基于“放管服”改革背景下高校科研經費管理的研究

□ （哈爾濱工業大學黑龍江哈爾濱150001）

近年來，隨著經濟體制改革進一步深入，中央財政對科技創新扶持力度不斷加大，2015年全國研究與試驗發展（R&D）經費支出14 169.9億元，比2014年增加1 154.3億元，增長8.9%，其中對高校、科研院所的經費投入約為3 000億元，為高校科研實力、科研創新能力奠定了充實的物質基礎，伴隨著巨額的經費投入，傳統的高校科研經費管理制度嚴重束縛了高校科研改革的步伐，給高校科研造成了“科研圍繞財務轉”的怪圈模式，給很多科研工作者造成了不必要的困擾。針對“一管就死”的科研管理現狀，國務院李克強總理強調，一流科研機構、一流高校、一流科技成果從來不是靠政府部門“管”出來的，必須進一步推進科研領域的“放管服”改革，提高科研人員的積極性、創造性。

2015年5月“放管服”在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上首次被提出，2016年7月五部委聯合印發了 《關于高等教育領域簡政放權放管結合改革的意見》（以下簡稱《意見》），其主要內容包括：簡化中央財政科研項目的預算編制，大多數的預算科目調節權下放給項目承擔單位，結余資金可按規定歸承擔單位使用；大幅度提高激勵力度，不限制勞務費比例，將績效支出占直接費用扣除設備購置費的比例上限從原來的5%提高到20%；會議、差旅等支出的標準可以不簡單比照政府機關和公務員，科研機構可依據實際情況制定相關經費使用辦法；簡化儀器設備采購的管理，擴大中央高校等機構基建自主權。《意見》堅持以問題導向，提出了務實管用、細化親民的政策措施，大大激發了科研機構和人員的工作熱情。

一、高校科研經費管理存在的問題

改革之前高校的科研經費管理是“戴帽下達，以條為主”的管理模式，中央財政、地方財政下撥的各種經費配著各種文件明確其用途和規定，使用要求非常嚴格，縱向科研經費高校科研管理權限非常有限，橫向科研經費報銷范圍、內容也有很多限制，即便是捐贈收入也會指定相應用途，因此高等院校科研經費自主權小、統籌范圍小，雖然賬面經費充盈，但由于科研經費報銷困難，造成預算執行緩慢。高校科研經費管理主要存在以下問題。

（一）科研經費管理制度設計不合理、修訂不及時

與發達國家不同的是，我國科研經費實行預算審批、多頭管理，不同的經費主管部門、不同資金來源執行不同的經費管理辦法，在審批申報環節、經費支出范圍、經費結題標準上都有所不同。相比其他行業，高校科研工作者除了承擔大量的科學研究任務外，還承擔大量教學任務、學生培養任務，由于大多數科研工作者的精力有限，在信息不對稱的情況下對政策理解和執行產生偏差時常發生，導致經費使用和報銷產生很多矛盾和問題。

經濟在發展，時代在進步，很多科研經費管理規定沒有與時俱進，還停留在改革的末端，很多科研管理規定與實際使用情況出入較大，給高校科研財務管理造成很多問題和矛盾。2015年中央提出科研領域“放管服”，但由于上級經費主管部門需要周全完善的討論才能制定相應的政策，直接導致很多高校不能及時出臺新的經費管理制度，延緩了科研項目經費改革的進度。

（二）科研經費預算編制不合理、脫離實際

科研活動本身是對未知領域的探索，不確定性很強且研究周期較長，建立預算管理制度的本意是加強科研經費管理、引導科研經費合理使用，但刻板教條的預算管理制度并不適用于情況復雜多變的科研活動，反而束縛了科研工作者的腳步。科研經費預算編制過于精細化，對于不了解科研項目經費使用管理規定的科研人員，在沒有專業人士指導下僅根據對費用類別的字面含義和項目研究支出的主觀估算填制項目預算申請，造成實際執行與預算嚴重脫節。財務核算不能體現預算管理的要求，就失去了預算編制的意義，過分強調科研經費預算的剛性原則，將給科研人員使用經費帶來極大不便，限制了科學研究工作的開展。

（三）科研經費報銷困難

目前，為加強對科研經費的管理，強化預算在經費管理中的作用，各高校相應制定了一系列的財務管理制度，但繁雜的報銷手續也造成科研人員與財務部門的矛盾重重，導致很多一線科研人員財務報銷難，挫傷了科研人員的工作積極性。

（四）項目績效考核機制不科學

目前，很多高校的科研項目依然存在重申報、輕執行的情況，科研項目績效考核很重要的一部分是對項目組成員的績效考核，然而高校的人員業績評價考核體系較為復雜，大多數使用科研結題成果進行評價，該評價體系僅僅依靠財務指標評價科研項目的績效是不合理、不科學的，也很難讓所有人滿意，應該對科研項目經費績效評價形成常態化、制度化的績效評價考核機制，通過放開結余資金使用權、分配權來調動科研工作者的積極性、主觀能動性，既重視立項前的預算填報，也注重立項后的績效考核，完善的績效評價體系已成為國家科技領域改革的重要因素之一。

（五）審計監督重疊和日常審批環節多

科研經費的使用和管理應該依法接受審計監督，但由于有權檢查的部門較多，每個審計檢查的要求又不同，檢查組之間缺乏必要的溝通和聯系，造成很多審計時間和內容重復，效率不高。

高校科研經費管理同時受所在院系、項目組負責人、科研院、財務處、國有資產處等部門的管理和監督，在報銷審批時已由“一人”審批逐漸演變為“多人”審批，簽批程序繁瑣、效率低下，中間管理規定的銜接不一致，集齊幾個部門對口領導的簽字審批非常困難，耗費了科研人員大量的時間和精力。

二、進一步提高高校科研經費管理的應對措施

（一）簡政放權、破除束縛

在《意見》的基礎上針對高校自身實際情況，下放科研人員經費管理自主權，優化管理流程，改進管理方式，完善管理政策，這次改革必須先以“放”為起點，讓科研人員減掉包袱，輕松上陣，騰出更多時間去鉆研探索。

一是應該考慮在物價上浮、經濟節約等原則的基礎上制定會議費開支標準，以經費預算額度為上線放開對會議次數、天數的限制，由會議舉辦者根據會議實際情況自行確定；根據科研活動實際情況制定國際差旅、國內差旅等經費報銷管理辦法，合情合理地確定教授等科研人員開展學術交流、野外考察所乘坐交通工具等級和住宿標準，合理提高外籍專家的講課費、住宿費標準，按照國家有關規定出國參會、交流學習。大幅度提高績效支出比例，充分體現對人的價值的肯定和重視，激發科研機構和科研人員的活力。

二是建議下放除了設備費以外的直接經費預算調整權限，課題負責人可根據科研項目實際情況合理調整預算，報科研主管部門審核、學校財務處備案即可，特殊事項的調整需要進行校內披露。

三是應該充分信任科研人員，簡化附加的書面說明材料、書面證明材料，如取消提供改簽退票說明、住宿明細清單、公務機票比價、長期出差對方單位證明等。

（二）明確責任，加強監管

“管”是“放”的保障。在簡政放權、釋放活力的同時，“管”到點上找準方向，找對方法才是“放管服”的關鍵。明確委托方、項目承擔單位和項目負責人之間的權利和義務是“管”的根本方向。“管”的方法應當從事前指導變為事中、事后的監管，利用抽查、公示、披露等方式加強監管，盡可能杜絕相關責任人對科研經費進行違規違紀操作，如有違法違紀現象應嚴懲不貸。

一是明確科研人員、院系和學校的責任，進一步強化承擔單位的監督管理責任，項目承擔單位必須認真落實國家有關政策和規定，如項目預算調劑權、間接費用統籌使用權、勞務費分配管理權、結余資金使用權等管理權限，項目組科研人員對科研經費使用的真實性負有直接責任，學校財務部門僅對科研經費的會計核算負監管責任，院系和高校科研管理部門承擔經費的審批和監管責任。加強宣傳警示教育，徹底轉變“科研項目是個人爭取的，項目經費為個人所有”的錯誤觀念，從思想上改變因公肥私的個人利己行為。

二是優化校內財務治理結構，完善科研績效評價體系建設。建立科研財務信息內部公開、披露制度，公開項目預算、資金使用、預算調劑等情況；主動披露科研活動可能遇到的特殊情況和相關的特殊費用，使經費管理做到公開、透明、可監管。逐步建立項目承擔單位的效能績效評價、執行績效評價、科研人員工作量績效評價等績效評價體系，從體系上正確引導科研人員依法、依規進行項目申報及科學研究，促進科研經費良性循環使用。

三是建立誠信綜合體系，加大違規懲處力度。高校內部審計、紀委監察、財務、國資、科研院等部門應該聯合建立科研項目主體誠信檔案、報銷黑名單制度，對失信、違規違法人員予以嚴肅懲處，輕者在全校范圍內通報失信、違規行為，以示警告，重者收回全部科研經費并終生停止科研項目撥款。加大對失信違規者的懲處力度，就是對誠信守法者的保護和激勵。

（三）強化服務，提高效率

“服”是“放”的最終目標，它體現了高校管理機構轉變職能作風、強化服務意識、以服務至上為工作職責，以高校科研人員的合理需求為出發點，簡除繁苛、實事求是，讓科研人員松綁減負，營造尊重人才、尊重知識的良好科研學術環境。

一是建立并推行兼具項目管理和財務管理職能的科研財務助理制度，實行專人專職，財務助理應該熟練掌握項目政策相關管理規定、財務規章制度，在前期預算編制，中期預算執行、經費報銷，后期結題驗收、審計檢查等工作上給項目負責人提供專業化服務，破解科研人員不懂財務不懂報銷的難解之題，將科研人員從細碎、復雜的財務報銷工作中解放出來，集中精力從事科研工作。科研管理部門和財務部門要加強科研財務助理的崗前培訓和繼續教育，提高科研財務助理的業務能力和管理服務水平，健全完善科研財務助理考核機制，使其發揮好服務管理和項目研究的紐帶作用。

二是充分運用信息化手段，建立高校內部科研、財務、資產、項目負責人的信息共享聯動大平臺，將財務報銷系統納入學校整體信息化平臺建設中，將行政服務大廳、財務報銷大廳、網上預約系統、網絡咨詢、服務熱線等結合起來，讓報銷人不因空間限制而耽誤時間、延誤工作，真正實現互聯網+財務，優質快捷地為科研人員做好財務管理服務。

三是推進標準化辦公，針對所有報銷事項要有規范的標準流程和操作指南，相關財務服務軟件程序要簡單、電子化管理要精細，完善的流程化辦公可以推動經費報銷順暢、高效，進一步提高財務人員為科研人員提供政策解讀的能力，做到有問必答、有惑必解，確保各項科研經費支出管理的規范、有效。

科研經費管理問題只是當前高校科研改革過程中的問題之一，但卻是科研人員感受最為強烈和反應度最高的問題。此次改革給予了高校科研人員在經費使用上更大的自主權，彌補了高校科研經費管理的制度短板。從國家層面到學校層面，都應積極推進科研經費管理領域的簡政放權，使科研人員充分享受到“放管服”的改革紅利，真正做到口惠實至，增強科研工作者的改革獲得感和成就感，從而為國家科技發展事業和建設世界一流大學做出更大貢獻。