政府投資項目竣工決算審計時效性影響因素分析

張勤

[提要] 政府投資項目竣工決算審計的時效性強弱將直接影響工程結算的進度，進而影響施工單位的利益。政府投資項目竣工決算審計實務中，由于建設單位或代建單位認識上存在誤區、施工承建方利益訴求未達到心理預期、購買審計服務導致中介機構身份微妙等原因，延長了審計時間。為此，必須通過加強審計計劃管理，充分保證審計通知書的嚴謹性和科學性，落實施工承建方控制；強化現場審計管理，加強社會中介機構管理，多管齊下切斷利益鏈等措施，加強審計時效性。

關鍵詞：政府投資；竣工決算；審計；時效性

中圖分類號：F239.63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年10月9日

一、竣工決算審計時效性相關規定及現狀

審計署頒布的《政府投資項目審計規定》第九條要求，審計機關對列入年度審計計劃的竣工決算審計項目，一般應當在審計通知書確定的審計實施日起3個月內出具審計報告。確需延長審計期限時，應當報經審計計劃下達機關批準。

各地在其發布的政府投資項目審計條例或審計監督辦法中，對竣工決算審計的時效性規定不一。對于審計機關出具審計報告或審計結論性文書的一般時限，內蒙古、黑龍江、江蘇、湖南、寧夏、新疆等省、自治區未作規定；天津市要求為“法定期限內”，至于法定期限到底為多長時間并未明確；江西、河南、廣西、四川、貴州等省、自治區的規定與審計署的規定一致；安徽省由審計機關“根據政府投資建設項目的規模確定審計期限，審計期限不得超過3個月”；西藏自治區的規定是自審計機關受理建設單位提出竣工決算審計書面申請之日起3個月內；浙江省和廣東省廣州市規定的是自建設單位提交送審材料之日起90日內；重慶市渝北區根據政府投資項目投資額不同，確定不同的審計實施完成時間。

浙江省的規定，來自《浙江省審計條例》第二十七條：“建設單位應當在工程交工驗收或者竣工驗收后三十日內向審計機關提請工程結算或者竣工決算審計。審計機關應當自收到完整的送審材料之日起九十日內向建設單位和承接項目的單位出具審計報告；因特殊情況需要延長審計期限的，應當經審計機關負責人批準?！边@是對政府投資項目竣工決算審計的時效性做出的明確限定。在調研中發現，盡管地方性法規中有明示，但現狀是部分審計項目審計結果文書的出具時間并未達“九十日內”的時限要求，特別是安置房建設等項目的竣工決算審計結果文書基本上都需要半年甚至1年左右時間才能出具，有的時間甚至更長。審計時效性不強使得建設單位、代建單位、施工承建方等參建各方產生情緒，甚至把進度款撥付、民工工資發放、維穩、信訪等矛盾焦點轉移到審計機關。所以，加強審計時效性已刻不容緩。

二、竣工決算審計時效性不強原因分析

政府投資項目竣工決算審計的實施主體是審計機關，或者是審計機關授權或委托的社會中介機構和具有與審計事項相關專業知識的人員，被審計單位是項目法人單位（本文簡稱建設單位）或其授權委托進行建設單位（本文簡稱代建單位）?？⒐Q算審計的時效性不強，可能與審計機關審計人員的政治覺悟不高、服務意識不足、業務知識不精等因素有關，更多的是與建設單位或代建單位、施工承建方和社會中介機構自身存在的缺陷有關。

（一）建設單位或代建單位認識上存在誤區

1、重施工進度、輕內部管理。政府投資項目從立項、規劃、設計到實施，管理環節較多，建設周期較長，所產生的過程管理資料也較多。在項目實施中，基于政績考核等體制方面因素，建設單位或代建單位往往對工程推進進度的要求較高，主要關注施工推進節點，對超越自身權限而必經的審批環節重視不夠。如對于工程變更，在工程進度等因素的影響下未能按不同額度的分級審批程序手續執行到位，從而未能留下有關書面資料。加之相關經辦人員崗位變動比較頻繁，真正掌握工程具體實施全過程的人員少之又少，工程實施當時的原貌無法復原，導致資料的真實性、完整性欠缺，增加審核確認難度。一旦出現爭議事項，建設單位或代建單位無法及時做出正確的認定。

2、不明責任導致職能缺位。建設單位或代建單位常以購買了造價咨詢機構全過程的跟蹤咨詢服務以及審計機關有派出跟蹤審計為由，而把相關確認、把關的責任推卸給社會中介機構或審計機關，自己則未切實履職到位，對施工過程中的很多環節未認真審核，如聯系單處理、進度款撥付、建筑渣土傾倒點確認、工程量核定等。上述情況都是建設單位或代建單位職能缺位的具體表現，如果再加上施工承建方對于資料的規范性和嚴肅性的認識有欠缺，所提供的竣工決算資料常常有意或無意的不規范、不真實、不完整，這些都勢必增加審計時間。

（二）施工承建方利益訴求未達到心理預期。浙江省某市有關政府投資辦法規定，立項500萬元以上的政府投資項目必須以審計機關審定結果作為最終結算依據。在大量的政府投資項目竣工決算審計中，出現爭議問題最多的情況就是審計機關根據國家有關規定認定的符合國家利益的價款與招投標文件及合同約定的價款差異較大而不被施工承建方所接受。身為企業的施工承建方其目標是利潤最大化，其對利益訴求有自己的心理預期。當其預期和代表不同立場的審計機關的認定發生分歧時，施工承建方會遲遲不肯簽字確認。

（三）購買審計服務導致中介機構身份微妙。當審計項目因審計力量不足或受專業知識限制等原因，審計機關可以將審計工作中的部分內容，按照規定的程序及方式，向社會中介機構購買服務，這種行為就是政府購買審計服務。在政府投資項目竣工決算審計中，審計機關購買的服務項目是造價咨詢。浙江省允許審計機關根據工作需要，通過購買服務的方式，組織或者委托符合法定條件的社會審計機構等專業機構參加或者承擔審計工作，也可以聘請具有與審計事項相關專業知識的人員參與審計工作。浙江省某市審計機關自2007年開始采取委托協助審計的方式實施投資審計管理，審計組長由審計機關人員擔任，社會造價咨詢機構人員作為審計組成員協助實施審計并向審計機關出具審核報告，最終由審計機關出具審計結果文書。endprint

在上述組織或委托審計模式下，社會中介機構人員從表面上看被要求按照國家審計的理念提交審核報告，然而在實際操作過程中，相對于造價咨詢服務基本收費來說，工程竣工決算審計中超過送審金額±5%部分的核增核減收費才是社會中介機構收入的主要來源，按行業慣例該核增核減費用要由施工承建方負擔支付。同時，社會中介機構既是審計機關協審入圍單位，又是建設單位造價咨詢服務入庫單位，它們在實際操作過程中往往會平衡審計機關、建設單位、施工承建方三者之間的關系。例如，很多建設單位在向審計機關申請竣工決算審計前都會委托造價咨詢機構幫助自己完成造價控制和造價審核的初審管理職能；社會中介機構與施工承建方的關系則更為微妙，常常是在確保費用能從施工承包方順利收取的前提下，才提出審計所發現的問題、核增核減金額，這就不可避免地造成審計時間延長。

三、加強竣工決算審計時效性的建議

（一）加強審計計劃管理，明確送審資格條件。審計計劃是審計機關實施審計項目的指引，投資審計應和財政財務收支審計、領導干部經濟責任審計一樣，在年初以計劃下達的方式進行立項。審計機關在每年第四季度應及時與各建設單位溝通對接，并以書面發文的形式要求建設單位在規定期限內上報下一年度計劃送審項目，以便掌握下一年度轄區內政府投資送審項目總體情況。每年年初項目計劃經審批同意下達后，由審計機關組織召開所有建設單位分管領導和業務工作人員參與的竣工決（結）算投資審計集體進點會，會上對投資審計方式、程序、范圍、內容，特別是建設單位應提供的資料等配合事項提出要求，明確建設單位的職責范圍，防止缺位、錯位。年中對各建設單位計劃項目送審執行情況發溫馨提示函，加快審計進度，切實提高審計的計劃性和時效性，讓審計機關在政府投資送審項目安排上變被動為主動。

嚴把送審資格條件關，資料齊全才下發審計通知書正式開始實施審計。在建設單位提出項目竣工審計申請后，審計人員先初步查驗送審資料，然后由建設單位召集召開審計機關、代建單位、施工承包方、監理單位、設計單位等項目相關參建單位及建設單位所駐紀檢組參與的送審前資料交接明確對接會。會上對送審資料的完整性、時效性提出進一步要求，給予提交資料的緩沖期限，對超過截止日期的資料概不接受，不列入總投范圍；同時，明確審計通知書下發和正式開始實施審計的確切日期，在一定程度上減輕了建設單位的壓力。在審計實施期間，遇特殊情況建設單位需要繼續送審資料的，審計機關有權在出具前期資料審定結果后再單獨實施審核。

（二）嚴格相關單位管控，強化現場審計管理。建設單位作為被審計單位，其除了向審計機關提交送審資料外，還有義務對所提供資料的及時性、真實性和完整性作出承諾和把關。建設單位與施工承建方應對提供資料的方式和形式進行約定，明確責任；對于施工承建方提交而未經建設單位審核確認的資料，審計機關應一概不予接收，以便加強審計時效。如，工程變更是施工承建方自作主張的行為，未經監理、建設單位或代建單位的核查認可，那審計機關不僅不能認可此變更事項，而且還要追究相關責任。

積極推行現場審計，強化現場審計管理?，F場審計有利于審計人員在遇到疑點或爭議事項時與建設單位、施工承建方等單位之間及時溝通對接，一般問題如工程量爭議等均可以通過查勘工程現場當場解決，自然加快了審計進度。為切實推進現場審計，一般要求審計人員在下發審計通知書后即進駐項目審計現場，特殊情況下，最晚在對賬階段必須入駐。在具體操作中，大力推進單體項目核對一個各方簽字確認一個。若存疑義，也要求在簽字確認時明確“總體認可的基礎上對個別事項存在爭議”，防止施工承建方事后賴賬。切實解決重復對賬問題，有效推進審計時效，一定程度上也杜絕了施工承建方先算總賬達到心理價位才予以確認的傾向。同時，通過發送簽證單、意見單、催告函等方式，以及咨詢上級相關部門意見、專家集體討論決定等形式積極推進爭議問題協調解決，以加快審計進度。

（三）改進現行付費方式，規范中介機構管理

1、突破行業慣例，改變收費方式。在委托審計模式下，造價咨詢機構收費包括基本收費和核增核減費兩部分：基本收費通常由審計機關通過財政預算安排下達撥付，核增核減費則根據核增核減比例由施工承建方負擔并直接支付。核增核減費本義上對造價咨詢機構是一種獎勵，對施工承建方則是一種懲戒。然而，由于項目出資方為政府，“羊毛出在羊身上”容易使兩者之間達成某種默契。實際上，審計機關與社會中介機構是委托方和受托方的關系，后者的服務費用包括基本收費和核增核減費理應全部由前者承擔。核增核減費完全可以通過施工合同內約定的方式由建設單位在工程尾留款項中抵扣，再通過審計機關支付給社會中介機構；也可以和基本收費一樣全額由財政保障，從而在源頭上切斷社會中介機構與施工承建方之間的不恰當的利益關系。

2、制度保障，規范中介機構管理。制定出臺政府投資項目中介使用管理辦法，規范社會中介機構入圍、委托、管理、計費等問題。嚴格執行審計組長負責制，強化審前、審中、審后全過程管理。狠抓社會中介機構人員穩定性、協審進度與協審費用和審計質量并存、審計風險、內部廉政等關鍵環節內部控制，獎懲分明，以確保審計工作的連續性和時效性。社會中介機構與建設單位、施工承建方對賬，或社會中介機構自己內部復核，時間上要無縫對接，防止出現對賬結果與復核結果有較大出入。

主要參考文獻：

[1]劉凱蓮.對企業審計時效性的思考[J].中國糧食經濟，2000.10.

[2]董焦.《四川省政府投資建設項目審計條例》6月1日起實施[EB/OL].http：//nc.newssc.org/system/20140530/001420

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[3]紹興市審計局.《浙江省審計條例》解讀[EB/OL].http：//www.sx.gov.cn/art/2016/7/20/art_662_1074907.html.endprint