賄選的發生機制和防范

◎汪仲啟

賄選的發生機制和防范

◎汪仲啟

2016年遼寧省發生的人大代表賄選案是十八大以來，繼湖南衡陽、四川南充后，又一起被查實的嚴重賄選案件。遼寧賄選案的層級高、范圍大、情節惡劣，是第一起發生在省級層面的人大代表賄選案。全國人大常委會委員長張德江說，遼寧賄選案 “是對我國人民代表大會制度的挑戰，是對社會主義民主政治的挑戰，是對國家法律和黨的紀律的挑戰，觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線”。

發生賄選的可能環節

我國的賄選案件主要有哪些特征？為何在人大選舉環節會出現如此嚴重的賄選案情？從各地發生的賄選案件來看，賄選主要發生在候選人推薦和選舉兩個環節。行賄者也主要有兩類，一類是非組織推薦但想成為領導或人大代表的；還有一類是組織推薦的候選人，想確保自己當選的。而行賄的對象則主要是有提名權、推薦權的領導干部或人大代表，以及有投票權的人大代表或選民。具體而言，現階段我國的賄選主要發生在以下三個環節。

第一，候選人的產生環節。根據 《選舉法》的規定，我國人大代表候選人的提名方式，既可以由各政黨、人民團體聯合或者單獨提名代表候選人，也可以選區選民10人以上提名代表候選人。實踐中，前類候選人的選舉產生經常是主流甚至唯一的方式。如秦前紅教授所說，一些地方的黨政部門甚至還要將人大代表作為一項榮銜用以酬謝大的開發商、納稅大戶、勞動模范以及為當地帶來影響的文體明星、社會知名人士等。同時，各政黨、人民團體推薦候選人的標準并不明確，所給出的標準往往非常寬泛，正當競選的途徑也并不通暢，選舉尤其是間接選舉中重視 “推薦”而不是競爭者的 “自薦”。推薦過程中，領導意圖往往十分明顯，這就存在徇私枉法的空間。加上選舉的競爭性及對候選人的介紹不夠，選舉人與被選舉人之間存在嚴重的信息不對稱，社會監督無法落實。于是，一些人在利益的驅使下，鋌而走險地采取包括 “賄選”在內的各種不正當手段，使自己在推薦環節中 “脫穎而出”。

第二，人大代表的選舉環節。從湖南、四川、遼寧等地發生的幾起賄選大案來看，大部分都是人大代表的賄選，且賄選者大部分都是私營企業主。領導干部選拔有著更為嚴格的組織程序，一般私營企業主也根本無法進入到領導干部選任的渠道。而人大代表選舉，相對而言資格較為開放。特別是黨的十五大以來，中國政治制度的包容性逐步提高，黨和國家有意識地吸納一部分新興階層代表進入人大和政協機關。隨著經濟社會變遷不斷深入，這種政治吸納是必然的，也是必須的。但不得不承認，由此也帶來了諸如賄選等不規范乃至嚴重違法的情形。對于民營企業家來說，當選為人大代表或政協委員和他們的利益密切相關。人大代表的身份不僅對于企業家個人是一種榮譽和某種程度的政治保護，對企業形象也有幫助，更重要的是，有了代表身份，他們獲得了重要的政治舞臺，不僅可以一定程度上影響政府政策、資金投向和干部人選，還可以結交更大的政商圈子。因為賄選必須要花費大量的資金來打通各個關節，而私營企業主獲得財富以后，也有了賄選的資金實力。馬克思早就表明，在經濟上獲得統治地位的社會階級必然要求與之相稱的政治地位。對于企業家來說，人大代表的身份不見得會體現為直接的政治利益，但是身份保護、個人榮譽、人脈、企業形象等間接利益對他們來說也是完全值得的。

第三，領導人的選舉環節。所謂領導人選舉環節的腐敗，目前主要出現在基層，特別是村干部選舉當中。候選人通過直接賄賂村民來確保當選，從法律角度考慮，這一做法無疑是違法的，但就現實情況，這又未嘗不是一種集體理性選擇。我們在調研中時常聽到這樣的聲音： “誰上都一樣， 那還不如看誰給的多。”這說明基層選舉背后缺乏深厚的利益相關性，這不僅會影響村民的投票積極性，也會影響他們對選票的意義判斷。這一點國外同樣如此。比如，印度雖然有著比較完善的選舉制度，但由于社會層面的種姓制度造成了嚴重的身份不平等，下等種姓的選民手中除了一張象征性的選票，對于政治的影響力實則非常有限，于是，與其將選票 “免費”投出去也換不回政治影響力，還不如將其 “出賣”獲得少許直接的經濟回報。

打擊賄選應從完善制度規則著手

中國共產黨是我國的主體政治力量，也是我國民主生活的組織和領導力量。黨對民主選舉活動的組織和監督，是預防賄選的第一道也是最重要的一道門檻。從已經查實的賄選案件來看，紀委的巡視以及接受來自社會的 “舉報”起到了至關重要的作用。遼寧賄選案的查實，可以說主要得益于中紀委巡視組的 “回馬槍”。不過，單純依靠紀委的力量預防賄選是遠遠不夠的。不僅巡視的范圍和程度難免受限，舉報也具有一定的偶然性。所以，在強化黨的紀律監督的基礎上，打擊賄選主要還是應當從完善制度規則入手。

首先，完善候選人的產生機制。一是候選人的來源，一是候選人的產生方式。如果候選人主要由地方和單位黨組織 “推薦”產生，那么享有推薦權的黨委書記和組織部長就有了巨大的權力尋租空間。他們可以根據政治原則和政治紀律，正常地推薦候選人；也有可能根據 “關系”、 “情感”或 “利益”推薦候選人。這等于是給了擁有經濟資源的企業家群體開了一個 “方便之門”，一旦制度對推薦的監督 “失守”，那么這個方便之門也就洞開。根據權責一致原則，享有巨大推薦權的人應當負起相應的責任。比如，推薦者應就推薦對象公開說明情況；應該建立推薦檔案，一旦發生問題進行責任倒追。另外，候選人的資格方面，由于民營企業家眾多，根據什么標準加以推薦呢？如果這方面有明確的標準， 比如企業信用、 慈善記錄、 社會貢獻、稅收等量化指標，那么對候選人的測評會相對公平，但如果沒有這方面的客觀指標，那么就給推薦人以極大的自由裁量空間。

其次，完善競選機制。競爭機制的完善最主要有兩方面，一是進一步增加差額選舉的比例，二是完善秘密寫票機制。目前我國的人大代表選舉引入了一定的差額選舉，這讓選舉的競爭性有所加強，但總體來看競爭性還是不夠。候選人之間是否有正常的、公開的競爭機會非常重要，如果候選人之間可以公開競爭，哪怕是黨內的小范圍競爭，也可以一定程度上阻止問題人物出現。我國 《選舉法》只規定了“應當設立秘密寫票處”，但并未規定一定要進行秘密投票。從目前的實際情況來看，許多地方在選舉時，秘密寫票處都是擺設，并未落實。有了秘密寫票機制，即使有人賄選，也存在極大可能落選。

第三，完善選民互動機制和代表責任機制。選民互動和代表責任息息相關，沒有良好的選民互動，一方面選民無法判斷候選人的資質，更加重要的是代表責任無從體現。人民代表大會制度的設定，本質上還是要體現人民當家做主，故而人民代表一定要有通暢的機制聯系選民。如果選民有問題可以及時找民意代表加以反映，那么選民的利益相關性就高了，他的投票積極性和監督積極性也就強了。通過選民聯系機制，選民還可以判斷代表的工作履職情況，對人民代表進行監督，從而使得代表責任得到落實。目前來看，我國選舉機制中，選民聯系機制始終是薄弱環節，雖然2010年 《選舉法》修改中增加了 “選舉委員會可以組織候選人與選民見面”的條款，但這個規定是相當不足的。首先，可以組織見面會，并非法定義務，那么意味著可以不組織見面會。其次，見面會僅限于選舉階段，當選后并沒有法定機制進行選民聯系，實際上某些地區曾出現的 “代表工作室”的探索也被明確制止了，這等于是堵死了當選代表同選民進行機制化互動的渠道。第三，見面會是集體見面形式，組織起來并不容易，群體性的見面會反映問題的效率也會受影響，這種方式無法取代代表的單獨聯系機制的重要作用。目前，總的來看，我國選舉制度下，選民互動是不夠的，這導致投票人對候選人不了解，無法進行甄別遴選。而且由于缺乏具體的人大代表當選后的互動機制，使得當選代表的責任不明確，權責嚴重不對等。一些人 “混”上一個人大代表的身份，幾乎可以說是 “一次投資，長期受益”，一旦他為賄選支付成本之后，其履職義務缺乏考核和監督，幾乎不需要負任何后續責任。有的地方甚至出現當選代表從不提案，從不發言，甚至從不參加人大會議的尸位素餐者。這些因素疊加，使得某些人當選人大代表的機會成本其實很小，一旦當選，沒有責任、沒有監督，卻能享受代表身份帶來的持續的 “純收益”。

第四， 完善責任追究機制。 我們看到，2013年衡陽的大規模人大代表賄選案發生后，涉案人員大多以違反黨紀政紀行為被處理，而沒有以破壞選舉罪進行追究，也就是說， “賄選”這一行為最終是作為政治事件來進行定性的。2016年發生在遼寧的賄選案，大部分涉案人員同樣沒有以 “破壞選舉罪”來追究，而是以 “賄賂罪”進行追究，一方面說明其行為性質已觸犯刑法，另一方面仍沒有按照破壞選舉來定罪量刑。實際上，近年來的賄選案中，最終啟動 “破壞選舉罪”來追究責任的十分罕見，連代表的罷免程序都很少啟用。不得不說，我們對于賄選的懲戒還是失之于軟。考慮到賄選的嚴重政治后果，我們有必要提高懲戒力度，必要的時候啟動刑事追責機制。

結語

遼寧賄選案雖屬個案，但是性質嚴重。從法律層面看，首先，人大制度是我國根本政治制度，人大代表賄選產生，會失去人民的信任和認同，進而危及黨的領導。再者，一個省級人大將近85%的代表因賄選而去職，剩余代表已經無法組成符合法定人數的人大機構，無法行使地方國家權力機關的職能；權力機關癱瘓，由其產生的政府、法院和檢察院是否具有合法性？上述問題現行法律已經無法回答。全國人大為此不得不根據憲法和有關法律精神作出創制性安排。從政治層面來說，中國特色社會主義民主制度是黨的領導、依法治國和人民當家做主的有機結合，所以，人大代表的選舉過程，既涉及到選舉的法律程序，也涉及到黨的組織領導。賄選等破壞選舉的行為，也就既破壞了選舉的法律制度，也損害了黨的組織領導核心功能。所以，賄選不僅僅是一個法律事件，同時也是嚴重的政治事件。賄選所傷害的，不僅是人民的民主權利，也傷害了黨的領導能力和領導地位。

為了徹底杜絕類似風險再度發生，加強黨的組織領導，特別是巡視組的作用依然十分重要。為了保持對賄選的高壓打擊態勢，不妨在每一次換屆選舉時，都設立專門的舉報途徑，將選舉監督常態化、制度化。另外，拓寬新興群體的政治參與渠道也實屬必要，與其讓他們削尖腦袋走歪門邪路，不如使他們有標準化、程序化、制度化、公開化的參政渠道。既然政治職位是稀缺資源，那么就讓有意者到陽光下來公開競爭。

（汪仲啟，上海社會科學院 《社會科學報》主任記者/責編 張棟）