糧食主產區建立補償機制的依據及保障措施

摘要：以理論依據分析和現實依據分析為切入點，從理論分析的角度論證糧食主產區構建補償機制的必要性和可行性。同時，為確保補償機制的建立，提出應從思想保障、法律保障、監管保障、資金保障及配套保障等方面入手，為補償機制的實施提供良好的保障措施，以期建立起整合糧食利益補償機制、農業生態補償機制及糧食生產發展保護補償機制三位一體的、適合糧食主產區發展的補償機制。

關鍵詞：糧食主產區；補償機制；理論依據；保障措施；現實依據

中圖分類號： F326.11 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）20-0337-04

糧食主產區的發展對維護國家糧食安全、促進區域平衡發展起著重要的作用。有效的補償機制能夠有效協調糧食主產區糧食生產的現實矛盾，建立穩定的糧食可持續發展格局，提升糧食綜合生產能力，確保糧食增產，帶動農民增收，實現區域經濟和農業的可持續發展，主動適應經濟發展新常態，落實穩糧增收、提質增效、創新驅動的總要求。因此，建立適合糧食主產區發展的補償機制尤為重要，為了使補償機制能夠充分地發揮作用，應建立整合糧食利益補償機制、農業生態補償機制及糧食生產發展保護補償機制三位一體的、適合糧食主產區發展的補償機制。

1 糧食主產區建立補償機制的理論依據

在現實經濟中，私人邊際成本和私人邊際收益與社會邊際成本和社會邊際收益存在非等同關系，當呈現市場失靈狀態時，依靠自有競爭沒有辦法達到社會福利最大化，政府作為經濟活動的第三者應當進行市場干預，采取適當的經濟政策，消除市場失靈。當外部不存在經濟效應時，政府應對邊際私人成本小于邊際社會成本的部門實行征稅；當存在外部經濟效應時，政府應對邊際私人收益小于邊際社會收益的部門進行獎勵和補助，達成外部效應的內部化。由于糧食生產具有外部性，且市場并不是萬能的，會經常出現市場失靈狀態。因此，政府應通過補償等方式解決糧食生產過程中的外部性問題及市場失靈問題。

1.1 建立糧食利益補償機制的作用機制

從微觀經濟學的市場需求及市場供給角度出發，對糧食利益補償進行經濟分析，并為糧食利益補償機制的建立提供理論依據[1]。糧食利益補償的經濟分析見圖1。

假設政府對糧食市場不進行干預的情況下，糧食需求曲線為D1，糧食供給曲線為S1。在此狀態下，可以得出糧食市場的均衡點、均衡價格及均衡數量分別為A、P1、Q1，但是所實現的糧食均衡數量Q1卻低于Q2，即無法達到國家所設定的糧食安全線，國家糧食安全供給目標無法實現。因此，政府必須進入糧食市場，使得糧食的供給數量最低維持在Q2水平，以維持國家的糧食安全。在具體實施過程中，理論上可以通過2種途徑得以實現，即將市場供給曲線S1或市場需求曲線D1向右平移。若移動市場需求曲線D1，在達到新的均衡時，糧食的價格上漲了，這與國家穩定物價水平的宏觀調控政策相沖突，所以只能選擇移動市場供給曲線S1，使其由S1平移到S2，但是糧食的價格卻下降了，糧食生產者即農民的收入也從P1OQ1A下降至P2OQ2B。因此，若要調動農民的種糧積極性，保證糧食供給量，需要對糧食利益補償客體進行利益補償。

1.2 建立農業生態補償機制的作用機制

農業生態補償機制應基于生態系統服務價值。通過對傳統農業生產方式及生態保護型農業生產方式的比較可以發現，未將生態系統服務價值納入農民生產成本中的傳統農業生產方式，作為“理性經濟人”的農民而言，為了追求暫時的糧食高產以獲得最大化的經濟收入，在農業生產過程中采取了許多具有環境污染及破壞性的措施，使得農業生態系統服務功能下降，犧牲了整個社會的生態環境（圖2）。而將生態服務價值納入農民生產成本中的生態保護型農業，不僅可以獲得傳統農業生產狀態下的農產品收入，避免傳統農業生產狀態下的生態代價，而且使生態服務價值在一定程度上得以保持。但是，短期而言，由于生態保護型農業較傳統農業獲得收益少，采用生態保護型農業保護下的生態服務價值需要在農民的經濟收益中得到體現，否則農民不會采取生態保護型農業這種生產方式。因此，政府須采取相應的農業生態補償手段，使得生態保護型農業生產方式得以維持，使產品價值和生態價值均處于正向，使整個社會的福利水平得以增加。

1.3 建立糧食生產發展保護補償機制的作用機制

假設每個參與者在博弈中均處于相對封閉的區域，政策環境相同并具有確定性。博弈是靜態且信息完全對稱的，博弈雙方每次都做出相同的策略選擇。博弈雙方均是理性經濟人，追求利益最大化。

基于上述博弈假設，作為博弈參與者的農民為理性經濟人，在從事糧食生產過程中追求自身的利益最大化。因此，在無其他因素干預的情況下，不會主動參與糧食生產發展保護，如圖3所示。

其中，農民甲與農民乙情況相當，不參與糧食生產發展保護的總收益為R1，參與糧食生產發展保護的總收益為R2，參與糧食生產發展保護所需成本為C，參與糧食生產發展保護后的凈收益為R2-C，其中R2>R1，R2-C

在這種情況下，政府可以通過出臺相應的糧食生產發展保護補償機制，構建新的納什均衡。具體而言，農民不參與糧食生產發展保護的總收益為R1，參與糧食生產發展保護的總收益為R2，參與糧食生產發展保護所需成本為C，R2>R1，R2-C

若R1>R2+N-C，則該博弈模型存在純策略納什均衡，即政府不給予補償，農民也不會主動參與糧食生產發展保護，使得糧食生產發展保護無法推行；若R1

政府實施糧食生產發展保護的期望收益值E1為

可見，（P′1，P′2）是政府和農民的混合策略納什均衡點，對應著雙方的最佳行為選擇。在此均衡點上，政府通過糧食生產發展保護補償機制給予農民的補償越多，農民積極參與糧食生產發展保護的概率越大。因此，為了使農民能夠積極參與糧食生產發展保護，政府有必要建立糧食生產發展保護補償機制。

2 糧食主產區建立補償機制的現實依據

2.1 保障國家糧食安全需要建立補償機制

糧食主產區的糧食產量占全國糧食總產量的75%左右，其糧食生產及安全情況直接影響到我國的糧食產能及糧食安全，其中糧食生產起到了重要的引擎作用。糧食生產是一個集生態環境、資源消耗為一體的糧食產品的產出過程。同時，糧食主產區補償機制的推行是支撐十八大關于2020年實現城鄉居民人均收入比2010年翻一番目標的重要措施之一。

通過完善糧食主產區利益補償機制能夠有效提高國家對產糧大省的農業補貼占轉移性收入的比重，促進糧食主產區與主銷區農民收入分配均等化，切實保證糧食增產、種糧農戶增收。通過建立糧食主產區生態補償機制，實現依托國家主體功能區政策的“有地可種糧”向依托糧食主產區生態補償機制的“有地會種糧”轉變，通過對糧食主產區生態環境的補償切實守住我國耕地紅線，實現糧食主產區農業的可持續發展。通過建立糧食主產區糧食生產發展保護補償機制，能夠將糧食補償與糧食價格等因素聯結在一起，充分發揮糧食補償對糧食價格的調控作用，在一定程度上能夠規避市場風險和自然災害風險所導致的糧食價格波動對種糧農戶收益的不利影響，能夠逐步實施反周期補貼政策，在對主要糧食作物目標價格、補貼率、補貼產量和補貼面積進行全面調研的基礎上，確定合理的區間標準，當糧食價格低于目標價格時啟動反周期補貼政策，保障種糧農戶收益。

2.2 促進地區經濟增長需要建立補償機制

通過糧食主產區補償機制的運作可以彌補發展第一產業對地方財政貢獻的缺口，通過外部利益補償改變糧食主產區所在省份用于糧食補償的財政支出結構，增大地方財政用于經濟建設的支出比例，促進地方經濟的發展。

借助補償機制的運行平臺，糧食主產區可以與糧食主銷區建立互助共贏模式，實現糧食主銷區對糧食主產區的反哺，促進糧食主產區經濟增長。糧食主產區與糧食主銷區建立的互助共贏模式，可以以價格為基礎建立針對主銷區的糧食補償基金，根據主銷區每年糧食的凈調入量，綜合考慮各種外部因素，按照國家核定的補償標準，形成一次或多次轉移支付基金，提高糧食補償資金總量，進而支持農業基礎設施建設，改變地方財政支出結構，緩解糧食主產區糧食生產和地方經濟發展的矛盾。

同時，補償機制中的農業生態補償機制能夠減輕糧食主產區的歷史負擔，促使其走向良性循環發展軌道。生態補償所遵循的是“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，能夠實現糧食生產的可持續發展。通過建立糧食主產區的生態補償政策，制定減少甚至免除糧食主產區在糧食財務方面的虧損等優惠政策，能夠有效轉變“產糧越多、虧損掛賬越多”的現象，促使糧食主產區實現低消耗、高產出的良性生態發展道路。

2.3 實現對糧食生產外部性的合理補償須要建立補償機制

糧食作為一種特殊的商品，使得糧食生產具有經濟功能、社會功能和生態功能，糧食生產具有明顯的正外部性特征[2]。具體表現在糧食生產具有經濟正外部性、社會正外部性及生態環境正外部性。

首先，糧食生產具有經濟正外部性。由于糧食是人們生活的必需品，能夠滿足人們最基本的物質生活需要，且具有一定的使用價值，使得糧食生產具有經濟功能。然而，糧食生產所得產品往往質優價廉，因此，糧食生產在保障人們基本糧食需求的情況下，卻沒有得到應得的全部利益，造成很多收益的流失，形成了一定的經濟正外部性。其次，糧食生產具有社會正外部性。在社會發展過程中，糧食生產在保障社會穩定性方面發揮著重要作用，為社會的和諧發展提供了有利環境，糧食生產能夠有效地緩解就業壓力，增加農民收益，為社會保障做出貢獻。然而，其他產業的發展對農業生產造成了不同程度的制約，增大了農業生產成本，增加了糧食主產區的生態環境成本。再次，糧食生產具有生態環保正外部性。糧食生產能夠對自然生態環境起到保護作用，同時糧食生產具有一定的生態景觀功能，但糧食生產者卻未獲得任何利益方面的補償[3-6]。因此，應建立糧食主產區補償機制，政府通過調控和市場配置，給予資金上的支持，實現糧食生產正外部性內部化補償，從根本上提高經濟收益，增強抗風險能力，緩解政府財政壓力。

2.4 糧食供求的特殊性須要建立補償機制

理論上而言，糧食供求及糧食均衡價格的形成僅受市場供求關系的影響。當糧食價格上漲時，理性的糧食生產者會大幅度增加糧食的供應量，而糧食價格的上漲在一定程度上會減少消費者對糧食的需求量，導致糧食供過于求，使得糧食出現降價壓力，糧食生產者會減少糧食的供應量，隨著消費者對糧食需求量的增加，糧食的供求及均衡價格將恢復平衡。同理，當糧食價格下降時，糧食的供求及均衡價格也會出現短暫的波動，最后使糧食的供求及均衡價格恢復平衡。

然而，糧食作為人們生活的必需品，具有準公共產品的性質，使得糧食的供求具有特殊性，糧食生產經常面臨市場機制的失靈，時常出現糧食供給減少，價格飛漲，糧食豐收，價格下跌，農民的利益受到嚴重的損害等現象。因此，糧食供求不能僅僅依靠市場的力量進行調節，政府必須采取行之有效的措施對糧食生產進行扶植，建立糧食主產區補償機制，在一定程度上對用于調節糧食供求平衡的社會付出進行彌補，從根本上解決糧食生產過程中的市場機制失靈。

3 糧食主產區建立補償機制的保障措施

3.1 將補償思想融入糧食主產區規劃

為了確保糧食主產區的穩步發展，實現糧食增產、保障國家糧食安全，國家加大了對糧食主產區的關注力度，從不同角度出發制定了一系列的補償政策。2008年黨的十七屆三中全會提出一系列加強農村環境保護的政策措施，第1次提出要建立農業生態補償機制；同時，提出不斷向糧食主產區提供政策傾斜，建立糧食主產區利益補償制度。2009年、2010年的中央一號文件相繼提出“建立健全糧食主產區利益補償制度”，促進主產區經濟加快發展。2014年的中共十八屆三中全會提出積極推行農業補貼制度改革，通過農業支持保護體系的建立實現糧食主產區利益補償機制的完善。并且在中央一號文件中對如何完善糧食主產區利益補償機制進一步進行了解釋，即不斷加大對糧食主產區財政縱向轉移支付及橫向轉移支付力度，增加對產糧大縣的獎勵性補貼，完善糧食主銷區對糧食主產區的投資，更多地承擔國家糧食儲備任務。endprint

可以看出，國家現行的對糧食主產區的補償較分散，沒有形成較為完整的體系，因此，應將補償思想融入糧食主產區的規劃中，對不同的補償機制進行整合，形成適合糧食主產區發展的補償機制，并使地方政府和國家充分認識到對糧食主產區進行補償的重要性，從思想上確保補償機制的有效實施和運行。

3.2 健全保障補償機制運行的法律法規

有利于補償機制運行的法律法規的出臺，將對糧食主產區補償的有效實施起到積極的作用。2014年召開的十八屆四中全會首次專題討論了依法治國問題，要求國家的政治、經濟運作、社會各方面的活動統一依照法律進行，而不受任何個人意志的干預、阻礙或破壞。因此，補償機制能夠公平、合理、有效實施的重要保障是將補償提到法律法規的層面，以法律、法規的形式將糧食主產區的補償政策固定下來，通過獲取國家指向性的立法解釋，保證補償機制的有效運行和實施。以相關條例為基礎，通過實踐不斷探索完善，制定出臺《糧食利益補償法》《糧食生產發展保護補償法》及《農業生態補償法》，通過法律法規的形式將補償主體、補償客體、補償范圍、補償標準、補償資金來源、補償方式等內容進行明確的規定。同時，要積極推進《預算法》和《轉移支付法》的立法進程等。

3.3 規范財政管理行為

首先，強化財政監督管理。為保障糧食主產區補償機制的順利實施，應構建合理的監督管理體制，落實同步監督理念，強化財政監督管理。其次，注重財政績效評價。對用于糧食主產區補償的財政資金支出效果進行全面的分析和評價，提高補償資金的使用效率和服務水平，確保用于補償的資金能夠按時按量到位，實現專款專用。再次，推進政府預算公開。政府預算公開可以使政府財政收支管理不斷透明化，確保財政政策的高效落實，有效提升財政資金的使用效益。

3.4 依托金融手段形成有效的資金保障

資金是補償機制能夠運行的物質保障，也是糧食主產區得以發展的重要保障。因此，應依托金融創新形式拓展用于補償機制的資金來源，為補償機制的運行提供充足的資金保障。（1）拓展投融資渠道。首先，各省政府可以通過采取優惠政策吸引社會組織通過募捐或投資的形式支持農業生產。其次，完善支持補償機制運行的金融政策及融資制度，制定相應的金融法規，實施貸款利率優惠政策及優先貸款制度，疏通直接融資渠道。（2）完善政策性農業保險。應在現有的基礎上對政策性農業保險不斷進行完善，如建立和完善政策性農業保險法律法規、積極鼓勵商業性保險機構進入農村保險市場、增強政策性農業保險公司的經營效率等，使政策性農業保險能夠真正起到在農業自然災害發生時，保證農民收入，降低補償資金需求，為糧食主產區補償機制運行提供間接資金保障。

3.5 完善配套支持體系

第一，積極爭取政策支持。在維護國家糧食安全的背景下，國家農業部每年都會出臺實時性的農業支持政策，調整財政支付額度。第二，規范農業生產資料市場。穩定的糧食生產資料價格和糧食生產成本可以減少對補償資金的需求量，減輕補償機制運行的資金壓力。第三，加大支農科技投入力度。提高農業科技投資強度，推動農業科技的自主創新能力，為糧食主產區補償機制的實施提供有效的智力保障。第四，實施農業土地制度改革，完善農地流轉機制。積極推進農村土地承包經營權的合法流轉，大力推行農村土地股份制生產經營模式，鼓勵從事非農經營的農民轉讓出土地，實現提高農業土地利用效率及農業土地承包權的合法流轉，形成農業規模化、產業化的經營格局。

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