呂振宇+牛靈安+郝晉珉
摘要:為系統總結中國基本農田的研究成果,進而為新時期基本農田保護及建設提供借鑒,采用文獻綜合法及歸納總結法,闡述基本農田的內涵,分析基本農田的保護制度、基本農田劃定以及基本農田建設的研究進展,并提出基本農田保護及建設未來需要深入研究的內容。
關鍵詞:中國基本農田;劃定;保護;高標準基本農田建設;研究進展;生態化高標準基本農田
中圖分類號: F301.2 文獻標志碼: A 文章編號:1002-1302(2017)20-0024-04
自1989年5月農業部與原國家土地局在湖北省監利縣召開基本農田保護現場會以來,中國的基本農田保護已歷時近30年。在近30年間,伴隨著基本農田保護、建設的實踐,眾多學者在基本農田的內涵、保護制度、劃定、建設等方面取得了豐富的研究成果。綜觀已有文獻,缺乏對該領域研究成果的系統總結。因此,本文梳理基本農田的研究成果,以期為新時期更加科學有效地進行基本農田保護及建設提供借鑒。
1 基本農田的內涵
基本農田是中國特有的一個概念?!盎巨r田”一詞首現于1963年中國召開的“黃河中下游水土保持工作會議”,該會議提出了“通過水土保持,逐步建立旱澇保收、產量較高的基本農田”[1]??梢娛状翁岢龅幕巨r田具備2個特征:旱澇保收、產量較高,即能夠抵御旱澇自然災害實現穩產且又高產的農田即為基本農田。至20世紀80年代末期,基本農田的核心內容一直是指高產穩產的農田[2]。1994年國務院頒布的《基本農田保護條例》定義的基本農田,是指根據一定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及建設用地的預測而確定的長期不得占用的和基本農田保護區規劃期內不得占用的耕地[3]。相較20世紀80年代末之前,該條例所指的基本農田的內涵已變更為綜合考慮農產品的需求及建設用地的預測而確定的長期不得占用的耕地,其關注的焦點已非高產穩產,此時基本農田的確定是基于“要吃飯,也要建設”。由于耕地保護形勢的嚴峻,1998年國務院修訂頒布的《基本農田保護條例》定義的基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地[4]。此時期基本農田的內涵已演進為不再考慮對建設用地的預測而只考慮農產品的需求且依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地,基本農田的確定已是只考慮“吃飯”,首要目標是保證農產品的需求。此外,與一般農田相比,基本農田具有以下特征:肥力較高、農田立地條件較優、且因牽涉到人地關系平衡而具有時段性[1]??梢?,基本農田的內涵已演化為保障一定時期農產品的需求依據土地利用總體規劃確定的不得占用的優質耕地。
2 中國基本農田保護制度的研究
基本農田保護制度是指以實現基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高為目的的法律、政策的總體。中國基本農田保護制度的變遷具有明顯的供給主導型制度變遷的特征[5]。基本農田保護制度是中國中央政府保護“保命田”、約束行為主體的強制性制度安排,體現了中央政府保護基本農田的強烈意愿與不可動搖的決心[5]?;诓┺恼摰募{什均衡分析,中央政府、地方政府、農村集體經濟組織、村民在現有基本農田保護制度下博弈的結果為地方政府會非法占用基本農田,中央政府實現保護基本農田的目標存在困難[6]。中國基本農田保護呈現“中央政府主導、地方政府參與、村委會和農戶被動接受”的特征,造成在保護基本農田的過程中存在“中央政府鞭長莫及、地方政府沒有制度自覺性、國土部門缺乏執行強度、村委會和農戶缺乏利益驅動”的困境[7]。對基本農田保護制度的運行效果的研究表明,現行的基本農田保護制度未能阻止耕地的減少,但其在一定程度上減少了耕地的流失面積[8-9]。由此可見,中國現行的基本農田保護制度帶有強制性的特征,在基本農田保護的過程中存在困境。
由于強制性的基本農田保護制度在基本農田保護的實踐中存有困境,帶有激勵性的基本農田保護經濟補償制度的研究近來得到開展?;巨r田經濟補償制度是指政府籌集資金對擁有基本農田所有權的村集體或擁有承包經營權的農戶進行適當的經濟補貼。由于基本農田具有保證社會糧食安全、改善生態環境等顯著的正外部性,同時基本農田保護又導致基本農田的機會成本、發展權被限制,所以應該對基本農田保護進行經濟補償[7,10]。在補償資金來源方面,鑒于如由地方政府承擔則體現不出基本農田保護的國家責任,且會加重地方政府的財政負擔,影響其保護基本農田的積極性,所以中央政府應該設立來源于國有土地出讓金的永久基本農田保護補償基金[11]。在基本農田保護的經濟補償額方面,李廣東等認為基本農田保護經濟補償的核心應該是基本農田的外溢價值部分的主體而非市場價值部分[12],吳明發等認為補償額下限、上限應當分別以基本農田利用的機會成本損失、為社會提供的正外部性價值為標準[13],而孫廣宇認為基本農田保護的經濟補償數額可以從基本農田的糧食保障價值、生態服務價值、農地發展權價值三方面進行測算[14],還有研究者認為在補償時應根據地力、種植作物、區域的不同來制定相應的補償標準[11]。在補償方式方面,有研究者認為補償方式應采取將資金用于小型農田水利建設、土壤肥力培育等直接提高耕地地力的項目建設[11],也有研究發現農戶對基本農田保護的認知程度處于低級階段,農戶因在基本農田保護中僅是執行者而參與保護的意愿低,農戶希望自己是基本農田保護的經濟補償對象且愿意接受單一貨幣的補償方式[15]。綜上所述,中央政府應該設立永久基本農田保護補償基金,補償額宜用基本農田的外部性價值來衡量,補償方式宜選擇提高耕地地力項目或面向農戶進行貨幣補償。
3 基本農田的劃定研究
基本農田劃定的本質是在一定區域的耕地分布圖上篩選出一定數量的優質耕地作為基本農田。劃定基本農田,首先要確定基本農田的數量。在區域基本農田面積數量確定的研究方面,鄭新奇等通過區域人口預測和農產品需求量預測來加以推算基本農田的需求量[16];鐘太洋等提出了用綜合考慮糧食作物播種面積比例、單產水平、復種指數以及城鄉居民對農產品的消費、城市化水平等因素的區域人均基本農田需求面積模型,以估計一定區域內基本農田的保護面積[17]。說明在研究計算一定區域需要的基本農田數量時,學者依據的是人口對農產品的需求及農田的產出能力。endprint
在基本農田數量確定之后,就須要對耕地質量進行綜合評價,進而按照評價結果依據優劣次序將一定量的優質耕地劃入基本農田保護區。眾多學者對如何科學劃定基本農田進行廣泛研究,孔祥斌等采用能夠代表耕地生產能力及耕地質量差異的農用地利用等別來表征耕地的質量,并借助聚類分析方法和地理信息系統技術進行地塊圖斑篩選,結果發現,依據農用地利用等別能夠優先將高質量等別的耕地劃入基本農田[18];鄭新奇等以農用地利用等別來表征耕地自然質量的同時,在考慮到糧食安全的基礎上增加了耕地的區位條件、城鎮輻射影響、政策屬性等指標,并采用逼近理想點法對耕地進行綜合排序,制定了山東省濟南市基本農田空間規劃[16];為實現基本農田空間布局更加合理、高效、自動地進行,石英等從耕地的質量、區位、政策、行政4個方面運用屬性層次模型進行耕地的綜合質量排序,并運用0-1規劃模型來解決耕地自動入選基本農田的過程[19]。鑒于中宏觀層面上耕地入選基本農田的研究較少,吳飛等在系統考慮耕地土壤生態質量、利用狀況、生產能力以及地區經濟發展等因素基礎上,以糧食安全為導向構建了耕地入選基本農田的指標體系,采用組合評價法,對江蘇省進行基本農田空間決策[20]。針對基本農田劃定中對耕地生產潛力考慮的不足,孫晗等構建了綜合考慮耕地適宜性和生產潛力的基本農田綜合劃分模型[21]。鑒于土壤生態環境質量因素對基本農田質量的重要性,王加恩等通過對土地環境質量、土壤質量退化程度、灌溉水質量、土壤肥力、農用地利用等別、富硒資源等土壤生態環境因素進行綜合分析,對縣域基本農田進行空間布局[22]??紤]到生物多樣性對基本農田生態安全格局的影響,王建英等提出了基于生物多樣性保護的耕地入選基本農田布局方法[23]?;趶娬{生態安全因素,奉婷等從耕地的自然質量、利用條件、空間形態與生態安全4個方面構建耕地質量綜合評價體系,進行縣域基本農田空間布局[24]。基于耕地的生態價值在生產實踐中受到重視,任艷敏等在綜合考慮耕地自然質量和區位條件的基礎上引入耕地的生態質量指標,以構建耕地入選基本農田的指標評價體系[25]。為解決在基本農田劃定中既能篩選到優質耕地,又能實現優質耕地的集中,聶艷等提出了基于土地評價及空間聚類的基本農田劃定方法,該方法借助土地評價的思想來構建耕地入選基本農田的評價指標體系,以評定研究區耕地質量的空間差異,然后再引入景觀破碎度指數和修正的K均值空間聚類法進行聚類,以獲取基本農田的空間布局[26]。為實現基本農田保護區由“地塊空間組合”回歸其“分區”的科學本質,形成具有空間調控與引導作用的閉合區域,姜廣輝等構建了包括“基本農田綜合質量評價、基于空間集聚格局的重點區域劃定以及基于鄰近線狀地物緩沖區邊界修正”的基本農田保護區劃定方法[27]。董秀茹等認為,在基本農田的劃定中考慮耕地高產能的同時,還要考慮其農業用途的長期性、穩定性,為此構建了包括耕地自然質量及耕地的區位、與相鄰土地類型適宜性的指標體系來劃定基本農田[28]。錢鳳魁等研究認為,為保障劃定的基本農田既有良好的耕地自然質量條件,又具有協調的立地環境條件,以避免被頻繁調整、占用的風險,在永久基本農田的劃定中應該借鑒美國的“土地評價與立地分析”體系(LESA體系)[29]。據上述文獻記載,研究者劃定基本農田基于的問題導向存在多元化,包括農用地利用等別的應用、劃定的自動化、糧食安全的保障、耕地生產潛力的應用、耕地生態功能的發揮、基本農田集中分區的實現、基本農田永久性的保障等多個方面,從縱向來看學者當前在基本農田劃定過程中更加關注耕地的生態功能、優質耕地的集中及基本農田的永久性。在篩選質量較優的耕地時,由于研究角度、地貌、空間尺度等的不同,研究者構建的評價耕地質量的指標體系存在多樣化。依據上述研究成果,筆者認為在基本農田劃定的研究及實踐中應該從以下5個方面構建指標體系對耕地的質量進行綜合評價:(1)耕地的自然質量,涵蓋地貌、肥力、水資源等;(2)耕地的立地條件,涵蓋耕地的區位、空間形態、與相鄰土地的適宜性等;(3)耕地的政策屬性,涵蓋耕地是否為糧棉油、蔬菜生產基地、建設項目規劃用地等;(4)耕地利用水平,涵蓋耕地基礎設施狀況、耕地投入、耕地的集中連片程度等;(5)耕地的生態功能,涵蓋耕地的生態服務價值、生態安全、生物多樣性等。在對耕地質量進行綜合評價時,評價單元應該采用農用地分等單元或耕地圖斑,綜合評價方法可以采用層次分析、屬性層次模型、逼近理想點法、模糊優選模型、組合評價等方法。
4 高標準基本農田建設研究
高標準基本農田是指一定時期內,通過土地整治建設而形成的集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田[30]。為改善農業生產條件、夯實農業現代化發展基礎,中國自2011年開始大規模建設旱澇保收高標準基本農田。2011—2015年全國高標準基本農田的建設面積為0.3億hm2[31]。
由于財力所限、工程量巨大以及自然條件的限制不可能將全部基本農田一次性建成高標準基本農田,因而中國在逐年分批對基本農田進行高標準化建設。為選擇適宜的基本農田優先進行高標準化建設,學者在高標準基本農田建設的分區、時序方面進行了廣泛研究。唐秀美等從耕地的立地條件、理化性狀、田塊連片度構建指標體系,利用四象限法將廣東省五華縣域備建高標準基本農田的耕地劃分為高質量高適宜區、高質量低適宜區、低質量高適宜區、低質量低適宜區[32]。熊昌盛等考慮到耕地存在空間分布的特征,基于耕地質量與數量在空間上的分布特征或聚集性規律,將廣東省廣寧縣高標準基本農田建設區域劃分為建設優化區域、重點區域、后備區域和一般區域[33]。楊緒紅等從地塊單元受相鄰地塊的水平影響入手,采用最小費用距離模型,選取社會經濟基礎、農業生態環境和水土資源條件3個方面來構建分區阻力面指標體系,以高等級耕地作為擴散的“源”,依據累積阻力值的突變性將陜西省關中地區高標準基本農田建設區劃定為重點區、限制區和禁止區[34]。錢鳳魁等以美國重要農地保護的LESA體系思想為指導,構建了耕地質量與立地條件綜合分析體系,將高標準基本農田建設劃分為優先建設區、有條件建設區和限制建設區[35]。郭貝貝等在屬于黃土高原地貌類型的關中地區研究了從自然風險和土地適宜性等方面來篩選高標準基本農田建設區,根據綜合風險水平和整治難度進行土地整治時序安排,劃定高標準基本農田建設的優先整治區、備選整治區和有條件整治區[36]。薛劍等分別從自然質量條件、工程建設條件、經濟社會條件與區位條件、生態條件、建設用地擴張動力等方面構建高標準基本農田建設可行性和空間穩定性評價模型,并運用理想解逼近法測算各評價單元的建設可行性和空間穩定性,最后用四象限法將高標準基本農田建設分為優先建設、次優先建設、暫不建設3個時序[37]。李超等以柵格數據為研究單元,通過高標準基本農田建設適宜性和空間布局協調性評價,引入“互斥性矩陣”模型,將河北省盧龍縣高標準基本農田建設分為優先保障建設區、正常推進建設區、延緩滯后建設區[38]。劉建生等根據高標準基本農田建設標準、實踐經驗和專家意見選取指標建立評價體系,以行政村為評價單元,構建差距度模型與投資度模型,計量反映了基本農田現狀與標準之間的差距以及基本農田現狀與投資額度的關系,并據此對基本農田進行分級[39]。據上述文獻記載,研究者主要基于耕地的質量、空間分布特征、相鄰地塊單元的互相影響、立地條件、自然風險、評價單元、投資額度等限制因素的不同,通過構建不同的多指標體系并采取相應的模型對基本農田進行高標準化建設的適宜程度展開綜合評價,按照評價結果作出高標準基本農田建設的分區圖以及時序安排。由于基本農田高標準化建設的工程內容主要為土地的平整、灌溉與排水、田間道路以及農田防護與生態環境保持,借鑒上述研究成果,筆者認為在研究基本農田高標準化建設的適宜程度時,用于評價基本農田的指標體系應該包含4個方面:(1)農田的自然質量,包括地貌、肥力、水資源等;(2)農田的利用水平,包括基礎設施狀況、投入產出狀況、規?;洜I狀況等;(3)農田的立地條件,包括區位、相鄰農田的影響、空間分布特征、自然風險、轉化為建設用地風險等;(4)農田的工程建設條件,包括投資額度、工程施工難易程度、工程建設的預期效益等。綜合評價方法可以采用層次分析方法、逼近理想點方法等。考慮到高標準基本農田的建設常常以鄉鎮、行政村為施工單元,建議在進行高標準基本農田建設分區及時序安排時以鄉鎮、行政村為評價單元。對高標準基本農田建設的分區可劃分為重點區域、一般區域、限制區域,建設時序可劃分為近期建設區、中期建設區、遠期建設區。endprint
在高標準基本農田的工程建設方面,針對高標準基本農田建設中的農田道路、灌排溝渠施工中以混凝土為主,造成農田生境的改變、農田生態系統受到負面影響的現實,劉曉南等進行了高標準基本農田單體工程的生態化設計,提出了采用透水混凝土路面與生物過路管道來設計農田道路,采用動物逃脫渠壁與仿河段渠底來設計灌溉渠道,采用生態溝來設計農田排水渠道[40]。在未來高標準基本農田工程的生態化設計研究中,應該根據各級灌排溝渠、道路的規格、功能要求以及不同地區的自然條件,開展因地制宜的農田工程生態化模式的設計研究[41]。
針對高標準基本農田建設完成后其對農田的生產、生態等功效影響的定量評價欠缺,毛夢祺等選取了產出投入比、耕地凈收益、溝渠長度增加率、交通長度增加率、植被覆蓋率和農田防護林覆蓋率6個指標構建評價指標體系,采用逼近理想解排序法,利用TOPSIS模型對高標準基本農田建設的經濟效益、社會效益、生態效益進行綜合評價,建立了對高標準基本農田建設方案實施效益綜合評價的技術體系[42]。該技術體系所構建的指標體系不能完整體現基本農田高標準化建設所產生的經濟、社會、生態三方面效益,須要對指標體系進行研究完善。
5 展望
鑒于既往研究成果,在基本農田保護制度的未來研究中,須要研究如何來化解中央政府在基本農田保護實踐中存在的鞭長莫及的困境,研究完善基本農田保護經濟補償的運行機制(補償資金的來源、分區域補償的標準、補償的方式等),以及研究從制度方面如何來保證劃定的基本農田得到永久的保護。在基本農田保護制度的研究領域之外,基本農田的研究成果集中在劃定以及建設分區、時序安排方面。未來須要拓展基本農田的研究領域,重點研究利用生態學原理如何來建設生態化的高標準基本農田工程、如何來優化基本農田的景觀格局,以及深化研究高標準基本農田建設綜合效益的科學評價。
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