SPS協定“適應地區條件”條款分析

周琪

[提要] 《實施衛生與植物衛生措施協定》（以下簡稱SPS協定）第6條規定了SPS措施必須適應地區條件的義務，俄羅斯針對歐盟豬肉進口禁令案是WTO爭端解決機構對SPS協定第6條進行解釋的最新案件。該案解釋了第6條項下三款的義務主體，各款義務的具體理解和適用以及各款間的相互關系，為各國將SPS措施適應地區條件的操作實踐提供了具體指導。

關鍵詞：SPS協定；適應地區條件；俄羅斯聯邦；歐盟；豬肉進口禁令

中圖分類號：F7 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年10月9日

隨著WTO農業談判的推進，傳統貿易壁壘如關稅等在逐漸削減，但非關稅措施，尤其是保護人類、動植物健康的SPS措施，逐漸成為了國際農產品貿易的主要障礙。SPS措施涉及的范圍很寬，包括政府用來保護人類和其他動植物免受疾病、有害物、毒素及其他污染物侵害的任何法規、規則、標準或程序性措施。GATT1994第20（b）規定成員方可以采取為保護人類動物或植物的生命或健康所必需的措施，只要措施的實施在情形相同各國間不會構成任意的或不合理的歧視，或不會構成對國際貿易的變相限制。但由于GATT條款具有很大的模糊性，動植物檢疫措施很容易被濫用形成國際貿易壁壘，SPS協定就是為了保證農業貿易的自由化不會被變相的衛生和植物衛生貿易壁壘措施所侵害。根據SPS協議，不僅GATT1994中規定的“歧視性”貿易規則不符合SPS協定，“非歧視性但不科學”的貿易措施也構成對SPS協議的違反。

一、SPS協定第6條的規定

SPS協定第6條是有關“適應地區條件，包括適應病蟲害非疫區和低度流行區的條件”的條款，《推動SPS協定第6條實施的指南》指出了“適應地區條件”以及“對病蟲害非疫區和低度流行區的承認”對農產品貿易至關重要。但許多成員國在實施SPS協定第6條的時候都面臨著困難。第6.1條要求各成員保證其SPS措施適應產品的原產地和目的地的SPS特點，特別考慮特定病蟲害的流行程度、是否存在根除或控制計劃以及有關國際組織可能制定的適當標準或指南。這里的原產地和目的地的范圍可能是指一個國家，也可能是一個國家的部分區域，還可能是幾個國家的全部或部分區域。上訴機構在印度農產品案中認為第6.1條第一句規定的是首要義務，即各成員方應當確保其SPS措施適應產品產地和目的地的SPS特點，進口方和出口方都必須遵守，SPS措施需要適應的地區特點是與這些措施旨在解決的特定風險相關，以病蟲害、疾病為例，特定的風險包括病蟲害和疾病在進入進口國以及擴散的可能性，以及與之相關的潛在的生物上的和經濟上的后果。這些風險決定了采取SPS措施保護其境內人類以及動植物生命的適當的保護程度。上訴機構認為適應地區條件的義務是一項持續的義務，不僅適用于采取SPS措施時，還適用于維持其措施時，如果相關地區SPS特點變化，措施也應當相應調整。傳統上，進口國是將出口國作為單一的地理單元來開展風險分析，以此為基礎實施的SPS措施是以出口國管轄的全部地域范圍為界的。只要某國境內一旦發生某一疫病的疫情，通常就會導致進口成員完全禁止從該國進口相關產品，而根本不考慮這些產品是否來自該國此類疫病非疫區，這樣的做法是有悖自由貿易理念的，也構成了國際貿易壁壘。第6.2條規定各成員應特別認可病蟲害非疫區和低度流行區的概念在確定某地區是否具有病蟲害非疫區和低度流行區的地位時，成員方應依據地理狀況、生態系統、流行病監測以及衛生與物衛生控制措施的有效性等因素。第6.3條規定聲明其領土內地區屬病蟲害非疫區或低度流行區的出口成員，應提供必要的證據，以便向進口成員客觀地證明此類地區屬、且有可能繼續屬蟲害非疫區或低度流行區。為此，應請求，應使進口成員獲得進行檢查、檢驗及其他有關程序的合理機會。

二、俄羅斯針對歐盟豬肉進口禁令案基本案情

2014年1至9月，在立陶宛和波蘭的野豬中發現非洲豬瘟病例之后，俄羅斯實施了旨在禁止從歐盟進口生豬、豬肉和豬肉制品的進口限制措施，這些進口限制措施包括針對愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭的特定禁令（specific bans）以及針對整個歐盟的禁令（EU-wide ban）。俄羅斯主張其實施的進口限制措施符合其與歐盟協商的動物疾病證書中的要求，即歐盟的相關產品要出口到俄羅斯，需要滿足整個歐盟地區在三年內沒有受非洲豬瘟的影響，但是隨著立陶宛非洲豬瘟的爆發，歐盟已經不能滿足這個條件了。歐盟與俄羅斯雙邊數次談判無果，歐盟委員會決定將俄羅斯訴諸WTO。

本案中專家組首先審查了俄羅斯是否承認第6.2條中非疫區的概念，接下來根據第6.3條審查歐盟是否向俄羅斯提供了必要的證據客觀地證明在歐盟范圍內存在區域屬于且可能繼續屬于病蟲害非疫區和低度流行區，最后專家組考慮俄羅斯是否根據第6.1條確保其措施適應產品的產地和目的地的動植物衛生特點。上訴機構也著重探討了第6條的適用，特別是各條款之間的關系，以下將著重分析。

三、對第6.3條的理解

（一）必要的證據。第6.3條規定聲明其領土內地區屬病蟲害非疫區或低度流行區的出口成員，應提供必要的證據，以便向進口成員客觀地證明此類地區屬、且有可能繼續屬蟲害非疫區或低度流行區。專家組認為第6.3條并沒有明確表明出口國需要提供什么類型的證據進行客觀的證明，但其認為需要考慮第6.1條和6.2條第2句話中列出的因素，以及《推動SPS協定第6條實施的指南》中的因素，包括：地理、生態系統、流行病檢測、動植物衛生控制效果、特定病蟲害的流行程度、現有的根治或控制方案以及與有關國際組織制定的適當標準或準則的相關信息。每種證據需要的數量必須基于個案分析，考慮實際情形，不能一味要求某成員提供科學的實驗證據證明某種疾病是不存在。

在本案中，專家組認為歐盟應當向俄羅斯提供以下必要的證據：非洲豬瘟的流行病檢測證據、非洲豬瘟的動植物控制效果、有關生態系統的證據如非洲豬瘟在野生動植物中的存在情況、非洲豬瘟的流行程度。專家組認為出口國需要提供有關病蟲害和相關地區的詳細證據，而不僅僅是一些一般的信息和沒有事實根據的主張，以達到第6.3條對必要證據的要求。專家組通過審查得出結論：歐盟向俄羅斯客觀地證明了在歐盟范圍內，除愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭，存在區域并沒有受到非洲豬瘟的影響，并可能繼續不受其影響。endprint

對于愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭境內非洲豬瘟非疫區的存在，在審查了有關立陶宛、波蘭、愛沙尼亞的證據，專家組認為歐盟已經向俄羅斯提交了必要的證據客觀地證明了這些國家中的非洲豬瘟非疫區在將來可能繼續屬于非疫區。但是關于拉脫維亞，專家組認為盡管歐盟向俄羅斯提供了一定數量相關措施的信息，但其并沒有提供最新的有關檢測、監督和根治方案的信息以讓俄羅斯評估其控制計劃的能力和有效性，歐盟并沒有能夠證明在拉脫維亞存在且可能繼續存在非洲豬瘟非疫區。

上訴機構認為“必要”的含義需要特別考慮出口國對其境內病蟲害狀態的“客觀證明”，所以出口國提供證據的種類、性質、數量、質量必須是足以使進口國根據6.2條對其病蟲害狀態作出一個客觀的決定。同時“必要”地對這些證據的種類、性質、數量、質量作出一個限制，出口國不需要提供過量的、與進口國決定相關地區病蟲害狀態無關的證據。

哪些證據是必要的需要基于每個案例的事實情況。基于第6條各條款的關聯性，在考慮證據的必要性時可以考慮第6.1條和6.2條中評估相關地區SPS特點的相關因素。進口國通常也會根據其適當地保護水平確定其SPS措施以及適應地區特點的形式。因此，出口國也可能根據進口國適當地保護水平提供相應種類、數量、質量的證據以作為第6.3條中客觀的證明。如果出口國提供的證據不足，進口國可以根據6.3條要求進口國提供其他證據，但是也不得超過決定相關地區病蟲害狀態需要的程度。

（二）審查必要證據的主體。對于第6.3條中審查出口國提交的證據的主體是專家組還是進口國，上訴機構認為是進口國的當權機關評估有關病蟲害狀態的所有證據，根據第6.3條專家組的工作僅僅是審查歐盟提交證據在種類、數量、質量上是否足以使俄羅斯作出與歐盟相關地區病蟲害狀態的決定，專家組不能自己根據出口國提交的證據決定相關地區是否是以及可能繼續是病蟲害非疫區和低度流行區。

盡管上訴機構認為專家組在其報告中并沒有很清晰地指出誰是審查證據的主體，但其還是從專家組的說理如歐盟沒有向俄羅斯提供必要的信息使俄羅斯評估拉脫維亞非洲豬瘟控制計劃的能力和有效性中認定專家組正確理解了自己的角色，只是審查了歐盟提交的證據是否足以使俄羅斯決定相關地區的非洲豬瘟疫情狀態。

（三）第6.3條是否給予進口國評估、核實出口國提供證據的合理期間。俄羅斯認為進口國的評估、視察、檢測等相關活動是需要一定合理時間的，“合理的時間”取決于很多不同的因素，其他國際文件如《Terrestrial code》第5.3.7（d）也規定了進口國必須評估出口國提交的證據在合理期間內作出決定。SPS協議第8條和附件C（1）（a）也指出不是所有的時間間隔都構成不合理的延遲，因為成員方通常需要一定的時間進行控制、視察和認可。專家組也認可根據SPS協議第5.7條成員方可以要求一定時間處理復雜的信息。然而專家組確定的評估日期：2014年9月11日，離愛沙尼亞首次爆發非洲豬瘟只有3天，這個時間間隔甚至不能將相應的文件翻譯成俄文，更不要說派遣專家到愛沙尼亞進行現場視察。

歐盟也承認第6條規定的程序是需要一些時間完成的，特別是在疾病爆發的通知與貿易重新恢復之間需要一個暫停時間，使進出口國可以進行它們各自的國內程序，但是歐盟認為這個暫停的時間并沒有在第6.3條項下規定，而是規定在第5.7條，允許進口國基于風險評估暫時停止貿易，尋找其他必要的信息以進行更客觀的風險評估。

上訴機構認為雙方當事人和專家組都認可進口國的評估和決定需要一定時期，同意根據進口國的國內程序使措施適應相關地區的SPS特點也需要一定時期，所以當出口國聲稱其境內存在病蟲害非疫區時，應當給予進口國一定時期進行評估同時使其措施適應地區SPS特點。但是進口國對于這段時期并不是具有無限制的自由裁量權，在SPS協議附件C（1）（a）中規定了審查、確保SPS措施實施的程序不能有不合理的遲延，所以在考慮評估、決定時期的合理性時，我們也要考慮不合理的遲延，所以評估、決定時期的合理性要基于個案分析，取決于所實施程序的種類、復雜程度等。

上訴機構認為進口國評估、決定、適應地區SPS特點的義務規定在6.1條和6.2條，6.3條規定的是出口國的義務，認為專家組在分析6.3條的時候不需要考慮俄羅斯評估、核實相關證據所需的合理期間。專家組確定的日期：2014年9月11日，只是根據第6.3條評估歐盟提供的證據是否充足，其并沒有要求俄羅斯在該日期之前評估所有的證據，俄羅斯根據其他條款還是享有合理的期間進行評估的。

專家組接下來評估了俄羅斯措施是否符合第8條與附件C（1）（a），專家組認為如果一個成員國要求超過進行實質評估的不必要的信息，則該成員國的行為就可能構成不合理的遲延，而俄羅斯要求了過度的信息，違反了SPS協議第8條和附件C（1）（a），俄羅斯并沒有就專家組的這個結論提出上訴，所以上訴機構認為俄羅斯并沒有在合理的時間內實施第6條的義務。

四、第6.1條與6.3條的關系

俄羅斯認為只有當出口國根據第6.3條提供了足夠的證據，進口國才需要遵守第6.1條的義務。“Terrestrial code”第5.3.7條也表明了進口國使其措施適應地區SPS特點的能力取決于出口國對這些地區病蟲害狀態的客觀證明。在印度—農產品案中上訴機構也指出，如果出口國沒有遵守第6.3條，要想使其就第6.1條和6.2條的主張成立就很困難了。

在印度—農產品案中，上訴機構認為出口國對于收集、提供有關其境內病蟲害流行程度的信息是最方便的，如果沒有出口國的合作，進口國很難確定這些地區的病蟲害情況，進而使其措施適應其SPS特點的。但即使出口國沒有根據第6.3條進行客觀的證明，進口國也可能因為沒有能夠使其措施適應地區SPS特點而違反第6.1條，如成員國的法規拒絕承認病蟲害非疫區的概念，即不論出口國是否遵守第6.3條，進口國都需要使其措施適應地區SPS特點。endprint

專家組贊同上訴機構在印度—農產品案中的主張，進而繼續分析俄羅斯針對四國的進口禁令是否適應了四國以及俄羅斯的SPS特點。專家組認為俄羅斯針對這四個國家實施的是整個國家范圍內的進口禁令，俄羅斯并沒有承認這些成員國非疫區的存在，也沒有適應產品產地和目的地的SPS特點。俄羅斯的歐盟禁令和特定國家禁令沒有基于風險分析，也就不能適應地區特點，違反了第6.1條。

上訴機構認為專家組對于俄羅斯的措施沒有適應地區SPS特點的結論并沒有進行足夠的說理，而且忽略了歐盟沒有客觀證明拉脫維亞境內的非疫區可能繼續存在，所以上訴機構認為專家組有關俄羅斯針對來自拉脫維亞的產品進口禁令沒有適應拉脫維亞非疫區特點的結論是錯誤的。

對于專家組“禁令缺乏風險分析就不能適應地區特點，即違反第6.1條”的觀點，上訴機構認為對SPS特點的評估可能但不是必須是風險評估的一部分，對SPS特點的評估是第6.1條中措施適應其特點的基礎。本案中俄羅斯違反第6.1條是因為俄羅斯對拉脫維亞的進口禁令既沒有基于風險評估，其當權機關也沒有表明其針對拉脫維亞SPS特點對科學技術證據進行了評估。同時上訴機構贊同專家組的觀點，認為SPS措施未適應產品目的地SPS特點構成其措施違反6.1條的一個獨立的理由。

五、對第6.2條的理解

專家組認為第6.2條只是要求對“地區化”概念的抽象化承認，并沒有第6.1條的義務那么嚴格，不要求成員方確保其措施適應地區SPS特點，俄羅斯法律中承認“地區化”的概念，所以歐盟禁令和特定國家禁令符合SPS協定第6.2條規定的義務。

歐盟則主張現在要考慮的不是俄羅斯法律中對非疫區概念的承認，而是其采取特定SPS措施時是否承認這個概念，因為其立法上的規定很可能只是“空頭許諾”。歐盟認為俄羅斯的禁令并沒有區分非疫區和疫區，所以違反了其國內法有關承認的規定，那么成員方法律中對“地區化”的承認是否就足以使其就特定SPS措施符合6.2條呢？

專家組認為在印度農產品案中，上訴機構認為即使在法律中沒有承認“非疫區”的概念，也可以在采取SPS措施時進行承認，但現在的情況卻不同，因為法律中已經承認了相關概念，所以專家組認為歐盟禁令符合第6.2條的規定，歐盟主張的特定措施中承認的是第6.1條項下的義務。

上訴機構持不同觀點，認為第6.2條中成員國應當“特別”承認中的“特別”表明第6.2條中有關承認病蟲害非疫區和低度流行區的義務與第6.1條中適應SPS特點是相關的，而且第6.2條是第6.1條規定的適應地區條件義務的一個方面，病蟲害非疫區和低度流行區就是地區條件的特定部分。

第6.2條第2句話要求進口國實施特定的步驟和程序作出是否是非疫區的決定，上訴機構認為在評估成員方是否符合第6.1和第6.2條時，不僅要審查進口國關于SPS的立法規范，還要審查其根據相應地區SPS特點實施的特定步驟和行為。第6.2條規定的承認地區化的義務不是一個抽象的義務，而是使相關概念可操作的義務。

第6.2條并沒有規定成員承認相應概念的特定方式，成員方可以在立法規范中承認這些概念，例如在立法中規定持續適應地區SPS特點，這樣專家組在評估其措施是否與第6.1條和第6.2條一致時會比較容易。但如果在立法規范中沒有相關規定，但實踐中進口國給予了出口國對其境內“病蟲害非疫區和低度流行區”作出承認申請的機會，或在采取特定SPS措施時承認也是可以的。

上訴機構推翻了專家組僅僅根據立法，不考慮特定SPS措施，就認為俄羅斯已經承認了病蟲害非疫區以及低度流行區的概念，其禁令就符合第6.2條的結論。上訴機構審查了俄羅斯關稅聯盟第317號決議中包含了“地區化”（regionalization）的定義，其承認害蟲或疾病可能局限于某個區域，但是定義本身并沒有使這些概念可操作化，并沒有給予歐盟向俄羅斯作出承認其境內存在病蟲害非疫區和低度流行區申請的實際的機會。

那么，俄羅斯在具體實施SPS措施的時候是否遵守了第6.2條呢，這是專家組沒有審查的，但專家組在分析第2.3條（不能構成歧視和對貿易的變相限制）的時候認為在俄羅斯的措施中并不存在承認歐盟境內非洲豬瘟非疫區的可能性，所以上訴機構認為俄羅斯的SPS措施并沒有給予歐盟向俄羅斯作出承認其境內存在病蟲害非疫區和低度流行區申請的實際的機會，也沒有使這些地區化的概念可操作化。

再看俄羅斯的行政實踐中是否承認“地區化”的概念，這也是專家組沒有審查的，因為上訴機構是基于專家組報告中的事實和證據進行法律分析的，這里沒有足夠的證據和事實來得出結論，所以不能判斷俄羅斯是否承認非洲豬瘟非疫區和低度流行區的概念。

六、結語

SPS協定中的規定體現了對SPS措施科學性、非歧視性、必要性等要求。SPS協定第6條關于適應地區條件的要求是希望將SPS措施對國際貿易的阻礙效果限制在必要限度之內，但在實踐中，SPS協定第6條的實施情況并不理想，進口成員方關于“病蟲害非疫區和低度流行區”認可遲延以及認可過程缺乏透明度、可預見性和一致性等問題仍然是構成第6條實施的一個重要阻礙。各成員方對第6條各款規定義務的理解，各款間的關系都不十分明晰，俄羅斯針對歐盟豬肉禁令案包含了WTO爭端解決機構對于SPS協定第6條的適用最新的解釋和論證，筆者分析了專家組報告和上訴機構報告中的各方觀點，為各國將SPS措施適應地區條件的操作實踐提供了具體的指導。

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