倫敦興衰啟示：從疏解人口到重聚人口

張倩

在金絲雀碼頭，環繞四周的起重機與林立的摩天樓一道組成了倫敦的新金融城，匯豐、花旗、巴克萊等跨國銀行已落戶于此。未來幾年，倫敦綠地中心、鉆石大樓、摩根大通等項目也將漸次登場。這座曾經沒落的港口正發展成為倫敦新地標。

新金融城西北方向6公里外為肖爾迪奇區，這一區域與倫敦中心金融城僅隔2.5公里，原為重工業區和貧民區。在經歷了半個多世紀的廢棄后，肖爾迪奇區得以“重見天日”，被地方和大倫敦市政府寄予厚望，希望發展成“未來硅谷”，并試圖通過加大基礎建設、減免稅收，租金等多重政策吸引科技企業入駐。

與金絲雀碼頭和肖爾迪奇區相似，倫敦多地均在推進城市再開發，其中泰晤士河南岸最為集中，起重機與大本鐘、威斯敏斯特大教堂等地標隔河相望，成為南岸區域最常見的城市元素。

倫敦市區大興土木的背后，是當地政府期待的產業聚集、人才匯聚，進而帶動經濟發展、城市復興的愿景，也是在某種程度上對過去城市發展思路的修正。1946年至20世紀90年代的幾十年問，倫敦進行了計劃色彩濃厚的衛星城建設、新城規劃、人口疏解和產業轉移。這一被視為世界城市規劃經典案例的新城計劃，解決了當時困擾倫敦的人口過分集中、交通擁堵和環境污染等問題。如今，倫敦的方案仍被包括北京在內的多個國家及城市借鑒和效仿。

回望當時的城市發展策略，多位英國學者表示，那是～把雙刃劍。利物浦大學規劃系主任戴夫·肖甚至直言，早期的規劃中，最經得起檢驗的只有用以控制倫敦繼續向外擴張的“綠帶”設計。回歸當下，當年決策為倫敦帶來的陣痛還持續發酵，但外界似乎無法感同身受。

新城運動與“英國病”

對于童年記憶中的倫敦，77歲的居民艾布納·帕特爾形容為：房屋擁擠、交通繁忙、物資供不應求。第二次世界大戰結束后，為了解決環境污染、人口膨脹、戰后城市重建和戰爭帶來的失業、疾病、貧困等多個問題，英國開始了一場大規模的城市建設運動。

彼時，作為政府主導下的國家戰略，新城建設在英國獲得了空前重視。在1946年后的20多年中，政府頒布了《新城法》和《新城開發法》，組建專門的新城委員會，制定了新城規劃的基本原則。

這股新城建設的熱潮，產生了14座新城，其中8座環繞倫敦，用來解決倫敦的城市問題，并計劃疏散150萬人口。

大倫敦規劃提到的內城圈、城郊圈、綠帶圈和鄉村圈四個圈層結構共占地1579平方公里，面積為北京的十分之一，8個新城分布于鄉村圈，與綠帶圈共同控制城市蔓延、疏散人口和工業。當時的政府提出，新城規劃的目標是建設一個既能生活又能工作、平衡的和獨立自足的新城，工作崗位需要來自多種工業渠道；新城不能是單一階級的社會，應該吸引各種階級和階層的人來居住和工作。

為促進人口疏散，政府規定服務業、工業企業不能進駐倫敦，而衛星城則會給予這些企業稅收優惠，并向遷入的人口提供住房等優惠政策。此外，倫敦開始出現大量宣傳衛星城的海報。在這種引導下，上百萬人口遷移到新城，去追尋更好的居住環境、更充足的就業崗位。

但早期的新城注重就業與居住的發展，忽視了購物、休閑娛樂設施的建設，這直接導致了“新城憂郁癥”的出現。

比如，因規劃經驗不足，哈羅新城經過長期經營后，人口增長速度仍然緩慢，到1978年12月底人口僅為7萬人，因為缺少豐富的城市生活且就業困難，出現了年輕人回流大城市的現象。

即使問題重重，新城也在一定程度上仍解決了大城市的用地緊張、房價高漲、交通擁堵、人口膨脹等問題。數據顯示，英國建設的全部新城安置了225萬人口，提供了111萬個就業崗位，吸納包括寶潔、葛蘭素史克、奔馳、奧迪等在內的多家國際知名企業。

與此相伴的是倫敦市區大量人口和工作流失，“這在一定程度上導致了倫敦的衰敗”，有學者指出。

在新城計劃實施的近40年中，因為產業和人才的轉移及宏觀經濟政策的失誤，倫敦內城出現了嚴重的財政問題、就業問題、發展不均衡及諸如犯罪、吸毒等社會問題。

在柯南·道爾筆下，霧都最危險之處，莫過于東區。時至今日，東倫敦仍是貧民窟的代名詞，令游客及英國本地人卻步。有學者認為，東倫敦和西倫敦的失衡在一定程度上可歸因于政府將有限資源輸出到新城，區域產業轉型不徹底，從而剝奪了東區的發展空間。

東倫敦的白教堂地區距離倫敦市中心的金融城僅2公里，但卻是著名的貧民區，臭名昭著的“開膛手杰克”便曾活動于此。這個區域聚集了大量的外來移民及倫敦的低收入人群，隨處可見售賣廉價服裝和日用品的店鋪、搭建簡易貨架出售果蔬的商販及街邊隨意散置著的貨車、垃圾箱。破敗的景象與2公里外繁華的中心金融城形成鮮明對比。

在倫敦，被時代拋棄過的區域不勝枚舉，比較知名的一處為國王十字區，毗鄰大英圖書館，距倫敦市中心3公里，區域內有兩座相鄰的大型火車站，圣潘克拉斯車站和國王十字車站。在維多利亞時期，國王十字區曾是重要的交通樞紐，從英格蘭北部以及蘇格蘭東岸駛來的火車川流不息，不僅向倫敦輸送乘客，還輸送煤炭、啤酒等不可或缺的生活用品。但作為工業遺產，長期以來國王十字區充滿了破敗氣息，小偷與酒鬼橫行，成為了倫敦知名的紅燈區，整個區域遍布毒品、低端夜店和艷舞俱樂部，居住者多為窮人。

1979年，面對破敗的內城這一典型的“英國病”，新上臺的撒切爾政府奉行新自由主義的政治經濟策略，國家政策出現較大變化。《內城地區法》通過后，工黨政府宣布要將更多資源投入內城區域，以促進內城復興。

1980年，政府宣布新城委員會和開發公司至90年代前期全部解散，新城住房建設大量壓縮，以后任何新城擴展項目政府不予貸款，只由私人投資來進行。

這標志著新城運動經過30多年的發展，在英國走向終結。

歡迎回歸“國王十字”

一場寧靜但深刻的城市革命在21世紀初的英國悄悄展開，這場社會運動的核心，即城市復興。其目標為，在社會各個領域和層面、在城市各個地方，進行不懈的實踐，令城市煥發生機和活力。endprint

作為當時倫敦市市長的首席建筑和城市主義顧問及“英國城市工作組”負責人，理查德·羅杰斯完成了一份題為《邁向城市的文藝復興》的研究報告，這份報告被稱為“城市黃皮書”。其中首次將城市復興的意義提到同文藝復興相同的高度。

羅杰斯在這份報告的前言中指出：“要達到城市的復興，并不僅僅關系到數字和比例，還要創造一種人們所期盼的高質量和具有持久活力的城市生活。”

對于倫敦市曾經的發展策略，羅杰斯毫不掩飾自己的批判立場，他曾公開表示：“在城市發展戰略規劃方面，英國遠遠落后于荷蘭的阿姆斯特丹，落后于西班牙的巴塞羅那，落后于丹麥的哥本哈根，大概落后這些城市20年。”

這份研究報告出臺后，英國政府首次提出“讓城市精英階層重回城市中央”的城市復興計劃，希望在老城區再現新一輪繁華盛景。因此，回歸城市中心成為此番倫敦復興的主要特點之一，隨之而來的是連續數年高強度的城市更新。

現在從北向南途經國王十字區時，“歡迎來到國王十字街”的巨幅標語和遍布起重機的施工現場交相輝映，國王十字區已成為倫敦市中心150年來最大規模的區域開發項目之一。

在這一區域，圣潘克拉斯火車站經過七年的整修與改造，耗費5億英鎊后于2007年通車；2012年，耗費5.5億英鎊的國王十字火車站改造完工，并與圣潘克拉斯火車站接通。加上原有的6條地鐵線路，形成了英國最大、最重要的綜合交通轉運站。

在國王十字重建區規劃概覽圖中可以發現，整個街區的再開發項目占地27萬平方米，以攝政河為分界線，基于“交通樞紐帶動經濟”的目標，運河以南地塊主要用于開發辦公樓，住宅區與相關配套被規劃在運河以北。

羅杰斯主張的城市區塊把生活、工作、購物、學習和休閑重疊起來的原則在該區域得到貫徹。

在這之后，路易威登、亞馬遜、臉書、環球唱片等知名企業及《衛報》《觀察家報》紛紛選擇入駐國王十字街。負責這一區域規劃的規劃師杰森·斯萊特表示：“在這之前沒有人會把路易威登和國王十字聯系在一起，但是現在我們做到了。”

在集聚產業、匯集人口后，國王十字街散發出了可以與倫敦中心威斯敏斯特區域相媲美的城市活力，而這份活力也在持續獲得企業的青睞。

谷歌在英國新的總部大樓位于圣潘克拉斯火車站與國王十字車站的交叉口，距離兩個車站步行均不超過500米。這幢2017年剛剛投入使用的11層辦公大樓，可容納5000名員工。對于谷歌的入駐，英國房地產研究中心主任范慧勇表示，除去成熟的社區、完善的生態等天然吸引力外，谷歌入駐國王十字街可依托倫敦大學學院、劍橋大學（乘火車到國王十字街只需50分鐘）強大的人才儲備，以及大英圖書館的專利信息服務。

基于此，不難發現，城市中具有集聚效應的成熟區域仍是企業決定其市場行為的關鍵因素。

多位學者均表示，中心區域的更新對城市的整體價值是最高的，更新帶來的回報也是最高的。“對城市而言，最重要的還是中心區的核心凝聚力，人才和產業是需要聚集和交流的，有一定的集聚力才能產生一定的規模。”

此番城市復興運動在著力重建中心區域的同時，也在追求均衡發展，以期實現教育、媒體、科技、娛樂等產業在大倫敦全域內的百花齊放和人口的合理分布。這一點表現為除國王十字區外，倫敦還散布著大量如火如萘進行著城市更新的區域，例如，位于紐漢姆區的奧運新城、肖爾迪奇區的老街路口。

多中心，分散式發展

倫敦發展促進署的一位官員透露，倫敦未來的發展態勢為多中心、分散式的發展，并強調自下而上的發育理念，即中心的確定將以資本和人力的聚集為導向，這意味著各個新中心的形成會以市場發育為主。

在規劃學界，倫敦不會再集中發展已成共識。

倫敦市政府2016年更新的城市發展遠景規劃文件中，包含了最新的倫敦城市中心網絡概覽圖。這張概覽圖顯示，未來倫敦的城市中心很大程度上會從東至西分布在泰晤士河兩岸，除威斯敏斯特區和倫敦金融城外，圖中標注的其他13個城市中心較均勻地散布于大倫敦1579平方公里的范圍內。

在這張概覽圖中，13個相對較大的城市中心周圍仍散落著多個次級中心，未來倫敦的城市形態或將與城市中心和區域中心環環相扣。

而這些中心分別承擔著不同的職能，以吸引有相應需求的人口集聚。上述規劃文件中的信息顯示，概覽圖中的每個城市中心承擔的功能都頗為多元。例如，金斯頓或將成為高等教育、休閑娛樂中心；布倫特或將成為咨詢服務業、零售業中心；希靈登或將成為物流、運輸、娛樂中心。

這些城市中心之間通過放射狀道路和同心圓環路的道路網進行連接，道路系統融合了公共汽車、有軌電車、地鐵、城市輕軌及泰晤土河水上交通在內的多種交通方式。其中，軌道交通由11條地鐵線、3條機場軌道快線、1條輕軌線和26條城市鐵路線組成，市中心的公共汽車線路為700多條。發達的交通網絡保證了市郊居民即使在不使用私人汽車的情況下，也能在1小時內到達市中心的辦公區域。

在此基礎上，倫敦仍在建設兩條分別橫穿東西方向和南北方向的橫貫城鐵，2019年將投入運營。

因此，在多中心及高密度交通網的城市布局中，即使目前大倫敦區域人口總數已超過1939年860萬的人口峰值，且人口密度遠高于北京，交通擁堵、人口膨脹的情況也并未重現。與之前的做法相反，倫敦市政府仍在想辦法集聚人口，以增加城市活力，預測到2041年，倫敦人口將增加到1050萬。

在規劃學者看來，想要集聚人口，城市的品質是又一重要因素，這其中如何使城市人性化至關重要。

對此，牛津大學社會學系決策領導力與公共政策研究項目主任阿蘭·哈德遜表示：“城市應該將其居民的日常生活經驗作為城市規劃的原始素材和本質，即為市民創造城市。”

在英國皇家規劃師協會資格評審委員會委員楊威看來，5分鐘走400米是公眾出行的黃金定律，圍繞這400米提供怎樣的服務設施是決定城市品質的又一重要環節。這一原則在包括倫敦和北京在內的所有城市是通用的，她指出：“城市不是為了滿足審美的需求而存在，所謂的非法建設和經營是自然生長出來的，這體現的恰好是公眾的需求。”

因為這一黃金定律，倫敦城內各個城市中心之間的競爭也悄然而至。

金絲雀碼頭是20世紀90年代倫敦少有的自上而下規劃的區域，其在規劃之初，意在分擔倫敦金融城過多的從業人員和機構，因此長期以來功能相對單一，如缺少住宅和好的學校，這導致島上跨國銀行和高端管理機構的職工子女無法就近入學。

在城市復興的大潮中，設施更加齊全、生態更加完善的區域不斷涌現，這對功能單一的新興城市中心來說是一大威脅。例如，英國金融服務管理局已計劃搬離金絲雀碼頭，選擇入駐規劃更為完善的奧運新城。

據知情人士透露，金絲雀碼頭集團為挽留區域內的各大機構，已召開多次會議商討對策。其中包括花大力氣游說政府，并出資4億英鎊協助修建橫貫城鐵，爭取能夠設立金絲雀碼頭站，為這里的公眾提供出行便利。

此外，在大舉建設商業建筑和高層住宅的同時，為促使區域內產業趨于多元化，金絲雀碼頭區域引進了路透社、每日電訊、鏡報、獨立報等媒體及一些零售產業，并開始建設科技企業孵化器，以期提供更成熟的社區生態。

對于金絲雀碼頭的轉變，多位學者認為市場的選擇起了決定作用，但這種補救是否能夠真正化解其目前的尷尬境地，仍有待觀察。endprint