亟待建立生態農業法律制度的保護體系

■張小娟

（甘肅同心律師事務所，甘肅 蘭州 730030）

亟待建立生態農業法律制度的保護體系

■張小娟

（甘肅同心律師事務所，甘肅 蘭州 730030）

在對生態農業觀點、循環經濟概念、生態農業建立法律制度和可持續發展理論四個方面的基礎上淺議構建生態農業法律保護制度建立的必要性和迫切性；從立法的角度對生態農業的補償制度、標準制度、產業化制度、經濟激勵制度、監督管理制度構建的緊迫性進行分析。

生態農業；法律法規；制度

隨著我國社會主義的不斷發展進步，固有的農業生產模式已經無法滿足現代生態農業的發展和進步的需要，傳統模式已經對自然環境造成污染。表現為：以化肥、地膜、農藥等重要農資的使用，致使環境污染。這種污染直接威脅著人民群眾的生活和健康；這些污染通過水、大氣和在生態產業鏈等渠道直接影響著城市人口和環境；更重要的是源頭水質的不斷下降、畜禽養殖污染源的不斷增多，使生態農業環境進一步惡化，阻礙農業產業化的發展。生態農業環境問題和食品質量安全問題只有在發展中尋求到有效的保護生態農業的源頭的前提下才可以得到解決。

一、生態農業所涉及的行業和范圍

生態農業是指通過人、生物與環境之間的物種共生、循環互養，不違背各自的生存規律，建立良性的無廢料生物循環系統。其目的是建立一個能利用大自然的屬性自我維持土壤肥力、循環利用廢物、生物自身有效處理污染。可持續發展的生物產業鏈環保的生態農業系統。生態鏈作用中的生態農業所涉行業應完善嚴格的法律控制標準化，其所涉行業應當被賦予新的定義和概念。

農業：為了促使整個生態農業生產進入原生態環保狀態和可持續發展的良性生態環保循環軌道。

林業：以保護人民生活和生態農業為目的，分區域種植不同作用的保護林地，以達到循環生態農業環保的發展作用。

牧業：結合生態農業環保良性生產的不斷發展而逐步形成生、放、屠及深加工的全新農牧業環保循環鏈。

制造業：在有利于環保和發展上述農、林、牧業循環經濟發展有機結合的基礎上，銜接生態環保循環鏈中對應的無污染或可以利用生態消化污染、無能耗或利用生態自身的能量、低排放或利用生態自身物理吸收形成的環保制造業，逐步實現制造與生態有機結合的生物有機制造。

商業：基于原生態農業產業下的商業，是為生態農業產業鏈的發展服務，設立好相應的綠色通道，形成無污染的環保的產、供、銷商業環保體系，形成嚴格的生態標準化監督機制。

二、生態農業的補償制度建立的重要性

農業生態環境是最公平的公共產品、最普惠的民生福祉，也是所有人都有享用的權力和保護的義務，為了實現區域協調發展、公平發展、共同富裕這一目標，必須要對農業生態進行補償。通過補償，進一步調動各地保護農業生態的積極性。[1]

生態補償理論認為，生態效益補償是指通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加），因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的，通過一定的政策手段實行生態保護外部性的內部化，讓生態保護成果的“受益者”支付相應的費用；通過制度設計解決好綠色產品這一特殊公共產品消費中的搭“便車”現象，激勵公共產品的足額提供；通過制度創新解決好生態投資者的合理回報，激勵人們從事生態保護投資并使生態資本增值。[2]

我國因為受改革開放初期發展的粗放性影響，生產和消費方式的高投入、高排放，造成了空氣污染、水污染、土壤污染、海水污染、湖泊污染等等；生態農業發展使得我國的資源、環境步入危機關頭，生態環境的污染和對人們造成的損失不容忽視，無論是個人、集體和國家都付出了巨大的代價和損失；怎樣切實保護生態農業、保護民眾的利益，如何調動民眾大力發展生態農業的積極性，維護和支持生態農業環境保護，出臺的所涉退耕還林、退耕還草、禁耕禁牧以及對生態農業物種結構調整等等涉及到的各種政策和補貼，對促進生態農業原生態環保的推進具有不可替代的積極意義。因為農業生態補償是一種運用財政、稅率、市場等經濟手段激勵農民維持、保育農業生態系統的服務功能，調節農業生態保護者、受益者和破壞者之間的利益關系，以內化農業生產活動產生的外部成本，保障農業可持續發展的制度安排。[3]

在創造出適合人類和物種生存和發展的生態農業生產過程中，生態農業補償制度的建立要得到非常重視，并且應當制度化和規范化，它可以成為改變生態農業的重要環節之一。生態農業原生態環保系統制度的建立直接關系到農業、森林、草地、濕地以及牧業等生態環保系統制度化和法規化的建立，是生物在生存環境中的氣體、氣候、水土保持、廢物利用、生物保持相輔相成、統一存在、獨立發展，循環進化缺一不可的依賴。這些生態農業保護的小循環，大系統的重建或新建都需要補償制度和法規的支持和監管。美國在《2008年農業法》中針對小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、陸地棉、大米、大豆、花生和其他油籽等10種產品納入在直接補貼的范圍，農戶可以根據自己的申請可以預先支付直接補貼。[4]

也只有將這些生態農業的補償嚴格按照監管制度和法律的規定，用在生態農業的重建和新建的事項中，才能調動全民關心和關注生態農業發展。

三、生態農業標準制度的必要性

第一，科學的對待生態農業是進一步發展生態農業經濟，調動廣大民眾積極維護生態農業的關鍵，這需要依靠民眾對科學技術知識進步渴望，所以應該讓廣大的民眾對生態農業知識有所了解和普及，對民眾進行生態農業的科技指導、提升民眾對生態農業的榜樣服務的興趣，重視民眾對生態農業的科技培訓，才能完善社會對生態農業制度體系以及標準體系的建立，逐漸改變傳統農業粗放型的生產模式。

第二，生態農業標準制度就是制定衡量測定污染指標的標準化確定，同時讓民眾感受到生態農業標準化帶來的益處。

發展生態農業，制定標準化制度是改變粗放型的生產方式的首要任務，它是衡量生物體中農藥殘留、農膜污染、化肥污染和污水灌溉是否得到抑制的準則，是為保護生態農業的發展把好檢測原生態產品質量的關鍵，只有這樣，才能生產出正真意義上的綠色放心食品，才能在國際市場上應對綠色壁壘，也才能在標準化的基礎上做好作為大國的生態農產品的綠色壁壘。

綠色壁壘是指那些為了保護生態環境而直接或間接采取的限制甚至禁止貿易的措施。通常，綠色壁壘應由進出口國為保護本國生態環境和公眾健康而設置的各種環境保護措施、法規標準等，是對進出口貿易產生影響的一種技術性貿易壁壘[5]。綠色壁壘是世界環境保護的需求，更是國際貿易生態環境發展的需要。

第三，生態農業中的標識，是生態農業標準化外在表現形式。生態農業的標識也可稱綠色標識，是在生態綠色產品及包裝上印貼不同于與生態農業產品的標識或戳記。它是由一個國家專門技術測評委員會，通過一定的嚴格的檢查、檢測與相關專家的綜合評定，通過批準后所使用的標識，該標識的印貼是一種受法律保護并具有信譽的商標證明。

這種生態信譽的標識證明：在設計生產生態農業產品階段，應當對資源的再利用和環境的環保問題，而且生態農業的環保問題指標高于或等同與產品性能、質量和成本；在生態農業環保產品的生產階段，著重強調節約能源和保護環境不受污染需要有首要的措施；而使用和處置生態農業的環保產品時，不僅要做到對環境保護無害，而且還要做到簡易拆解、能夠進一步的回收和利用，整個過程都必須處在保護環境無污染且節能的狀態之下進行。

第四，生態農業標準制度對應的措施借鑒國外生態農業的標準來不斷完善和建立我國現有生態農業標準體系，形成具有中國特色的生態農業標準制度。

我國農業部信息中心提供的主要措施有：生態農產品產出全過程標準化，概括有：重視標準化生態農業產物的生產環節，減少對農業生產環境污染，再造良好的生態自然環境。無公害生產基地在我國已經開始在不同區域進行培育中，其目的不但可以提高區域當地生態農業產品市場效應，還可以增加當地農民收入，更重要的是它能帶動農民發展生態農業的積極性，自然主動的保護生態農業生產的環境；要求生態農業在生產工藝中嚴格標準化，拒絕農藥、化肥，鼓勵生態農業生物循環發展；科學利用生態生物保持水質不受污染；嚴格把控生態農產品生產后的標準化，創建完善的農業質量標準的保障體系，實行農產品檢疫制度，使農產品安全進入市場，建設一個強大執法體系，嚴格執行法律，制定標準化法規，對不合標準的生態農產品依法予以處罰，對不達標的農產品嚴禁進入市場等措施；提高農產品的質量標準，構建農業技術壁壘，要致力創新我國特色生態農產品的質量標準，執行嚴格的質量認證標準步驟和檢測程序流程，同時還要制定具有特色的生態農業標簽和包裝標準，保證生態農業產品為符合標準的綠色產品。

四、生態農業產業化制度的構建

成功培育生態農業環境保護是發展農村經濟產業化與自然和諧的產物，發揮和促進生態農業與生態環境產業的良性循環，對生態農業環保產業結構調整開創優質、安全、無害產品的技術創新，有利于實現生態農業資源產業鏈的持續高效利用。

生態農業產業化可以使生態農業發展向自然合理的原生態方向轉變，和諧地恢復人與環境相互協調的狀態，尋求生態農業保護環境發展關鍵，開拓生態農業產業化的道路。

發展生態農業產業化要堅持人與自然的協調性發展為目標，依據整體、協調、循環、再生的基本原理，保證自然資源的循環再生利用。因地制宜地應用現代農業整體功能，形成生態農業經濟優化發展的產業化綜合農業系統。我國生態農業產業技術相對落后，大量的環境被污染，因此需要推進和完善生態農業產業化制度體系的建立，這就需要政府發揮積極主導作用，因地制宜地發揮本地的特色優勢為主導產業，配套制定相關的法律制度，給予發展生態農業產業化中的農民鼓勵、發展和獲得國家補償、補貼的法律保障，真正制約和懲處在發展生態農業產業化的道路上造成生態循環環境污染的行為。

五、生態農業激勵制度建立構想

生態農業產業鏈中經濟激勵制度是包括財政、金融、稅收及價格等方面的扶持制度 。

我國的生態農業產業建設剛剛起步，生態農業產業化的產品及企業利潤比較低。對此，各級政府已經開始引起重視，但目前采取和利用制度化下資金的扶持力度比較小、貸款及稅收優惠政策不能及時支持到愿意發展生態農業產業化的企業和個人；對生態農業進行的補貼設立不夠充分，創新和研發綠色通道不能及時到位。只有法制保障能充分調動生態農業自愿者發展生態農業的積極性，同時防止因宏觀政策調整帶來的不利影響。

期待構建生態農業貸款激勵機制、生態農業農作物激勵機制、完善生態農業投入的法律保障體系等等。加強對耕地的原生態保護，增加對生態環境質量鼓勵和資助，擴大休耕禁牧計劃，加大重視濕地保護；通過財政、金融等調整措施，減少由于過度發展旅游帶來的生態農業的破壞，促使生態農業的土地面積不斷擴大，生態環境日益得到改善。[6]

六、生態農業監督管理制度完善的重要性

國外提出生態農業發展觀和法律制度建設以及實施措施，無論從生態環境保護法到生態農業等相關立法，保證執行生態農業可持續發展相關法律制度和涉及的政策規定都十分詳細。而我國是地源廣大，人口眾多，完善生態農業的法律保障，是我們義不容辭的義務。[7]

我國法律制度保障的不完善，造成有效持續發展生態農業的滯后。主要問題是：第一，各地區域各自理解和解釋國家級的相關政策，各地政府各自為陣制定和發布行政命令和紅頭文件，沒有建立有關生態農業的法律、法規或規章制度；第二，現有規范性法律位階較低，條例和辦法不夠具體詳盡，可操作性差，隨意解釋性大，缺乏國家級權威性法律和相關解釋及具體指南；第三，現有規定散見在不同的法律規范中，幾乎無可操作性；第四，長官意識的隨意性，使得具體實施個別規范面臨極大困難。[8]

綜上所述，生態農業法律制度的構建要為生態農業的發展提供法律保障；有了法律的保障，才能在發展生態農業的過程中對破壞生態環境做到有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴，從而對破壞生態環境者的法律責任得到追究，才能及時、有效地制止破壞生態環境的惡劣行為，才能保證生態農業的良性發展和生態園區的快速建立。

法律保障應當充分體現構建生態農業的土壤、水及空氣等自然資源因素，有效防治生態農業污染，保障保持生態物源的清潔；對在生態農業產業鏈中的生產環節的不同問題做出詳盡的、具有可操作性的規定，包括生產、使用、制造、銷售等農產品，以及生態生產每個環節的監測監督等；構建一個專門的關于生態農業的基本法律作為指導基礎。

生態農業法律保障的不斷完善，是一項重要的工程，它應當具有特殊性、復雜性、系統性，因此需要完善的法律制度的監管體系，為了使生態農業建設的監督職能發揮作用，設立專門的監督管理機構是必不可少的，對農業組織和企業以及個體嚴格實施監督管理職責，按照生態農業建設規范的要求進行生態農業產業化活動，為生態農業的可持續發展保駕護航。

[1]孫晉.構建生態農業法律制度的理論探討[D].長沙:湖南農業大學.2010.

[2]戴小楓，趙秉強.我國農產品安全生產技術發展現狀與優先領域[J].科技導報，2000，(3):46一48.

[3]國家環保總局自然生態保護司.建設生態示范區，探索可持續發展之路.生態示范區建設高級研討會論文集[C].北京:中國環境科學出版社,1997:1一3.

[4]曹利軍.可持續發展評價理論與方法[M].北京:科學出版社,1999.

[5]李曉明.綠色農業與其發展對策探析[J].華中農業大學學報(社會科學版),2005,(3):18一21.

[6]金京淑.中國農業生態補償研究[D].長春:吉林大學.

[7]屈振輝.我國農業生態補償制度存在的問題及完善[J].農業環境與發展.2011,(4):18-21

[8]劉尊梅,韓學平.農業生態補償機制的政策支持和法律保障探討[J].東北農業大學學報(社會科學版).2009,（6）:116-118.

張小娟，1963年生，女，山西新絳人，主任律師，主要從事律師及律師管理工作。

（編輯：魏 翔）