩來講的十分清楚:“中央人民政府的組織系統是在中央人民政府委員會下面分設許多機構，……首先是政務院，其他還有人民革命軍事委員會，最高人民法院和最高人民檢察署”；而且在名稱上，政務院、最高人民法院和最高人民檢察署的前面都冠以中央人民政府委員會。

1954年，我國第一部憲法頒布后，我國在政治體制的設置上發生了很大變化。首先是創立全國人大常委會作為全國人民代表大會的常設機關，在全國人大閉會期間行使本屬于最高國家權力機關的經常性職能；其次是將政務院改為國務院，由原來隸屬于中央人民政府內的一個行政機構躍升為中央人民政府本身，使原來議行合一的中央人民政府在將經常性議事權交由全國人大常委會后，變成了專掌最高國家行政權的中央人民政府，實現了中央一級議事權和行政權的分離；三是實現了法院和檢察院在職能和機構上的獨立，同時規定人民法院獨立進行審判，只服從法律；四是雖然憲法沒有明確規定，但事實上一府兩院組成人員不同時兼任人大常委會委員。而這一點在后來的1984年憲法中又得到了明文確認，全國人大常委會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院就在組織上人事上實現了相互之間的職能分離。這樣，1954年憲法就在中央一級國家機關的體制設置上，使我國的人民代表大會制度由議行合一體制基本上變為議行分立離的權力分立與制約體制。

人大代表應該職業化和精英化嗎？

一種具有相當普遍性的觀點認為：人大在法理上是國家的最高權力機關，但并未很好地行使其國家權力機關的權力，其原因在于人大代表人數過多，且沒有職業化，沒有精英化。因此，人民代表大會應當類比西方國家議會縮減規模，人大代表應該職業化和精英化。

在這里首先需要明確的是我國的政體設計與西方國家存在的一個顯著的、重大的區別。西方國家在選民和常設的議會之間是沒有過渡機構的，是單層結構，但我國是雙層結構，在選民和常設的人大常委會之間是非常設的人民代表大會。

我國憲法規定中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。也就是說人民代表大會是人民行使國家權力的機關，本質上是代表人民主權 （Popular Sovereignty）的民意機關， 而不是實施國家治理權 （Governmental power）的政府機關，它是代表人民來設計國家基本制度、產生國家機關并從總體上監督其運作的， 而不是被人民授權來直接從事治理國家、處理國家日常事務的。但人大常委會則不同，作為人民代表大會產生的常設機關， 它和一府兩院一樣共同由人大產生，對人大負責，受人大監督，并且其人員與一府兩院相互并行分離。因此人大常委會所行使的權力在性質上是國家的治理權， 而不是代表人民的主權。人大常委會雖然是人民代表大會的常設機構，但在性質上更應該被視作行使國家治理權的、包括一府兩院在內的這個大政府范圍內的一個獨立分支。也就是說， 它不是由非職業政治家組成的民意機關， 而是由民意機關設立、由職業政治家組成的行使經常性議事權、制定法律、監督一府兩院工作的官方機關。在這種條件下，人大常委會與人民代表大會的關系，就是國家日常治理權與人民主權的關系。

明確了人大權力和人大常委會權力在性質上的不同，那么人大是否應該縮減規模，人大代表是否應該職業化、精英化的答案就顯而易見了。

既然是代表人民行使主權的機關，人大在性質上更加接近于西方國家的全民公決的替代形式，而非代議制議會。而與西方議會更加具有可比性的是人大常委會，而非人民代表大會本身。對作為主權機關的人大來說，最重要的就是其代表性，而非專業性。對我們這樣一個幅員遼闊、人口眾多的多民族國家來說，人民代表大會的龐大規模是其追求代表性的天然要求，同時由于人民代表大會并非行使國家日常治理權的國家機關，人大代表的職業化和精英化也就是不必要的，而且職業化和精英化的人大代表反而有損其代表性。

我國沒有違憲追究機制嗎？

很多人認為中國沒有違憲追究機制。這也是一個普遍的誤解。事實上，我國的憲法文本已經提供了完整充足的違憲追究機制。

首先，憲法序言最后一條規定，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法法律的行為必須予以追究；憲法第五條規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。這兩個條款在理念上，充分確立了我國違憲的追究機制。

其次，憲法也對多種違憲追究機制留出充分的空間。第一，就人大而言，全國人大和全國人大常委會行使憲法監督權，沒有說地方人大有這個權力。但是地方人大對同級政府的不適當決定有撤銷權，不適當的決定當然包括違憲在內，所以，這是人大系統的違憲追究機制。第二，上級國家機關對下級國家機關不適當的決定也有撤銷權。這個下級國家機關不適當的決定，當然也包括違憲在內。第三，人民法院依法獨立行使審判權，而憲法是根本大法，人民法院所依之法，當然首先就是憲法。所以，依照憲法判案是人民法院的本份。第四，檢察機關是我們國家唯一的法律監督機關，憲法是根本大法，法律監督當然包含憲法監督。因此，違憲監督的提起權，這也是各級人民檢察院的本份，當然人民檢察院只有提起權，沒有裁決權。

也就是說，我國違憲追究機制囊括了人民檢察院違憲監督的提起權、人民法院的依憲審判權、地方人大及國家機關對違憲決定的撤銷權和全國人大及其常委會的最終裁決權。我國違憲追究機制不僅存在，而且是多元的、多層次的立體結構。真正的問題在于這一機制有待于在實際運行中得到激活，而非重新建立。而只有將我國憲法體制下的違憲追究機制真正激活，才能進一步規范公共權力的運行，達成依法治國，建設社會主義法治國家的目標。

（魏宏，國家行政學院法學部教授/責編 張棟）