失地農民問題研究新進展

李巖+趙翠霞

摘要：通過對國內外文獻中關于失地農民問題研究的主題、特征以及局限進行梳理，并提出研究趨勢和新進展。以文獻分析為主要研究方法。發現有關失地農民問題研究主要集中在征地補償和安置方式、社會保障、就業和創業及可持續生計方面。但近年來出現新的趨勢，研究熱點由關注生存問題向關注發展問題轉變；研究視角由宏觀向微觀轉化；研究方法由橫向研究向縱向研究轉變。因此，失地農民出現的新問題（如家庭資產選擇、收入差距與幸福感）將成為新的研究熱點。

關鍵詞：失地農民；可持續生計；家庭資產選擇；研究進展

中圖分類號： F323.6 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）20-0005-05

失地農民是指在農村城市化進程中，由于城鄉建設征占農用地（包括耕地、園地、林地、牧草及其他農用地等）所產生的失去土地集體所有權或經營權的原農業人口，既包括由于征占用農地產生的己經農轉非的原農業人口，也包括征占用農地后目前仍是農業人口戶籍的人員[1]。自20世紀90年代中期以來，隨著城市化進程加速，各地政府進行城市擴建，建設各類開發區，不斷加大土地征用規模，每年約有300萬失地農民[2]。農民問題已逐漸演變為“失地農民”問題，因此，失地農民問題成為當今的研究熱點。本研究試圖梳理國內外失地農民問題研究的主題、特征以及局限，并提出研究新進展。

1 失地農民問題研究綜述

1.1 國外失地農民問題研究綜述

失地農民的問題首先在西方國家出現[3]。從15世紀末到19世紀中葉，歐洲多數地區出現了“圈地運動”或“羊吃人運動”，英國是其典型代表，通過暴力圈地使得大量農民失去土地，被迫強制性轉移到城市打工[4]。在歐美發達國家，農民失地并轉入城市的歷程肇始于3、4個世紀之前，并在約20世紀50年代基本完成。美國失地農民進城轉移用了大約一個半世紀，其失地農民進城轉移類型屬于自由遷移模式[5]。西方國家的農民失地并實現城市化與市民化的時代背景、體制條件、經濟基礎等與我國迥然不同，因此這些研究成果只能作為我們進行中國失地農民問題研究的借鑒。

二戰以后，拉美國家城市化進程加快，產生了大量的失地農民，他們成為無正規工作、政治權利受限的“邊緣人”，因此拉美國家失地農民問題曾成為社會的焦點問題。同時，許多發展中國家在城市化進程中，也出現了和拉美國家類似的情形，大量進城農民就業困難，生活質量下降。這不但制約了城市的發展進程，同時使城鄉差距越來越大，導致產生各種社會矛盾，甚至沖突。因此，我國在城市化和城鎮化進程中，在處理失地農民問題上尤其要引以為戒。

19世紀以后，西方各國對土地所有權的行使作出了一定的限制，土地征用就是主要的形式之一。大多數國家都以法律形式規定政府擁有土地征用的特權，強調取得土地的目的是為了公共利益[6-7]。西方發達國家征用土地后對失地農民進行安置，首先一般按照市場價格對失地農民實施補貼；在部分國家，會運用法律的手段保證對失地農民的補償超過土地的市場價值，進而不會使其基本生活水平下降；其次是完善失地農民的社會保障體系，創建和諧社會，保持社會穩定，避免農民因失地而面臨各種風險；最后注重失地農民的職業培訓和教育工作，促進失地農民再就業，并為第二產業提供大量勞動力。

1.2 國內失地農民問題研究綜述

起初，在計劃經濟體制下，因征地而離開土地的農民都得到了國家的有效安置，因此沒有造成社會問題。但在市場經濟體制下，農民被征地后獲得了一定得經濟補償就被全面地推向市場，自謀出路。且因征地補償辦法的不健全，使失地農民在物質和精神上均遭受到很大損失。他們的可持續生計成了主要問題，也是政府必須面對的一個社會問題[8]。學界對失地農民的研究成果主要集中在以下幾個方面。

1.2.1 征地補償和安置方式 目前，征地補償和安置方式主要有貨幣補償型安置、就業安置、集中開發型安置、留地安置、土地入股型安置和土地換保障型安置等。

貨幣補償型安置是指政府或征用單位根據被征地農民的農業生產收益狀況，一次性給予失地農民的非農化價值和非農化后產生的相關補償費，失地農民一次性領取補償款后，與原土地不再有任何利益關系，就業、養老、醫療等相關費用均由自己支付[9]。但這種補償方式有三大缺點：一是補償標準相對較低，分配不公平，尋租現象較多；二是缺乏對失地農民可持續收入的長期規劃，難以長期有效地解決失地農民生計問題，失地農民未來憂患較多；三是存在支付風險，中間環節截留現象較多[10]。

就業安置是指政府或企業因征地等原因而向失地農民提供非農產業就業崗位，即失地農民由第一產業轉向第二或第三產業[11]。就業安置主要有2種途徑：一是按照“誰征地、誰吸附勞動力”的原則，由征地企業為失地農民安排工作并提供一定的生活保障；二是按照市場經濟準則，政府提供勞動技能培訓和教育，將失地農民推向市場，實現其靈活就業，自謀發展。對于第一種途徑，失地農民能夠及時就業，獲取穩定收入，但現階段實行難度較大。第二種途徑的實施仍然有很多問題，農民往往因文化程度的限制，接受勞動技能培訓的主觀愿望和客觀能力都有限，自謀工作更是難上加難。

集中開發型安置模式是將土地補償款由村集體統一保管使用，通過創辦村集體企業，實現補償金的增值和資本積累。該模式在部分地區做得比較成功，如湖南省的“咸嘉模式”，河北省唐山市開平區半壁店和石家莊市槐底村。其特點主要體現為“三集中、三統一”。即集中管理土地，統一進行拆遷補償；集中安置農民住宅，統一進行綜合開發；集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。這種模式能有效解決失地農民的就業問題、社會保障問題和生活方式轉變問題，但不足之處也較為明顯，一是村集體企業管理層的道德風險，二是資產本身的投資風險。一旦村集體經濟出現上述風險，村民的利益將受到嚴重損害[11]。

留地安置模式指為了支持失地農民和村集體組織生產經營，在企業征地時，規劃出部分建設用地用以安置失地農民。該模式早期出現在深圳，是貨幣安置的一種重要補充形式，主要是由于當時土地補償評估技術并不完善，多數農民失去土地后就業困難，故采用該方式確保失地農民有長遠生活保障。其基本做法是，失地農民以土地作為投資，與企業在安置地上建設廠房，并將廠房出租給企業；同時在安置地上建設多層公寓，失地農民除自己居住外還可以將多余住房出租給企業或工人，用以滿足日常生活開支。該安置模式大大降低了政府或企業征地成本，有助于解決重點城市建設中征地補償款不足的問題，也有利于發展壯大村集體經濟，同時對失地農民而言也獲得了長期穩定的土地收益，保障性較強。但這種模式有其特殊的歷史背景和政策原因，多數適用于經濟開發區等較發達地區[12]。endprint

土地入股型安置是指失地農民以被征土地的安置費或建設用地的使用權入股，并通過合同約定以優先股的方式獲得分紅[13]。入股分紅有4個特點，一是失地農民的分紅隨著企業盈利的增加而增加，其財產性收入占比較高；二是失地農民隨著經濟的不斷發展可以享有未來巨大的土地收益；三是企業前期資金負擔較輕，有利于企業發展；四是便于政府協調征地，失地農民利益與企業利益一致。這種安置方式比較理想，但實施難度較大，主要是因為企業和農民各有自己的擔憂。農民擔心企業一旦破產，其分紅將化為泡影，而且企業經營存在道德風險；企業擔心不懂經營的農民作股東，會經常干涉企業事務，在企業遇到危機時，失地農民往往會因個人短期利益退股而使企業雪上加霜。

土地換保障型安置是指政府將規劃范圍內農戶的所有土地征收，并根據相關規定測算失地農民的安置費、土地補償款、轉戶費等費用，制定出相應的社會保障標準，并為失地農民辦理各項社會保障[14]。該安置模式將征地補償與失地農民社會保障等結合起來，既有效解決了其生活保障問題，又能幫助其就業，獲得眾多學者和政府決策部門的青睞[15]。但事實上，土地換保障型安置存在較多局限性，一是社會保障制度本身蘊藏較多不確定性，二是目前保障項目較少且水平偏低，三是測算出繳納的保險基數偏高，失地農民短期生活困難[11]。

由上述分析可見，每種安置方式既有優點亦有缺陷，因此僅靠補償安置方式難以有效解決失地農民失地后面臨的諸多問題。

1.2.2 社會保障 由于土地對農民而言既是生產資料，又是生活來源，因此失去土地對農民而言就是失去了賴以生存的依靠，因此建立失地農民的社會保障體系是解決失地農民問題的基礎性工程[16]。目前，很多學者對失地農民的社會保障問題進行研究，主要集中在以下幾個方面：

一是保障制度建設。目前，我國農村的社會保障制度尚不健全，在實踐中遇到問題較多，因此必須盡快實現城鄉社會保障全方位對接[17]。讓農民盡快從家庭和土地保障轉變為社會保障，必須加快完成農村社會保障體系，幫助失地農民解決后顧之憂。同時為解決失地農民因病致貧、因病返貧等問題，應盡快制定針對失地農民的醫療保障辦法，考慮到失地農民的自身經濟狀況，建立相應的商業醫療保險，國家給予一定補貼[18]。

二是保障內容。宋青鋒等提出，根據我國實際情況和構建和諧社會的要求，對于失地農民的社會保障可以先涉及養老社會保險、醫療社會保險和失業社會保險[19]。而許勇軍認為，建立和諧社會，失地農民社會保障應該主要包括養老保障、醫療保障、最低生活保障、法律援助保障和職業培訓保障[20]。

三是保障資金來源。李敏認為，村集體應設立土地公共基金，將征地單位補償金作為土地基金會入會資本，作為失地農民未來的生活保障來源[21]。土地基金會對土地統一進行項目規劃、招商引資和開發建設，并向失地農民支付土地出讓金。根據合同規定，土地基金實行專項資金管理，并根據本地經濟發展狀況分階段增加比例，給失地農民一個永久性收入保障。葛永明等認為，應由國家、集體、個人共同承擔保障資金，國家和集體承擔的保障資金一次性繳納，存入社會保障基金，并成立專門的養老保障基金，委托專業機構管理基金[22-23]。鮑海君等認為失地農民社會保障基金主要來源于征地補償費及其流轉后的增值收益，另外中央和地方政府的財政撥款也是重要來源，再次就是其社會保障緊急運營收益[1]。

1.2.3 失地農民就業、創業 失地農民離開土地即意味著失業，如何引導他們重新就業或創業直接關系到失地農民的生活質量和生活狀態。

對失地農民的就業研究主要集中在3個方面：一是就業率問題，由于法定安置政策的缺陷，導致了大量的農民失地又失業，根據專家估計，失地農民再次就業率不到20%，由失地又失業的農民構成的特殊群體的弱勢程度遠超城鎮弱勢群體[24]。二是就業難問題，失地失業農民中，就業最困難的主要有三類群體，為大齡農民、完全依賴土地的農民和生活在遠郊或偏僻地區的農民[11]。這3類失地農民較城郊失地農民就業機會和就業選擇余地小，而且就業技能和觀念比較落后，因此失去土地對他們影響較大[25]。失地農民的就業機會較少，目前主要從事服務業和建筑業，而考慮到面子和收入問題，許多失地農民寧肯在家待業也不愿從事上述工作[26]。因此，非常有必要對失地農民進行職業技能培訓，讓其獲得與市民同等的就業機會，盡快轉化為市民并獲得一定的歸屬感[26]。三是增加就業的方法，中國學術界對實現失地農民充分就業主要有3種思路，一是重點放在就業困難人員身上，并鼓勵和支持其多渠道就業[28]，以確保職業的穩定性和持續性[29-30]；二是切實提高生產性就業人員占比[31]，提供就業保障[32-33]并建立再就業服務機制或體系[32，34-37]；三是發展和鼓勵失地農民從事服務業，成立失地農民社團組織、俱樂部等。在以上實施的過程中，多數學者與機構認為對失地農民進行有針對性的培訓是解決其就業問題的基本路徑[38]。

部分學者對當前以解決失地農民生存為目標的思路進行了批判，認為解決的有效途徑是讓失地農民自主創業，實現大眾創業，萬眾創新，將重點轉到失地農民的可持續發展方面[39-40]。對于失地農民自主創業的研究，主要集中在2個方面，一是創業的現狀，如王靜對北京市失地婦女的現狀、創業意向與動機、培訓情況等方面進行詳實調研，發現失地婦女自主創業中存在更多問題，自身素質較差、創業意識淡薄、創業資金短缺、行業風險較大等嚴重制約其創業與發展[41]。二是對策建議研究，關宏超認為失地農民創業中的金融支持是關鍵因素，如何構建失地農民創業金融支持體系是政府亟須提供的服務，其體系應該是法律、經濟和行政手段交替使用的綜合體[42]。李祥興在研究失地農民創業的制約因素方面提出解決對策，一是要轉變失地農民觀念，二是締造有激勵措施的創業氛圍，三是要加大對失地農民培訓力度，四是要建立健全失地農民創業融資體系，五是要出臺相關創業扶持政策，六是要完善失地農民社會保障體系[43]。endprint

1.2.4 可持續生計 近年來，越來越多的學者認識到，僅靠征地補償、有限的社會保障和暫時的就業安置，只能解決失地農民的短期生活問題，但難以保證其長期生活質量，因此，失地農民的可持續生計逐步被學界重視，并成為新的研究熱點。

什么是可持續生計？中國社會科學院社會政策研究中心課題組將可持續生計定義為個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資本和有收入的活動[44]。該定義提出后，受到學術界眾多學者的認同。

目前，可持續生計的分析框架以英國國際發展機構（the UKs Department for International Develepment，簡稱DFID）2000年建立的可持續生計框架DFID模型較為典型。該模型主要是以農戶為中心，將維持其生計的資本分成5類，即社會資本（S）、人力資本（H）、自然資本（N）、物化資本（P）、金融資本（F），并組合構成一個“生計五邊形”。成得禮以成都和南寧的調查數據為例，基于變量的描述性統計結果，按照DFID模型中的生計五邊形，研究了失地農民的人力資本、自然資本、社會資本、物化資本、資金資本狀況及面臨的約束條件[45]；黃建偉等則在成得禮研究的基礎上，認為失地農民背景脆弱，即失地、失業、失保、失權、失身份，對DIFD模型進行修正，最終建立出反映失地農民生計要素之間關系的分析框架[46]。

失地農民的可持續生計存在諸多問題。張時飛通過實地調研發現，失地農民原有生計基礎已被摧毀，而且產生現實非農就業、獲得社會保障和確保資產增值這3個難題[28]。王文川等認為失地農民在可持續生計方面主要存在3個重要問題，一是就業不充分，二是收入下降而支出增加，三是勞動權益無法得到有效保障[29]。劉潤彩認為中國失地農民可持續生計存在4個問題，一是貨幣補償安置效果周期短，二是征地補償費用較低，三是有效培訓缺失，四是社會保障不健全[33]。于全濤認為失地農民可持續生計面臨的問題主要有4個方面，分別是生活困境、就業艱難、社保缺位、補償不足和身份尷尬[47]。綜上所述，可將中國失地農民可持續生計存在的主要問題概括為5類，一是補償安置，二是就業和創業，三是收支不平衡，四是社會和權益保障，五是身份尷尬。

解決失地農民可持續生計問題的對策主要有實現充分就業、鼓勵自主創業、轉換農民角色、落實社會保障、完善補償機制、積累家庭資產、保護合法權益、創新現有制度、建設內源社區、轉變傳統觀念等[38]。

2 失地農民問題研究新進展

2.1 關注熱點由生存問題向發展問題轉變

失地農民權益損失是農民與當地政府矛盾的關鍵，為此常見各種失地農民的維權運動或沖突見諸報端，失地農民問題已成為影響社會穩定的關鍵問題之一。因此，以往失地農民問題的聚焦點在于其生存問題——土地補償金提高[48-50]。但近年來，越來越多的學者發現，為降低或消除失地農民的不滿，最主要的是關注其長遠發展，保證其長期生活質量不下降。因此越來越多的研究關注社會保障[49-52]、再就業[52]、可持續生計[11，53-54]等領域，并提出相應的政策建議，為失地農民提供養老、醫療、失業、最低生活、教育等社會保障；對失地農民提供就業培訓和就業服務等措施，保證失地農民生活水平不下降和長遠生計能力逐步提高，盡快實現由農民到市民的轉化。

2.2 研究視角由宏觀向微觀轉變

目前，失地農民問題研究主要從宏觀視角對土地補償及安置方式、社會保障、就業、創業及可持續生計等方面進行研究，近年來在研究視角上出現了新的趨勢——越來越多的學者從微觀視角對失地農民的城市適應、角色轉換、身份認同、社會支持、幸福感、政治參與等問題進行深入研究，表現出細化、深化及多學科交融的特征。同時，基于心理學和行為金融學的試驗研究、追蹤研究的逐步興起，可從個體微觀視角揭示失地對失地農民的自我認同、幸福感、城市適應等方面的影響，以及轉化為市民后的心理、行為變化規律。

2.3 研究方法由橫向研究向縱向研究轉變

通過實際調查，分地區收集失地農民數據，然后進行橫向比較是當前研究失地農民問題的主要研究方法，這一方法雖能揭示失地農民面臨的諸多問題，但因基于橫截面數據，使研究結果的科學性和可比較性受到質疑，而且只能探究各變量間的相關關系，不能揭示因果關系。為克服這一方法的不足，未來有待進行追蹤研究，深入揭示失地農民問題的發生發展規律、各變量的因果關系，將更有助于失地農民問題的有效解決。

2.4 失地農民中出現的新問題及研究展望

2.4.1 失地農民的家庭資產選擇 失地農民土地補償金過低的趨勢在農民抗議爭取和學界呼吁下逐年提高，補償金發放方式也逐步透明。為避免當地政府挪用、貪污失地農民的土地補償金，最近幾年各地普遍采取征地后一次性向農民足額支付補償金，然后讓農民自謀職業。雖然這種處理補償金的方式有諸多弊端，但因“數額巨大、立即到手”的特點受到廣大失地農民的歡迎，因此社會中涌現出一批掌握大量資金的農民。2013年中央一號文件提出，完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準和實施征地。在此文件指導下，未來失地農民的土地補償金將隨經濟發展和土地價格的提高而進一步提高，失地農民將會成為“沒有土地，擁有巨款”的農民。然而，關于失地農民土地補償金使用方面的研究目前尚屬空白。江蘇省淮安市的一項調查表明，失地農民土地補償金正在成為一種資源浪費。手握高額補償款的失地農民大都不知道該如何用好這筆錢，尤其是在經商氛圍還不濃厚的地區，大量補償金積淀下來，成為一筆閑置資金。因最近幾年通貨膨脹率的持續攀高，負利率金融背景下，直接導致這部分資金的持續貶值，在資金作為稀缺資源的社會背景下，閑置大量土地補償金是一種很大的資源浪費，也使農戶遭受到很大的經濟損失。而失地農民因文化水平不高，投資理念和投資知識匱乏，資本管理經驗不足，即便用土地補償金進行投資，也常有失敗，甚至血本無歸。因此失地農民如何使用土地補償金、其家庭資產選擇有何特征、哪些因素影響其家庭資產選擇等問題的解答將有助于引導失地農民合理投資，保證土地補償金保值增值，進而成為失地農民長遠生計之一，是“功在現在，利在未來”的利民課題。endprint

2.4.2 收入差距與幸福感 彭代彥等對湖北和湖南兩省收集到的農戶調查數據研究發現，村莊內部的農業收入差距越大，農民的生活滿意度越低，但是村莊內部的非農業收入差距對農民的生活滿意度并沒有顯著的不利影響[55]。王鵬利用中國綜合社會調查數據研究發現，收入差距與我國居民的幸福感之間存在倒“U”形的關系[56]。何立新等從分配過程中的機會不均和分配結果收入差距兩大社會不平等維度探討了中國的“幸福-收入”之謎，發現這兩大因素均對居民幸福感有負面影響[57]。那么，失地農民的收入差距有多大、是否影響了其幸福感、收入差距與幸福感的關系如何等方面將是未來的研究熱點。

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