試論推進雙創深入開展的政策選擇

孫東河

摘 要：創新是社會進步的靈魂，創業是推進經濟社會發展、改善民生的重要途徑。大眾創業、萬眾創新是黨中央、國務院在新形勢下為推動經濟新舊動能轉換和穩定擴大就業而做出的重大戰略決策。2014年以來，大眾創業、萬眾創新蓬勃興起，取得了令人矚目的成就，但也存在一定不足。為推進雙創更大范圍、更高層次、更深程度的發展，必須進一步形成有效完備的政策體系，以充分激發、釋放全社會的創新創業潛能。

關鍵詞：創新；創業；政策；政府職能；企業家

創新是社會進步的靈魂，創業是推進經濟社會發展、改善民生的重要途徑。大眾創業、萬眾創新（以下簡稱雙創）是黨中央、國務院在新形勢下為推動經濟新舊動能轉換和穩定擴大就業而做出的重大戰略決策，目前已取得了巨大成就，但仍存在一些不足和問題。深入研究、實施創新驅動發展戰略，把“雙創”推向更大范圍、更高層次、更深程度，對保障和擴大就業、優化經濟結構、加快新舊動能轉換、提升國民經濟競爭力，具有十分重要意義。

一、當前雙創政策的成效與不足

2014年，李克強總理在夏季達沃斯論壇上首次提出“大眾創業、萬眾創新”，吹響了創新驅動發展的號角。[1]2015年，以《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發〔2015〕32號）為核心，政府陸續出臺在多項文件和政策加以推動。2016年，國務院辦公廳印發《關于建設大眾創業萬眾創新示范基地的實施意見》（國發〔2016〕35號），首批成立28個雙創示范基地，系統部署雙創示范基地建設工作。2017年7月，出臺《國務院關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入開展的意見》（國發〔2017〕37號），進一步系統性地從優化創新創業生態環境，強化政策供給，突破發展瓶頸，充分釋放全社會創新創業潛能等方面，在更大范圍、更高層次、更深程度上推進大眾創業、萬眾創新。

2014年以來，大眾創業、萬眾創新蓬勃興起，催生了數量眾多的市場新生力量，促進了觀念更新、制度創新和生產經營管理方式的深刻變革，有效提高了創新效率、縮短了創新路徑，已成為穩定和擴大就業的重要支撐、推動新舊動能轉換和結構轉型升級的重要力量，正在成為中國經濟行穩致遠的活力之源。2017年5月，國家發展改革委秘書長李樸民在國務院新聞發布會上指出，隨著創新驅動發展戰略和大眾創業、萬眾創新各項政策措施的落地生效，制度環境不斷優化，障礙藩籬不斷打破，市場活力不斷釋放，新動能不斷集聚，創新創業對穩增長、調結構、促就業的作用日益顯現，可以說國家大眾創業、萬眾創新保持了良好的發展勢頭，主要體現在以下幾個方面。一是市場主體量質齊升。2017年一季度全國新登記企業戶數是125.5萬戶，日均新增1.4萬戶。二是載體建設成效顯著。雙創示范基地建設進入快車道，形成了一批可復制、可推廣的好經驗，我國眾創空間已超過4 200家，服務的企業數量超過12萬家，融資超過55億元。三是雙投規模日益壯大。截至目前，國家新興產業創業投資引導基金總規模已達到760億元。四是創新創業的主體熱情高漲，領軍企業、高校院所、創投機構和廣大創客群體的熱情非常高。從2016年12月到2017年3月，網民創業熱情指數從200左右提升到350。五是新舊動能加速轉換。2017年一季度戰略性新興產業、高技術產業增加值分別同比增長10.3%和13.4%，都比規模以上工業增加值要快。尤其令人振奮的是“雙創”在孵化企業、帶動就業方面成效顯著。2016年我國新增就業計劃1 000萬人，實際為1 314萬人，增加了300 多萬人，這其中“雙創”功不可沒。當年，初創企業新增招聘數超過了240萬，同時，大學畢業生的創業率也明顯提高，登記的大學生創業人數達到61.5萬。

雙創工作在取得巨大經濟社會成果的同時，也顯露出一些新情況、新問題。一是扶持政策落地難。據《南方周末》、大粵網和騰訊問卷在2015年年底對全國1 310個創業團隊進行的《創業優惠政策實施現狀問卷調查》顯示，89.8%的調查者對政府出臺的創業扶持政策“完全不了解”，90.5%的調查者沒有申請過創業扶持，89.2%的調查者覺得申請創業扶持的過程很難，57.0%和25.3%的調查者分別認為“政府宣傳力度小，自己沒有途徑得知”和“政策內容復雜難懂，看了不明白”。二是創業者風險意識缺乏。本輪“雙創”熱潮中的創業者大多是涉“市”未深的青年群體，缺乏應有的風險意識，以及知識產權的保護和市場化運作能力。三是雙創工作質量效益亟待提高。各地孵化器數量爆發性增長，但運營效率良莠不齊。孵化器孵化出的多為短平快項目，且同質化傾向明顯，真正具有顛覆性創新的不多。

二、推進雙創深入開展的政策選擇

政策是國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團為了實現既定的利益與意志，以權威形式標準化地規定在一定的時期內應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則和采取的具體措施。毛澤東主席深刻指出：“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”為推進雙創在更大范圍、更高層次、更深程度上的發展，必須進一步形成有效完備的政策體系，以充分激發、釋放全社會的創新創業潛能。本文認為這些政策選擇應主要圍繞以下幾方面推進和完善。

（一）進一步改革創新政府管理的方式方法

政府管理一要深化簡政放權、放管結合、優化服務的改革。創造有利于創新創業的法治環境和創業友好的監管環境，及時清除一批不適用創新創業的法規，并根據需要建立新的法規，促進創新創業企業的成長。持續深化“放管服”改革，加大普惠性政策支持力度，改善營商環境，放寬市場準入，推進試點示范，加強文化建設，推動形成政府、企業、社會良性互動的創新創業生態。[2]這方面包括：建設全國統一的電子營業執照管理系統，對內外資企業推動實施一個窗口登記注冊和限時辦結。二要創造有利于創新創業的生態環境。創業風險大，政府不應直接或間接介入企業運營。但是政府應該幫助建立生態環境，提供公共服務“軟件”，這比直接投資和建立科技園“硬件”更有效。這方面包括：降低創業企業的準入成本；促進創業和就業人員的流動；疏通企業上市、并購等各種產權定價和轉移方式的退出機制。三要公平、公正地對待所有的創業創新主體。政府是市場行為規則的制定者，也是市場行為的仲裁者，所以政府在參與市場行為時，必須保證公平公正地對待每一位市場主體。政府可以對“雙創”進行支持，可以對不同的行業有不同的支持力度，但不能區別對待不同的創業創新者，更不可以因人設事，因人廢事。對同一行業的不同主體，從法律上、政策上，以及服務上都應該保證公平對待。只有得到公平的對待，才能為市場創造良好的環境，才能保證整個市場良序的競爭，保證行業的健康發展。endprint

（二）充分發揮企業家在雙創中的主體地位作用

企業是創新創業的主體，所以大眾創業、萬眾創新的推進離不開企業家的參與。2017年9月，中共中央、國務院出臺的《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》明確指出，企業家是經濟活動的重要主體。改革開放以來，一大批優秀企業家在市場競爭中迅速成長，一大批具有核心競爭力的企業不斷涌現，為積累社會財富、創造就業崗位、促進經濟社會發展、增強綜合國力做出了重要貢獻。營造企業家健康成長環境，弘揚優秀企業家精神，充分發揮企業家在雙創中的主體地位作用，對深化供給側結構性改革、激發市場活力、實現經濟社會持續健康發展具有重要意義。當前一要支持企業家創新發展，激發企業家創新活力和創造潛能，依法保護企業家拓展創新空間，持續推進產品創新、技術創新、商業模式創新、管理創新、制度創新，增強創新自信。二要提升企業家科學素養，發揮企業家在推動科技成果轉化中的重要作用。吸收更多企業家參與科技創新政策、規劃、標準制定和立項評估等工作，向企業開放專利信息資源和科研基地。三要引導金融機構為企業家創新創業提供資金支持，探索建立創業保險、擔保和風險分擔制度。

（三）加快科技成果轉化，拓展企業融資渠道

一要加快發展創業孵化服務。推動發展企業管理、市場營銷、人力資源、法律顧問、知識產權、現代物流等第三方專業化服務，不斷豐富和完善創業服務。加強政府數據開放共享，推動大型互聯網企業和基礎電信企業向創業者開放計算、存儲和數據資源。二要充分發揮政府資金帶動社會資本作用。探索在戰略性新興產業相關領域率先建立財政資金支持形成的科技成果限時轉化制度。企業在種子期和初創期的風險很高，在融資方面存在一定困難，因而政府通過包括風險投資在內的各種方式給予一定支持是必要的，也是國際上通行的作法。目前，我國在國家和地方層面均建立了由政府出資的創業投資引導基金，在這方面，我們一定要吸取過去多年的教訓。政府如果要建立風險投資資金，一定要嚴格控制其規模并明確其使命。政府不要做創業企業的管理者，可以階段參股和跟投。政府引導性基金運作方式應該通過委托專業的投資管理機構進行管理，通過參股或與下級引導基金合作、投資保障和風險補助等市場化方式運作。三要拓展融資渠道。繼續深化商事制度改革，促進創業與創新、創業與就業、線上與線下相結合，降低全社會創業門檻和成本。支持地方性法人銀行增設從事普惠金融服務的小微支行等。推廣專利權質押等知識產權融資模式，并支持保險公司提供相應保險服務，鼓勵地方政府提供風險補償或保費補貼。[3]

（四）完善雙創人才培養、流動、激勵機制

一要將創業精神培育和創業素質教育納入國民教育體系，實現全社會創業教育和培訓制度化、體系化。[4]加強創業導師隊伍建設，提高創業服務水平。二要加快推進社會保障制度改革，適應新型和靈活就業形態，完善社保、稅收等相關政策。破除人才自由流動制度障礙，實現黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動。簡化事業單位引進高層次和急需緊缺人才招錄程序，沒有崗位空缺的可申請特設崗位。簡化外國高層次人才在華辦理工作許可和居留證件程序，開展安居保障、子女入學和醫療保健等服務“一卡通”試點。三要加快建立創業創新績效評價機制，落實和擴大高校、科研院所各類創新主體對人才激勵的自主權，讓一批富有創業精神、勇于承擔風險的人才脫穎而出。

參考文獻：

[1]劉瓊蓮.全面深化改革視域下優化“雙創”服務研究[J].理論學刊，2017（4）.

[2]許歡，孟慶國.政策和管理疊加創新研究：以“雙創”為例[J].中國行政管理，2016（6）.

[3]魏煒.用保險創新為“雙創”保駕護航載[J].清華金融評論，2017（5）.

[4]年猛，張清勇，王垚.“創業美國”計劃對我國開展“雙創”的啟示[J].中國發展觀察，2016（19）.endprint