草原生態文明建設過程中的體制機制創新研究

葉興藝，呂文增(. 大連民族大學 經濟管理學院，遼寧 大連 6605；. 南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

草原生態文明建設過程中的體制機制創新研究

葉興藝1，呂文增2
(1. 大連民族大學 經濟管理學院，遼寧 大連 116605；2. 南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

草原生態文明建設是中國生態文明建設的重要組成部分，強調的是人與草原的和諧發展。中國草原面積廣闊，但存在沙化等諸多問題。創新草原生態文明建設的路徑，要從樹立草原生態保護意識，加強宣傳，培育人才，構建草原生態文明建設政府考核體系，完善草原生態補償機制等入手。草原生態文明建設涉及多方行為體的參與，是一個協同治理的過程。

草原生態文明；體制機制；協同治理

隨著工業化的加速和生產力的發展，人對自然的改造能力大大提升，向自然汲取的資源越來越多，人與自然的矛盾日益加深。草原是自然生態圈的一個有機組成部分，對保持水土有著重要作用。草原生態的好壞對自然環境和人們的生活有著不可估量的影響。中國已經將生態文明建設納入現代化建設“五位一體”總布局，探索草原生態文明建設體制機制是生態文明建設的重要一環。

一、草原生態文明建設的內涵

黨的十九大報告強調要堅持人與自然和諧共生，提出要“像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”。生態文明建設已經上升為國家戰略，草原生態文明建設是其中的重要一環。

生態文明建設的定義[1]6-7包含狹義和廣義兩個層面。狹義層面，是指“以人與自然和諧相處為核心，遵循自然規律，合理開發利用和節約自然資源，保護和治理環境，進行生態建設從而使自然生態再生產與經濟社會再生產形成良性循環和協調發展”。廣義層面，是指人類積極改善和優化人與自然的關系，建立可持續發展的生態社會而取得的所有成果的總和。生態文明建設具有系統性、協調性、階段性、高效性、可持續性的基本特征，與物質文明、精神文明相并列。生態文明建設牽涉的層面廣泛，與經濟、社會、文化等方面的建設息息相關，本文選取更系統、全面的廣義角度理解生態文明。

中國生態文明建設中，草原生態文明建設不可或缺。草原生態文明建設以人與草原和諧共處為核心，旨在積極改善人與草原的關系，合理開發和利用草原資源，為草原的持續生存和發展開展相應的物質、精神、制度等方面的活動。

首先，在物質層面，草原生態文明倡導在草原生態系統的可承載范圍內采取可持續發展的方式，反對工業社會中污染浪費、過度開發的生產方式。人類的生產和消費要限定在草原可承受的限度內，目的是要滿足人的基本需求。

其次，在制度層面，草原生態文明堅決抵制“資源-產品-廢物”的工業社會的經濟發展模式，提倡“資源-產品-再生資源”的循環經濟發展模式，建立有利于經濟發展與草原保護的雙贏經濟制度；構建發展綠色環保科技的科技體制；完善追求公平正義的社會制度，縮小貧富差距；反對資本統治、資源侵略和生態殖民，追求全球范圍內的環境正義。

最后，在思想觀念層面，培育草原生態意識，創新草原生態文化。草原生態文明主張草原具有自己本身的價值，草原是客觀存在的事物，具有重要的價值，要抵制消費主義等不當理念對人與草原關系的物化和異化，樹立尊重草原、保護草原的生態文明理念，構建人類社會與草原之間可持續發展的價值觀。

二、草原生態文明建設現狀

在農業時代，人與自然的關系相對和諧。進入工業社會之后，人類能夠極大地掌控自然，生態系統遭到了破壞，人與自然的關系也非常緊張。大氣污染、水污染、資源枯竭等問題不斷出現。同樣，草原生態也遭到了破壞，草原出現了沙化等諸多問題。

中國的草原資源非常豐富，擁有各種各類天然草原面積近4億公頃，覆蓋了中國五分之二的國土面積[2]。草原是中國面積最大的陸地生態系統，且分布范圍廣闊，是生態文明建設的主陣地。但草原生態保護面臨極其嚴重的挑戰，必須高度重視草原生態文明建設。

中國草原生態建設取得了一定的成績，但草原保護和生態建設迎來新的挑戰。由于氣候變化等自然原因，濫墾亂挖、超載過牧、過度使用地下水等人為原因，草原出現沙化、鹽堿化等不良現象，草原生態受到了嚴重的破壞，草原退化問題一直存在。由于草原的退化，草畜矛盾日益突出，形成惡性循環。在土地荒漠化中，草地沙化是土地荒漠化的最主要形式。內蒙古自治區擁有廣闊的草原，但現在正以驚人的速度在人們的視野中消失[3]，這種狀況的出現除了自然原因之外，更與人類活動密切相關，不合理的草原開墾和過度放牧是主要的人為因素。

根據2016年中國統計年鑒，分地區草原建設情況(2014年)見表1[4]。全國草原鼠害的治理面積約占危害面積的21%，內蒙古、四川、西藏、甘肅、青海、新疆分別為27%、31%、5.4%、10%、5.8%、31%。全國草原蟲害的治理面積約占危害面積的37%，內蒙古、四川、西藏、甘肅、青海、新疆分別為31%、39%、74%、24%、46.4%、44.3%。中國主要省份的草原危害面積仍不小，治理面積仍需增加，草原生態系統仍有很大的提升空間。

表1 分地區草原建設情況(2014年) 千公頃

黨的十九大重申了“五位一體”的總體布局和“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，綠色發展成為中國未來發展的重要指向。對于草原生態文明建設來說，機遇與挑戰并存。

一是國家的要求。2015年出臺的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，“到2020年，全國草原綜合植被覆蓋度達到56%。加快推進基本草原劃定和保護工作，科學劃定草原生態紅線，修訂《草原法》。”要在未來幾年內完成這個任務需要做出極大的努力。

二是人民的需求。草原既具有保持水土等生態功能，又具有生產功能。對以畜牧業為主的牧民來說，草原是他們的主要收入來源，簡單的“一刀切”方式不能解決人與草原和諧共存的問題，我們需要在牧民增收與草原保護之間尋求平衡。

三是行業的需求。由于生產方式、生產技術、思想觀念的落后，中國雖有廣闊的草原，但粗放的生產經營方式嚴重破壞了草原生態，牧民增收始終沒有擺脫“人口增長-牲畜擴增-草原退化-效益低下-牧民增收難”的困境。需要在草原生態保護相關的領域進行技術突破，有了相關技術支撐人才資源特別是高端人才支撐和專業指導，草原生態才能得到有效保護[5]。

三、草原生態文明建設的體制機制

中國草原面積廣闊，是重要的自然財富，嚴重的草原生態破壞應該引起人們的注意。為了更好地保護草原，除了傳統的方式之外，必須開辟創新體制機制。

1.樹立草原生態保護意識

樹立草原生態保護意識是草原生態文明建設的長久之計，也是柔性機制。自從人類誕生以后，人與自然的關系便成為人類社會發展進程中的一個重要問題。“西方思想史上，自然經歷了一個由生長，到萬物之本原，再到自然物之本性、原則，直到自然物之集合的演變過程。”[6]在中國文化中，老子提出“人法地，地法天，天法道，道法自然”[7]63，“道生一，一生二，二生三，三生萬物”[7]105。莊子說道：“天地有大美而不言，四時有明法而不議，萬物有成理而不說。”[8]這是一種天人交融論的觀點。儒家更強調天人合一。《中庸》有言：“萬物并育而不相害，道并行而不相悖。”[9]孟子的天人觀具有主觀倫理色彩：“盡其心者，知其性也。知其性，則知天矣。”[10]漢代的董仲舒強調天人合一，他認為，“人有喜怒哀樂，猶天之有春夏秋冬也”[11]596，“天亦有喜怒之氣、哀樂之心，與人相副。以類合之，天人一也”[11]418，“事各順于名，名各順于天。天人之際，合而為一”[11]359。中國古代思想提出“究天人之際”，其基本取向是由天到人、由天人關系到人際關系、由宇宙自然生化到人生道德實踐。這種觀點雖然有些神秘色彩，卻強調人與自然的和諧。中國古代這些樸素的思想理念對當前的草原生態文明建設有著重要的意義。

馬克思主義是中國共產黨的指導思想，馬克思關于人與自然關系的理論是建立在歷史唯物主義基礎上的。首先，馬克思主義認為，人本身就是自然存在物，是自然界中的一部分。馬克思在《1844年經濟學哲學手稿》中指出：“歷史本身是自然史的一個現實部分，即自然界生成為人這一過程的一個現實部分。”[12]194恩格斯在《反杜林論》中說過：“人本身是自然界的產物，是在他們的環境中并且和這個環境一起發展起來的。”[13]恩格斯在《自然辯證法》中也明確指出：“我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界和存在于自然界之中的。”[14]人是被自然創造的，人并非先于自然存在，而是自然界發展到一定歷史階段的產物。人與自然的現實互動形成了人化自然。馬克思指出：“在人類歷史中即在人類社會的產生過程中形成的自然界是人的現實的自然界。”[15]其次人與自然的關系是雙向的：兼具能動性與受動性。馬克思指出：“人作為自然存在物，而且作為有生命的自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能動的自然存在物……另一方面，人作為自然的、肉體的、感性的、對象性的存在物，同動植物一樣，是受動的、受制約的和受限制的存在物，就是說，他的欲望的對象是作為不依賴于他的對象而存在于他之外的。”[12]209“人類應該像愛護自己的身體一樣愛護自然界，維護自然界生態系統的完整、有序，否則就會損害自己的身體，毀掉自己生存和發展的物質基礎。”人與自然和諧發展是馬克思主義追求的目標。

草原生態文明建設既要吸收中國傳統思想，也要以馬克思主義為指導，人與草原應共容并存，我們要合理利用草原，取之有度，用之不竭，實現草原生態的永續發展。

2.加強宣傳，培育人才

要想樹立草原生態保護的意識，離不開典型做法與案例的宣傳與推廣，同時也需要培育相關的專家人才，為草原生態文明建設提供指導建議。

針對草原生態出現的問題，諸多地方采取了有效的措施，如四川省阿壩州強力推進草原生態文明建設。阿壩州是全國五大牧區之一——川西北牧區的重要組成部分，是四川省重要的畜牧業生產基地。為加強草原保護，建設生態文明，維護生態安全，阿壩州采取了諸多措施：一是認真落實草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度、基本草原保護制度“三項制度”；二是大力實施重點草原生態保護建設工程；三是大力轉變現代草原畜牧業生產方式；四是大力轉變現代草原畜牧業生產方式；五是加強草原監督管理和行政執法[16]。這種典型事例可以起到很好的帶動效應。隨著這種做法的普及，大家的草原生態保護意識自然會提升，各地均可以借鑒成功的做法。

中國農業方面的人才豐富，但草原方面的人才不足。中國農業大學教授王堃指出，中國草業人才資源存在諸多問題。“首先是草業人才資源狀況令人堪憂，存在‘有架無構’‘有業不專’現象；其次是草業人才嚴重缺乏，又不斷流向其他行業，存在著人才資源的‘馬太效應’；再次是高端人才缺乏，明顯缺少行業領軍人物，整個行業只有院士2名、‘杰青’1名、‘優青’1名、‘千人計劃’1名；此外，有實力的大型草業企業數量少，草業教學科研和生產實踐嚴重脫節，人才培養定位不明確等問題也較為突出。因此，國家應注重培養草業人才，整合人才資源。一要拓寬草業人才培養途徑，加大培養力度，提高培養質量，創造草業科技人才脫穎而出的新機制；二要建立國家草業科學人才信息庫，為人才的合理使用和流動提供基礎數據；三要積極搭建草業行業平臺，加強科技協作，充分發揮草業專家的兵團作戰能力，通過承擔大項目、大工程來凝聚人才隊伍；四要創新人才評價流動機制，打破現有人才條塊分割體系，建立高校與地方、企業對接的組織服務體系。”[17]人才的培養需引起政府的注意，單靠市場機制難以有效引導。

3.構建草原生態文明建設政府考核體系

構建草原生態文明建設政府考核體系是推進中國生態文明建設的重要內容之一，具有很大的復雜性和挑戰性。

針對政府進行的行政考核，其主體是統計機構，具體由上級行政機構指導。外部考核的主體是政府系統外的第三方機構。考核的對象是政府，以草原生態文明建設中的政府作為及效果為考核內容，具體反映在考核對象管轄地區的考核期限內的草原生態文明變化情況、政府作為及效果、社會滿意度、社會參與度等。考核內容分為兩個部分。一是以主客觀考核內容性質為分類依據的考核內容框架。省域草原生態文明建設政府考核的主要內容由客觀性內容和主觀性內容兩部分構成，其中：客觀性考核內容是考核期末省級行政區的草原生態文明發展水平(靜態客觀情況)、考核期內草原生態文明建設的進展情況(動態變化情況)；主觀性考核內容是政府作為情況及效果，包括社會滿意度與社會參與度等。客觀性內容主要通過特定指標反映草原生態文明發展水平與建設效果，主觀性內容通過對政府具體工作實踐的評價結果、社會滿意度與參與情況實現對政府作為評價。二是以草原生態文明建設“戰略層”內容為分類依據的考核內容框架，包括草原生態環境、草原生態經濟、草原生態承載、草原生態制度與政府作為(含草原生態文化)、草原生態社會[1]137-147。由于各省的情況不同，這些具體指標可進行微調，本文只提供一個框架。

4.完善草原生態補償機制

為了保證草原地區生態安全和資源的可持續利用，許多草原地區已經陸續通過生態移民、禁牧、休牧、劃區輪牧和圍封轉移等措施開展草原生態建設和環境保護。然而，大多數草原地區往往是經濟相對貧困、生態相對脆弱的區域，這些區域很難獨自承擔建設和保護草原生態環境的重任。同時這些地區擺脫貧困的需求強烈，導致發展區域經濟和保護草原生態環境之間的矛盾突出。這就需要國家和社會對這些草原地區實行生態補償，分擔生態建設的責任，理順草原地區的生態保障和經濟利益關系[18]4。

為了在確保牧民增收的前提下減輕畜牧業生產對草原的壓力，扭轉草原退化的局面，中央和相關省區政府共同實施草原生態補償政策。政策實施進展可概括為草原生態補償資金逐漸增多；補償內容逐漸增加；補償標準略有增加；補償標準逐漸靈活；補償內容出現創新。

草原生態補償存在的問題有：補償內容繁雜；補償周期偏短；重形式輕效果；重生產輕生態；缺乏監督評估制度。

完善草原生態補償機制的建議有：(1)草原生態補償應有專項政策；(2)盡快改變以草場面積發放生態補償的政策；(3)開展按牧民保護草原的機會成本進行草原生態補償試點；(4)開展按牧民創造的生態系統價值增量補償的試點；(5)設置冬羔補貼；(6)生態補償政策的重點是占有草地面積很大的純牧戶；(7)鼓勵企業、非政府組織和個人設立草原生態補償基金[18]107-112。我們需要因地制宜，針對不同草原區域創新相應的機制。

草原生態文明建設是一個系統工程，需要多方行為者的參與，包括政府、專家、非政府組織、公民個人等。協同治理是必要的機制，是一種治理安排，其中一個或更多的公共部門直接將非國家的利益主體納入正式、以共識為導向、協商的集體決策過程，這一過程旨在制定或實施公共政策，亦或管理公共項目或資產[19]。“對于我國來說，一方面需要政府部門創新綠色制度與政策，‘自上而下’地引領草原生態文明建設；另一方面，需要公民個人和組織，‘自下而上’地參與到草原生態文明建設的大潮中來。同時，不管是政府、企業，還是社會組織，都需要努力創新、應用和推廣綠色技術，才能夠大力推動草原生態文明建設不斷地向前發展。”[20]生態文明建設并非朝夕之事，草原生態建設需要經年累月的努力才能收到效果，要達到人與草原和諧發展的目標需要持續不斷的努力。

[1] 國務院發展研究中心課題組. 生態文明建設科學評價與政府考核體系研究 [M]. 北京：中國發展出版社，2014.

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[3] 劉湘溶，朱翔. 生態文明——人類可持續發展的必由之路 [M]. 長沙：湖南師范大學出版社，2003:329.

[4] 中華人民共和國統計局. 中國統計年鑒—2016 [M/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

[5] 農業部草原監理中心. 2015年全國草原監測報告[R/OL]. (2016-03-01)[2017-04-21]. http://www.grassland.gov.cn/grassland-new/ShengCheng/Article/gzdt/2016/03/01/1109487913.htm.

[6] 吳國盛. 自然的退隱 [M]. 哈爾濱：東北林業大學出版社，1996:14.

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[13] 馬克思，恩格斯. 馬克思恩格斯全集：第20卷 [M]. 北京：人民出版社，1971:38.

[14]馬克思，恩格斯. 馬克思恩格斯文集：第9卷 [M]. 北京：人民出版社，2009:560.

[15]馬克思，恩格斯. 馬克思恩格斯全集：第42卷 [M]. 北京：人民出版社，1979:128.

[16] 阿壩州政府.阿壩州強力推進草原生態文明建設[R/OL]. (2013-04-25)[2017-04-25]. http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2013/4/25/10259169.shtml.

[17] 農民日報. 加強草原保護建設生態文明 [N/OL]. (2015-09-17)[2017-04-25]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0917/c70731-27595603.html.

[18] 中國社會科學院農村發展研究所農業資源與農村環境保護創新團隊. 內蒙古草原可持續發展與生態文明制度建設研究 [M]. 北京：中國社會科學出版社，2015.

[19] CHRIS A, ALISON G. Collaborative governance in theory and practice [J]. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, 2008, 18(4):544.

[20]郇慶治，李宏偉，林震. 生態文明建設十講 [M]. 北京：商務印書館，2014:244.

(責任編輯 趙環宇)

SystemandMechanismInnovationintheConstructionofGrasslandEcology

YEXing-yi1,LVWen-zeng2
(1.College of Economics and Management, Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116605, China; 2. Zhou Enlai School of Government, Nakai University, Tianjin 300350, China)

Grassland ecological civilization construction is an important part of the ecological civilization construction in China. It emphasizes the harmony between man and nature. China boasts extensive areas of grassland, but it encounters many problems such as desertification and others. Therefore, it is necessary to find innovative ways to build grassland ecological civilization, including the awareness of grassland ecological protection, further propaganda, the cultivation of talents, the establishment of an evaluation index system regarding grassland ecological civilization construction and the exploration of grassland ecological compensation mechanism. Grassland ecological civilization construction is a process of collaborative governance which involves the participation of different people.

grassland ecological civilization; system and mechanism; collaborative governance

2017-09-13；

2017-10-25

國家社會科學基金重點項目(14AMZ009)；中央高校基本科研業務費專項資金資助項目(20150101)；大連民族大學“哲學社會科學繁榮計劃”重大培育項目(20160602)。

葉興藝(1976-)，男，浙江臺州人，教授，博士，碩士生導師，主要從事民族地區公共管理研究。

2096-1383(2017)06-0551-05

F205

A