基于精英牽引的金融精準扶貧機理與效率優化研究

焦闖

摘 要：本文對精英組織和精英群體參與產業脫貧進行了闡述，并基于精英牽引，提出金融精準扶貧效率優化對策建議：提高應對精英捕獲和解決非法集資的能力；提升貧困人口的金融素養；搭建“結算+信息”金融e平臺。

關鍵詞：精英牽引、金融精準扶貧、效率優化

中圖分類號：F323.9 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（8）-0071-05

一、引言

2017年5月31日，財政部、農業部和國務院扶貧辦聯合印發《關于做好財政支農資金支持資產收益扶貧工作的通知》，要求“依托產業開展資產收益扶貧，選準本地優勢特色產業、對貧困群眾輻射帶動強的產業，引導生產要素向貧困地區聚集，帶動貧困群眾增收，提高精準脫貧成效”。2017年6月12日，寧夏回族自治區政府印發《金融扶貧示范區建設實施方案》提出“要將金融工具鏈接在產業鏈上，以產業支撐、信用評級、財政引導、擔保跟進、銀行支持、保險護航、風險防范和黨建保障為主要任務，將行政資源、金融資源和市場資源有效鏈接互動起來，形成更加管用、更加便利、更加有效的支農惠農便農金融服務長效機制”。2017年6月15日，寧夏回族自治區政府印發《關于加快推進產業扶貧的指導意見》，指出“要將實施示范帶動工程，即建設百個產業扶貧示范村、培育百家扶貧龍頭企業、培育千家扶貧產業合作社、發展萬名致富帶頭人。同時，引導金融資源向特色產業集聚”。總而言之，產業脫貧是當前脫貧攻堅戰的主攻點和關鍵突破口，作為專業合作社、家庭農場、致富帶頭人等精英組織或精英群體，對于促進農村產業發展、助推農民脫貧致富具有顯著的牽引作用。正是基于這一點，有必要提升金融支持精英牽引的深度和廣度，通過支持精英參與的具有良好扶貧效果的特色產業發展，以市場化收益讓利于貧困戶，提高貧困戶的經營性收入、工資性收入和財政轉移收入，不斷增強貧困戶受益的穩定性和長期性。

2012年6月，國務院扶貧辦劃分了14個集中連片特殊困難地區，主要集中于老少邊區，區域經濟發展落后，但這些地方往往具有獨特的氣候環境和自然條件，具有培育特色區域產業的絕對優勢，市場前景廣闊。比如，地處六盤山集中連片核心區的固原市，因其獨特的高原暖溫帶氣候，冷涼蔬菜、生態牛羊、邊塞鄉村旅游具有天然比較優勢。依托這類稀缺、特色產業，形成了一批專業合作社、家庭農場或種養專業大戶等精英組織，培育了一批農村能人、致富帶頭人等具有經濟實力的農村社會精英，這類精英組織和精英群體往往成長于本區域，對于本土經濟文化、生態環境以及產業發展態勢等具有較好的洞察力，已經成為發展產業扶貧的生力軍，產業發展的經濟效益能夠直接或間接地共享到貧困戶。2017年，寧夏固原市政府采取在本鄉本村現有精英中培育扶持一批、在外出創業成功人員中召回一批、依托特色產業引進一批的措施，大力培養農村致富帶頭人。固原市政府印發了《關于開展“家鄉要脫貧，我能做些啥”助推脫貧攻堅活動的實施方案》，出臺了《關于鼓勵機關事業單位工作人員擔任農村“兩個帶頭人”帶領群眾脫貧致富的實施辦法》和《關于落實“三個深化”進一步推進農村“兩個帶頭人”工程的通知》，持續壯大脫貧致富精英群體。

目前，在“窮人跟著精英走”的產業開發式扶貧背景下，金融精準扶貧仍集中于“小貸跟著窮人走”，即主要以小額信貸的形式，聚焦建檔立卡貧困戶，對于吸收和帶動扶貧的項目和組織支持力度明顯不足，映射到具體資金層面，這類精英群體或精英組織參與產業發展的資金投入不足，產業扶貧的規模相對較小，扶貧的帶動能力后勁乏力，這也是當前產業扶貧的主要問題所在，需要通過金融精準扶貧，發揮精英牽引作用。產業扶貧實施離不開金融精準扶貧的支持，金融信貸政策的制定引導資金的流動，特別是貸款方向的導向性，直接影響到各個產業所能獲取的資金數量，合理的信貸政策能夠為產業扶貧支持的重點領域提供良好的發展條件，有利于產業政策的順利實施，推動產業結構的優化升級。而金融精準扶貧政策的制定又是以產業扶貧為指導，在制定信貸政策時必須要考慮產業的發展趨勢，根據產業結構調整目標，確保資金流動的有效性，防止資金投入到過剩產業，如果金融扶貧政策制定偏誤，不僅有悖于國家脫貧攻堅工程，也會增加金融信貸風險。調查顯示，截至2017年6月末，建立各類擔保基金14.42億元、建立風險補償基金1.46億元，建檔立卡貧困戶貸款余額22.62億元，扶持經營狀況良好，樂于扶貧助困且誠信守約的新型農業經營主體1100戶作為精英牽引扶貧的實施主體，為其量身定制“能人貸”、“文旅貸”、“產業脫貧貸”、“企業幫扶貸”等近10項信貸產品，貸款余額12.46億元，較年初增加3.76億元，帶動就業人數4.07萬人，輻射帶動貧困人口4220人。

二、概念界定

本文涉及的概念，主要是精英，精英捕獲和精英牽引，其中“精英牽引”是本文結合工作實踐，歸納提煉的一個概念，主要從精英自身的正向功能出發，探索精英牽引“帶動式”扶貧。

（一）精英

按照農村不同領域的精英而言，本文把精英劃分為經濟精英和政治精英（包括宗族精英）。其中經濟精英主要指農村地區的領軍人物，一般擁有較高的企業家才能、社會資本和政治資本，在農村發展和市場化浪潮中形成了自身的經濟實力，比如家庭農場主、農業合作社、私營企業創辦人等。政治精英主要指村干部，亦即村黨支部和村委會這兩個正式組織的負責人，另外，宗族精英與政治精英高度融合。

（二）精英捕獲（EliteCapture）

經濟學最先創立的概念，這一概念在社會學、政治學和管理學中被廣泛應用，經濟學內涵是指“精英控制和主宰了社區發展和社區管理，使社區發展與管理出現了混亂和遭受破壞的現象，精英將社區變成為自身謀利的小團體”。精英，分為權利精英、經濟精英和社會精英，其中權利精英主要鄉村新政管理者，經濟精英主要指鄉鎮范圍內的富裕者，社會精英指從本鄉鎮走出去的，具有一定社會影響力的能人，比如公職人員。世界銀行《2005年世界發展報告》討論政府尋租行為時，用“捕獲（capture）”和“庇護者-扈從（clientism）”關系指稱在政策制定中由于不公平信息分布和對決策的影響，政策向某些集團傾斜，從而損害其他集團的利益。普惠金融視角下精英捕獲的兩個視角：一是惠及大眾的金融政策，由于貧困人口金融素養低，精英先知先覺，被精英“偷吃”；二是定向特惠政策下，精英誘惑特定政策受益人，變相讓渡特惠政策，如貸款轉移。精英捕獲與“搭便車”不同，后者不排擠他人享受政策的權益。endprint

（三）精英牽引

本文歸納提煉的一個新的概念，目前學術界和實務界尚未有明確定義，主要針對新型農業經濟主體、“兩個帶頭人”、返鄉農民工等精英群體依靠自有資源，以產業收入、股金分紅等方式幫助貧困人口實現脫貧。按照是否有金融媒介參與，可分為金融媒介參與和非金融媒介參與兩種形式，前者是指金融媒介發揮作用，信貸支持、利率優惠、結算便利等金融政策服務及時導入，解決貧困人口脫貧能力不足與定向信貸扶貧難題。后者是指精英層通過自有資金、市場影響力等要素，非金融媒介的作用下，幫助貧困人口實現脫貧。根據田野調查和工作實踐，近七成的精英牽引是在金融媒介參與下發生的，本文主要研究金融媒介參與下的精英牽引。

三、精英牽引的運行機制與案例分析

（一）運行機制

新型農業經濟主體、“兩個帶頭人”、返鄉創業農民工等精英組織和精英群體，通過吸收建檔立卡貧困人口就業，或者以土地經營權、土地托管、勝出托管等資產收益，或者簽訂幫扶協議和交易合同等途徑，帶動貧困群眾增收脫貧。概括起來，就是按照企業帶動、產業帶動、合作社帶動，聯業、聯股、聯產、聯營的“三帶四聯”方式，以“土地、資金、勞動力”為要素，將建檔立卡貧困人口、精英組織或精英群體、市場有效聯接起來，形成利益共同體，建立“保底股金+勞務收入+盈余分紅”的產業扶貧新機制。

（二）案例分析

案例1：中央財政專項扶貧資金入股。在不改變中央財政專項扶貧資金和其他涉農資金用途的情況下，集中起來入股精英牽引的產業扶貧項目，貧困戶參與分紅。如，固原市原州區彭堡鎮惠德村整合109戶貧困戶到戶扶貧資金675.8萬元（每戶扶貧貸款5萬，扶貧項目到戶資金1.2萬）作為貧困戶“股金”入股村“兩委”牽頭成立的惠德村養殖專業合作社，由合作社組織建設養雞示范園區，統一發展蛋雞養殖，年底為貧困戶按股分紅。

案例2：土地和自有資金入股。如，固原市張易鎮宋洼村是原州區土地股份制改革試點村，該村注冊成立了土地股份專業合作社，組織群眾以土地或自有資金方式入股合作社參與股份制經營，采取“租金保底、盈余分紅”的辦法分配收益，每年從當年的盈余中提取10%的公積金（公益金）和20%的風險基金，建立了“土地變股權、農民當股東、收益有分紅”的新型經營機制。

案例3：村集體資產入股。如，隆德縣將高速公路工程部贈予村集體的“項目部”折價入股合作社，利潤提留10%作為公積公益金、10%作為風險補償金、10%作為設施折舊和管理費，剩余的70%按照股份分紅。

案例4：信貸資金、縣財政補貼資金和農民自籌款入股。如，固原市涇源縣下黃村推行“四統一兩監測”產業發展機制，將金融機構貸款、政府補貼資金不直接向農戶發放，連同農戶自籌款一起存入縣農牧局購牛專戶，由縣農牧局與鄉村干部統一組織從天山牧業公司購進安格斯基礎母牛，發放給貧困戶進行飼養，村級養殖合作社負責統一調配飼料、統一防疫服務，對繁殖牛犢進行價格估算之后，由天山牧業公司統一回收。

（三）主要成效

采取“精英+農戶”這種模式，有助于整合農村資源，促進形成要素優化組合、利益聯結的現代農業產業聯合體，充分發揮精英群體能把紛繁復雜的消費需求，轉化為明確有效的農產品種養、加工、銷售決策信息和生產訂單的這種能力，帶動普通農戶（建檔立卡戶）和其他新型經營主體有效對接市場。有助于實現以市場無形之手實現造血扶貧脫貧。

四、金融支持精英牽引：模式、特點與困境

（一）主要模式

1.“銀行+擔保公司+新型農業經營主體+產業+貧困戶”的互保模式。首先新型農業經營主體與貧困戶簽訂購銷合同，即按照市場價格負責收購貧困戶的種養產品；其次，擔保公司依據購銷合同，對專業合作社、種養私營企業等新型農業經營主體提供擔保，承貸銀行按照“總額控制、分批使用”的授信原則，向以上經營主體提供扶貧貸款。截止2017年4月末，已累計向324戶種養大戶發放貸款2844萬元；為26家各類合作社發放貸款3330萬元，從而帶動建檔立卡戶610戶擺脫貧困狀態。

2.“銀行+信用村+信用戶/兩個帶頭人+村級擔保基金+建檔立卡戶”的帶動模式。成立村鄉兩級信用協會，協會按照“村級協會采集農戶信息→評定信用等級→測算授信額度→公示評級授信結果→鄉鎮級信用協會審核→扶貧辦核實備案→銀行發放貸款”的操作流程，開展評級授信工作。同時，根據不同地域、不同的信用環境評定出信用村，以村級信用環境和建檔卡貧困戶所從事的產業評定出信用戶，以信用戶帶動致富周圍建檔立卡戶脫貧。

3.“政府+銀行+企業+合作社+建檔立卡貧困戶”的“農戶眾籌”模式。將社會兜底的貧困戶以及無法獲得貸款的建檔立卡貧困戶作為金融托管支持的重點對象，精心選擇一批帶動意愿和帶動能力強、產業關聯度大、組織化程度高、發展前景好的新型農村經營主體作為主要托管主體，充分發揮他們的產業整合效應和輻射帶動能力。由政府籌集扶貧資金建立托管企業貸款風險保證金，由承貸銀行按照以1：10的比例放大，向托管企業授信，用于發展壯大托管企業的經營項目，最后由托管企業與貧困戶簽訂托管協議，每年按合同約定向建檔立卡貧困戶進行分紅，扶貧企業貸款享受貸款貼息補貼。調查顯示，截至6月末，固原市彭陽縣“農戶眾籌”模式小額扶貧貸款發放560戶2800萬元，建檔立卡戶的金融扶貧貸款覆蓋率達73.61%。

4.統貸統還。農戶聯保的一種形式，主要采用打包授信方式，扶貧辦組織建檔立卡貧困戶以鄉鎮為單位成立合作社或申請加入現有合作社，并委托合作社代理申請貸款，授權合作社簽署借款合同。合作社作為借款主體，委托縣融資平臺向金融機構申請貸款。當前，整村推進貸款也采用的是統貸統還。

5.分貸統還。按照固原市金融扶貧實施方案要求，建檔立卡貧困戶授信要全覆蓋。但鑒于部分建檔立卡貧困戶無發展經驗，提出由建檔立卡戶辦理貸款后，歸集到新型經營主體統籌使用，并由其承貸還本付息的責任，貧困戶優先享受分紅和務工收益，享受政府貼息。endprint

（二）主要特點

一是順應農業產業化發展趨勢，積極依托產業鏈利益聯結機制，以“銀行+精英”的形式將金融服務延伸到農業產業化經營的各個環節，有利于解決交易信息不對稱的難題，提高了信貸資金的安全性，緩解擔保抵押物不足的問題。二是信貸資金的導向作用有效發揮，調動了精英組織或精英群體參與扶貧的積極性，提高了精英組織或精英群體的產業發展能力，提高了信貸資金與扶貧政策的銜接平和度。三是增加金融供給。利用精英牽引的新型農業經營主體具有的人緣、地緣優勢，將其發展成為金融產品與金融服務的營銷渠道，有利于打通金扶最后一公里，有利于提高金融知識的普及度，營造良好的信用環境。四是提升貧困戶或其他經濟主體作為獨立的合格的市場主體主動參與金融資源配置的能力。

（三）主要困境或梗阻

1.存在精英捕獲的風險。一是精英有獲益的沖動，需要特別關注精英治理結構和關聯交易，防止精英利用持股變相“圈錢”的行為。二是地方政府作為精英牽引項目的委托方可能處于信息劣勢，而受托方則可能借助信息優勢采取“敲竹杠”行為，需要謹防道德風險的發生。三是金融機構在金融政策或產品設計時，將精英運作成市場中的權力中介。比如，貸款擔保人資格（要求精英擔保）、村級信用協會（精英把持）、吸引貧困人口就業的公司享受貸款優惠條件等等。這種要求自覺或不自覺地鼓吹精英成為市場中權力的中介，為精英農戶瓜分農貸市場利益提供了可能，并且逐漸演變為事實。同時，農貸資金供給者持續經營的原則需要農戶提供足額的抵押品，實則已經為農貸設立了“門檻”，在此過程中或多或少地排斥作為“低端客戶”的農戶，遂使農貸市場多數農戶被“客體化”和“邊緣化”，農貸市場分化加劇。

2.產業集中的風險增大。精英牽引項目經營主體多為家族式的專業合作社或小微企業，沒有健全完善的企業內部管理制度和規范的財務管理制度，部分企業財務報表數據與規模不匹配，少數企業存在虛假報表問題。產業信貸需求和三方評估虛夸，企業授信等級不高，信貸需求遠超企業承貸能力，導致銀行認為風險過大不敢投放信貸。貸款用途不明確，部分產業扶貧項目負責人無法對自身所申報的項目信貸資金需求給出明確的用途，或存在多種用途。

3.信貸資金過度集中或非法集資的風險。容易誘發利用本人賬戶或控制賬戶歸集或過渡他人資金，尤其是農民專業合作社案件多發，成為當前非法集資犯罪的重災區和潛在高發案區。涉嫌非法集資組織的經營范圍和特點，決定其資金流向應以農產品收購、銷售、貨款回籠為主要方式，且應帶有明顯的季節特征。

4.信貸資金流入民間借貸市場的風險。民間借貸利率高企，部分農戶將銀行資金承貸出來，貸給所謂的市場能人。如在枸杞苗價高時，固原市三營、七營、黑城大量貧困戶參與民間借貸或相關招投標、工商注冊驗資等活動，很容易助長或卷入投招標、公司設立等領域的違法活動。資金運用與其經營范圍及規模不匹配，資金流入均由其在異地賬戶以匯兌方式分筆轉入或個人賬戶以“入股”、“投資”、“購貨”名義匯入，日常收付的資金量大大超過企業規模，同時資金流動沒有明顯的季節性。三是存款利率主要實行“同期銀行存款利息+保底紅利”、“股息+分紅”，最高的年利率達35%。貸款利率主要實行“銀行同期貸款利率+浮動利率”、“協議利率”，貸款月利率均超過20‰。

5.據調查個別地區推出的“大戶貸”、“能人貸”等產品，以貧困戶名義申貸，貸款交由農業大戶、合作社或涉農企業使用，定期給申貸貧困戶分紅。這一產品設計的初衷是鼓勵精英牽引組織吸收帶動貧困戶就業創業脫貧，但在個別地方異化為借用貧困戶名義貸款、套取財政貼息，以及與貧困戶簽訂抽屜協議給予好處費，但并未真正吸收帶動貧困戶就業創業。

五、優化金融支持精英牽引扶貧的對策建議

（一）提高應對精英捕獲和解決非法集資的能力

一是建議對精英牽引項目資金實施動態監管，實行階段參股，跟進投資。二是金融、財政、工商等部門要建立信息溝通、意見協調、合作監管等協作機制，采取部門聯席會議制度的形式，在產業扶持、動產抵押、融資貸款、規范引導等方面加強協作配合，降低產業和信貸風險集中度。三是健全精英組織的會計報表報送制度，定期匯總分析相關會計信息，全面掌握和監測精英組織的財務狀況及經營情況。組織做好精英組織審計工作，特別是對違規發放貸款進行重點審計，并將審計結果向社會和相關部門公示，杜絕精英捕獲現象。四是金融機構要注重金融支持精英牽引扶貧的宣傳推介。要積極向地方黨政、上級部門反映工作進展、成效及需要關注并支持解決的突出問題，利用多種媒介加強對精英牽引扶貧成功經驗、先進典型和感人事跡的宣傳推介。

（二）提升貧困人口的金融素養

重點依托“金惠工程”教育培訓、“雨露計劃”技術培訓（實用技術和就業技能培訓），推進行政村金融精準綜合服務站全覆蓋，長期、定期開展農村金融消費者金融素養情況調查，動態掌握消費者金融知識水平和需求，為農村人口提供政策咨詢、融資、發展產業培訓一條龍服務。通過消費者需求調查等方式鎖定消費者教育的目標群體，提高金融消費者的金融維權和風險責任意識，農村金融消費者金融維權救助行動，尤其是在涉嫌非法集資風險排查、監測預警等工作上持續用力，要經常性開展對群眾的常態化風險警示教育，通過“以案說法”的形式，提高民眾的風險甄別能力和防范意識。

（三）搭建“結算+信息”金融e平臺

繼續實施以金融精準扶貧信息系統和金融精準扶貧工作站為重點的“一網一站”建設，做好精英牽引產融對接。建議將金融支持精英牽引作用發揮納入金融精準扶貧政策效果評估，引導金融機構及時有效地將“扶貧信息”轉化為“扶貧信貸”，從單純提供融資服務向集融資、銷售、結算等為一體的綜合性金融服務。建議盡快建立農村金融有效對接的代理渠道，將一些非銀行機構如藥店、超市、彩票銷售點、電商實體店等發展成為銀行代理渠道，開辦存取款、轉賬支付、查詢余額等金融業務，擴大金融服務覆蓋面。endprint

（四）注重維權機制和風險防控機制建設

一是構建起以貧困戶利益為導向的維權機制，協助貧困戶與精英牽引組織簽訂正式合同。二是制定具體的收益分配方案，健全農戶參與機制和利益分享機制，推廣“保底收益+按股分紅”等模式，優先保障貧困戶的收益。三是明確精英牽引扶貧實施主體作為項目經營的權利和義務，承擔項目經營風險，依法按約支付收益，堅持貧困戶不承擔項目經營風險的政策設計。同時，鼓勵精英牽引主體通過購買商業保險、調節年度間收益分配規模等方式，分散和降低利益波動，增強履約償付能力。

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