十九大后生態文明建設和改革亟待解決的問題

常紀文

〔摘要〕經過醞釀期和萌芽期，我國生態文明建設與體制改革即將完成初創期。生態文明制度體系的四梁八柱已基本建成，成效不斷地顯現。但同時也還面臨現實的重點難點問題、制度構建的薄弱環節和體制、制度運行中的梗阻問題。只有加強體制優化、制度整合和機制創新，確保生態文明建設與體制改革不斷取得更大的實效。

〔關鍵詞〕生態文明；黨政同責；環保督察；美麗中國；生態環境需要

〔中圖分類號〕D616〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）06-0027-04

一 2005年國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》在國家層面首提倡導生態文明，黨的十七大把生態文明建設納入全面建設小康社會的奮斗目標體系，黨的十八大把生態文明建設納入全面建成小康社會的奮斗目標體系，并納入“五位一體”的總體布局。自此，生態文明正式進入經濟和社會發展的主戰場。黨的十九大更是提出了把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的目標，生態環境保護任重道遠。 經過醞釀期和萌芽期，我國生態文明建設與體制改革即將完成初創期。目前，在新發展觀的指引下，資源能源節約、環境友好的關鍵體制、制度和機制不斷建立，生態文明制度體系的四梁八柱已基本建成，成效不斷地顯現。這些成效得益于黨對生態文明建設與體制改革的高度重視和堅強領導，得益于黨政同責體制和中央環境保護督察兩大利劍的重要保障，得益于環境共治體制、制度和機制的全面均衡推進。 二 黨的十九大后，可以考慮對現行的生態文明建設和改革措施進行全面的評估，揚長補短，針對現實的重點難點問題、制度構建的薄弱環節和體制、制度運行中的梗阻問題，加強體制優化、制度整合和機制創新，確保生態文明建設與體制改革在生態文明新時代不斷取得更大的實效。 一是各區域生態文明理念的樹立存在兩極分化的現象。地方推動生態文明體制改革和生態文明建設的進展情況，與態度和能力有關。在浙江、上海、北京、江蘇、廣東、福建等發達地區，經濟技術能力整體偏強，生態文明的理念正進入自信和自覺階段；而在欠發達的中西部地區，經濟技術能力整體偏弱，一些地方對生態文明建設的認識不到位，生態文明的發展仍然處于灌輸和自發階段，黨政領導干部特別是基層的黨政主要領導在公開場合大講特講環境保護，背后則大力推行區域經濟排名，環境保護的工作動力主要來源是對嚴肅問責的忌憚。有的地方領導干部甚至認為，經濟下滑的主要原因在于強調環境保護。根據中央環境保護督察組的反饋情況來看，河北省在落實環境保護黨政同責、一崗雙責方面重視不夠，環境保護工作壓力在向各級黨委、政府和有關部門傳導中層層衰減，一些地方的環境質量還在惡化；河南省不少干部存在諸如短期內犧牲環境換取增長不可避免，大氣污染嚴重主要受地形、降水、風力等外部條件影響等認識上的錯誤和偏差；黑龍江省工作部署存在降低標準、放松要求現象，如沒有按照相關規定，對省直相關部門工作情況進行年度考核，也未對2015年未完成治理任務且空氣質量惡化地區實施問責，一些地市環保壓力傳導不夠；內蒙古自治區不少同志不僅沒有認識到生態環境面臨的嚴峻形勢，反而認為全區環境容量大，環境不會出問題，很多地方干部沒有認識到綠水青山就是財富，一些地區生態破壞情況令人心痛；寧夏自治區黨委、政府對推進綠色發展的艱巨性、緊迫性和復雜性認識不足，存在重開發、輕保護問題；天津市在環境保護方面存在開會傳達多、研究部署少，口號多、落實少等問題，一些領導干部在工作中擔當意識、責任意識欠缺，“好人主義”盛行。在很多市縣，黨政主要領導關心的是招商引資，從江浙引進淘汰和落后的企業。地方帶頭人若不樹立正確的綠色政治觀和綠色政績觀，生態文明建設不會有長足的發展。 二是不同領域、不同層級的相關性改革文件多，缺乏系統性的梳理，基層的實際主義者難以理解上層的理想主義者的改革出發點和落腳點。一些地方反映，有的部委特別是司局下發的改革文件，沒有考慮基層千差萬別的實際情況，不考慮基層財政的承受能力和工作能力，不深入、不細致，不接地氣，缺乏可實施性。有的地方指出，一些環境保護目標的設立脫離發展階段，搞環境保護冒進，對基層沒有補償措施，讓基層接受不了。地方既要發展GDP，解決行政事業單位吃飯的問題，又要保護環境，由于能力不夠，工作常常處于兩難境地。由于擔心受到責罰，地方也不愿意向上面反映真實情況。一些地方反映，有的部委特別是司局級單位發文太多，由于視角與方法的不同，要求與目標也不同，出現以鄰為壑、統籌性差的現象，對改革的系統性、整體性工作形成沖擊。由于中央缺乏對地方改革措施的審查和統籌、協調機制，缺乏輔導，地方難以系統性地理解和科學地適用收到的數量眾多的改革文件。地方為了完成改革任務，出現了以文對文、出現說得多做得少、開會多落實少的問題。 三是一些環境保護目標的設定超前冒進，政策僵硬，缺乏區域和領域的靈活性，導致基層執法一刀切。環境保護不要違背環境保護規律，也不要違背經濟發展的規律。從以污染物排放總量控制為手段的環境保護體系轉向以環境質量管理為核心的管理體系，是一個進步，史上最嚴格的環境保護法制體系的建立，也是一個進步，但是如果不著眼于實際情況，如果不遵循經濟和科技發展的周期律，出臺過快的戰略和部署，追求過高的目標和狀態，一味地提升標準和技術性規范，不分東部與西部、城市與鄉村、工業與生活的差別，政策目標僵化，措施部署缺乏區域與領域靈活性，一旦以嚴格的環境法律法規來保障實施，就會出現環境保護冒進甚至環境保護大躍進的現象，既損害環境，也損害經濟的元氣。一些地方反映，一些自然保護區當年劃定的時候，核心區就有原住民在居住和耕種，有的耕種行為并不危害保護的對象，而現在卻要求徹底搬遷和退出，地方確實有困難，有的地方請求上級部門實事求是地重新劃定生態紅線區域，但是難以得到有效的回應。需要定期評估經濟、科技、環境保護周期律的契合性，在此基礎上制定環境保護標準和要求的戰略。只有環境保護戰略、目標、標準科學了，社會可承受了，中央環境保護督察實施嚴格的督察，社會才不會出現對環境保護一刀切的抱怨。 四是環境保護監管監察不嚴厲，執法監察一陣風，不作為、慢作為、輕作為與地方一刀切的野蠻執法現象并存。出于條件的不同和對經濟的考量，總體上看，越是落后的地方監管執法越不嚴厲，越是發達的地方越是有條件和能力重視環境執法監管。根據中央環境保護督察組的反饋來看，很多地方的自然保護區違法違規開發建設問題嚴重，普遍存在違法違規情況，導致部分濕地、草地等被破壞。有的地方礦山環境治理普遍尚未開展；有的地方環保不作為、慢作為的問題，導致部分地區環境形勢轉差，十分嚴峻。祁連山事件就是一個典型，習總書記作出幾次批示，而地方卻仍然消極應付，最后由中共中央辦公廳督查室出面調查追責。中西部地區普遍反映，環境保護存在平時不燒香、臨時抱佛腳的現象，為了應付中央和省級環境保護督察組的督察，弄虛作假，普遍要求關停企業予以應對。中央和省級督察組走后，一些地方的污染企業又全面重啟，環境污染又卷土從來。而在一些地方，官員為了自保，不被追責，開始狠管，由地方保護主義轉向“官員自保主義”，不管企業是否有改變提升的潛力，不去扶持企業度過環境保護難關，而是一刀切，一律責令關停甚至拆除，沒有任何補貼。有的甚至在督察期間關閉便民的小餐館，拆除小養殖場所，影響經濟和就業，在一些領域的影響可能是斷崖式的。這種地方政府失職而由企業吃藥的行為，不合適，必須糾正。另外，目前企業界普遍認為，環境保護標準每年都在變，企業都很難說自己沒有一點問題，企業投資了環境保護設施仍然被責令關閉的現象存在，民營企業普遍沒有環境保護政策的安全感。這都是對社會主義經濟發展和生態文明建設事業的不負責。 五是過于相信督察、督查與執法的作用，對環境基礎設施的建設和綠色發展內生動力的增強重視不夠。中央環境保護督察和環境保護黨政同責撬動了中國環境保護的大格局。中央環境保護督察組對地方黨政領導進行嚴肅問責，有利于地方全面糾正違法審批和監管缺位和不到位的現象。這一作法雖然看起來冷酷，但是只要堅持，對于新常態的實現，對于促進生態文明進入新時代，都是有益的。如果不進行嚴厲問責，不對小散亂污企業進行堅決的清理整頓，大規模違法違規的現象以后可能還會出現。執法監察與督察督查既要有治標的作用，解決社會關心的熱點環境污染和生態破壞等問題，也要通過優化體制和機制，促進治本事項的解決。在現有的經濟和技術條件之下，經過幾年的嚴格整頓，環境執法監察、督察督查的環境效用快要用盡。綠色生產和綠色生活理念的樹立和模式的建立，需要一兩代人，不是幾年就能夠完成的，因此環境保護既要有歷史緊迫感，也要有必要的歷史耐心，不可過急，需建立國家和地方戰略，合理設立目標和標準，分階段穩步推進，切忌冒進與大躍進。近期想要進一步大幅度削減PM2.5和其他污染物，難度很大，如2017年上半年京津冀地區PM2.5的濃度同期相比，不降反升。要想進一步削減污染物的排放，必須依靠經濟的發展、科技的創新和環境基礎設施的建設，提升綠色發展的內生動力，提高環境保護的基礎能力。在能力提高之后，再去大幅提升環境保護標準和要求，會取得很大的環境保護效果。這需要國家加強對地方的引導，需要國家和地方加強對地方的污水處理、垃圾分類收集、綠色工業園區建設等環境保護基礎設施的投資，整體提升環境保護的能力和水平。 六是環境保護的責任追究難以自動啟動，地方捂蓋子的現象比較普遍，官員對地方保護仍然抱有僥幸心理。2014年修改的《環境保護法》提高了罰款的標準，設立了按日連續處罰、行政拘留、引咎辭職、限產停產等嚴厲的行政處罰措施，《大氣污染防治法》規定了區域聯防聯控的機制，“大氣十條”的實施方案規定了錯峰生產的措施，對民事公益訴訟也進行了規范，但是這些嚴厲措施的實施啟動大多靠公權力機關的主動作為，特別是地方黨委和政府的主動作為。如果執法機關疏于職責，不履行法律規定的嚴格監管職責，不進行嚴厲的責任追究，可能承擔環境污染后果的公眾毫無能力糾正；如果官員應當引咎辭職而其領導不讓其辭職，可能承擔環境污染后果的公眾毫無啟動辦法。由于中央沒有精力糾正全國各地、各層級所有的違規現象，疏于監管和執法導致現實立法在實踐中沉睡的現象普遍存在。根據中央環境保護督察組的反饋來看，督察組交辦的公眾舉報的環境污染和生態破壞線索，地方核查的屬實率不高。在中央環境保護督察組的干預下，很多被地方核查“和諧”的線索的真實性被重新認定，一些捂蓋子的地方官員被追究黨紀政紀甚至法律責任。在中央環境保護督察組的監督下，有的地市甚至有100多位黨政官員被追究責任，形成了強大的震懾力。盡管如此，捂蓋子的事情在各地仍然杜絕不了。很多真相的暴露和責任的追究仍然是領導的重視和媒體的曝光。如何建立讓環境保護黨內法規、國家法律法規自動啟動和全天候運行的機制，是一個值得法學界、法律界深入研究的問題。 七是一些地方經濟發展落后，環境保護基礎設施建設滯后，綠色發展的經濟基礎、技術基礎和社會基礎差，不利于生態文明建設內生動力的培育。根據中央環境保護督察組2017年的反饋，一些地區傳統的粗放式發展方式沒有根本改變，綠色發展的能力差，如寧夏自治區賀蘭山國家級自然保護區81家為露天開采，破壞地表植被，礦坑沒有回填，未對渣堆等實施生態恢復；內蒙古礦山環境治理普遍尚未開展。廣西自治區全區環保基礎設施建設滯后，36個自治區級以上工業園區中24個尚未動工建設污水集中處理設施。河北省環境保護基礎設施建設緩慢，部分河流水庫水質惡化明顯，滹沱河石家莊和衡水跨界棗營斷面2015年化學需氧量、氨氮平均濃度分別比2013年上升63%和21%，群眾意見較大。 三 生態文明建設和體制改革措施只有落地并得到地方政府的積極響應，才能充分發揮預期的作用。今后五年，是中國經濟和社會發展轉型的關鍵五年，是中國新動能發展壯大的五年，是質量型國家和社會建設的五年，是更高的環境保護要求與經濟社會艱難協調發展的五年，因此，必須正視上述問題，定好位，站得更高、視野更廣闊，做好長遠的設計和謀劃。 黨的十九大后，中國特色的發展道路會越來越清晰，中國國內的發展環境會更加優化，社會主義行政監管和市場經濟體制優勢會越來越明顯，制度體系會越來越健全，生態文明建設的理論、道路、方法和文化將進一步明確。一是加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使所有者、用途管制和生態保護修復、污染排放和行政執法職責，克服以往多頭監管和“碎片化”監管問題，形成自然資源產權統一管理、生態環境有效監管和國土空間有序管控的治理大格局。二是要傾聽各方面的意見，邊建設邊改革，基于城鄉差別、東中西部地區差別、第一二三產業差別開展目標和政策的分類施治，不搞“一刀切”。三是在全局性的、戰略性的行動綱領指引下，一些改革措施將被鞏固夯實，一些改革措施將被不斷創新，一些改革措施將以點帶面推廣。四是完善生態環境管理制度，使生態文明績效評價考核和責任追究制度等制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局和自然岸線格局。在這種格局下，生態文明建設將以新的歷史使命、新的奮斗目標、新的精神狀態、新的動能催生和扎實的能力建設，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

【責任編輯：朱鳳霞】endprint