大學章程中的治理結構研究

熊倬+鄧偉

摘要： 重點剖析江西公辦及民辦高校大學章程中的治理結構現狀，找出存在的不足，提出了江西公辦及民辦高校大學章程中的治理結構改進和完善的建議。

Abstract： It analyzes the current situation of the governance structure for public and private universities in Jiangxi province， finds out the deficiencies， and puts forward suggestions for the improvements of the public and private universities in Jiangxi province.

關鍵詞： 大學章程；治理結構；研究；江西高校

Key words： university statutes；governance structure；research；Jiangxi universities

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）34-0217-04

0 引言

高校治理結構是多元利益相關者構成的復雜的決策權結構，既包含高校與政府、高校與社會的外部聯系，又包含高校內部組織結構、權力分配、民主管理、各個利益主體的權責關系，分為外部治理結構和內部治理結構。大學章程中雖然對高校的外部治理結構作了相關規定，但主要篇幅均側重于高校的內部治理結構。因而，大學章程中的治理結構多指其內部治理結構，研究重點也在于內部治理結構方面。

1 江西高校大學章程中的治理結構現狀

1.1 公辦高校的治理結構剖析

選擇分析已核準的四所公辦高校的章程，包括：211工程的南昌大學、有博士授予權的江西財經大學、有碩士授予權的南昌航空大學和有學士授予權的南昌師范學院，從政治權力、行政權力、學術權力、民主管理、咨詢監督六個方面進行分析，具體內容見表1。

1.1.1 公辦高校的治理模式以及舉辦者與辦學者的主要關系

縱觀四所公辦高校的章程，關于治理模式均表述為：黨委領導、校長治校、教授治學、民主管理。這既是建設和完善中國特色現代大學制度的總體要求，也是貫徹我國《教育法》、《高等教育法》等法律法規的具體要求。至于舉辦者省政府與辦學者高校之間的關系，四所公辦高校的章程通過各自的權利和義務有文字不同的文字敘述，但是主要關系的精髓是一致的，即：政府積極支持高校依法自主辦學，高校主動接受政府的領導和監督。

1.1.2 公辦高校章程中的治理結構各自特點

在政治權力方面，四所高校章程中均對黨委（黨委會）的職責和任務作了詳細的規定，南昌大學章程還特別對黨委會會議作了重點闡述，明確學校黨委會會議主要對學校改革發展穩定和教學、科研、行政管理及黨的建設等方面的重要事項作出決定。此外，雖然紀檢委是學校黨內監督機構，而教代會和學代會實施民主管理監督，理事會等機構實施咨詢監督；但鑒于公辦高校的性質及干部管理監督體制，建議把紀檢委納入到政治權力范疇。

在行政權力方面，治理結構的相同點是行政管理體制均為校院兩級管理，治理結構各自特點主要表現在行政管理架構上。南昌大學采用的是四層行政架構：學校-學部-學院-系，基本與同屬211工程和985工程的北京大學、武漢大學相似。江西財經大學和南昌航空大學采用的是三層行政架構：學校-學院-系，培養研究生及本科生的高校大多數是這樣的架構。南昌師范學院采用的是二層行政架構：學校-學院（系、部），這是一般本科高校通常采用的架構。

在學術權力方面，南昌大學章程的特點是明確僅在學院設立教授委員會，凸顯學術權力下放到基層單位的趨勢，也顯示了研究教學型大學的優勢。江西財經大學章程規定校院兩級均設立教學委員會，則體現了教學研究型高校的特點。江西財經大學是江西高校中唯一在該校教授委員會中設立首席教授的，同時其章程中明確教授委員會既是教授治學又是民主管理的重要組織。南昌航空大學學院層級的教授委員會與學術委員會合署，是章程結合了該校實際的特點。南昌師范學院僅在學校層級設立教學委員會，這是教學型一般高校章程通常的規定。

在民主管理監督方面，四所公辦高校章程中對教代會和學代會落實到校院哪級，均結合了各自的人數規模實際，以保證民主管理監督起到實效。在咨詢審議監督方面，江西財經大學章程明確設立董事會是咨議機構，其他三所高校章程均明確理事會是咨詢機構。

1.2 公辦高校治理結構存在的不足

1.2.1 政治權力與行政權力界限尚存模糊

學校黨委與校長權責重疊和交叉。從校黨委的人員構成來看，決策機構與執行機構議事也存在著重疊和交叉的現象，一些校領導既擔任黨委職務又擔任校行政職務，出現了某些校領導決策者與執行者的雙重身份，有可能會影響決策的民主性和科學性。中央和國家層面對“黨委領導”和“校長治校”作出的規定是宏觀的，有的大學章程中對校黨委的決策機制和校行政的執行機制劃分得不太細致，容易使得校黨委書記和校長的工作經常交織一起，從而影響對黨委領導下的校長負責制的正確理解。

1.2.2 行政權力與學術權力比例仍顯失調

江西高校當前采用科層制的管理機制，類似于政府機構的管理模式，公辦高校“去行政化”尚未全面推開，“重行政、輕學術”的官本位思想仍有影響，行政權力干預學術權力的現象仍然存在。教授治學機制目前還不完善，學校日常學術事物的管理往往交由高校的教務處、科研處、人事處等行政部門負責，對學術氛圍的形成和學術水平的提高產生了不利的影響。從學術委員會的構成看，不少高校仍由學校、學院、系的負責人等構成，其中有的負責人缺乏學術領域的專業知識；即便在某項學術領域有很高的造詣，但由于擔任了行政職務，作出的學術決策免不了帶有行政觀點。另外，在多數高校仍未將學術權力下沉到基層學術組織，學術自由的實質進展不大。endprint

1.2.3 學校與院系之間權力配置不盡合理

目前，大多數江西高校基本實行的是“學校-學院-系”三層組織構架，盡管個別高校實行“學校-學部-學院-系”四層組織構架或“學校-院系”二層組織構架，但是均實施校院兩級管理體制。學院（系部）是高校教學和科研的第一線，然而在高校管理過程中，過分強調等級層次，權力過于集中在校級層面，導致學院（系部）缺乏自主權，動力和活力明顯不足。

部分高校的校級層面在有關方面的權力配置中占有絕對優勢，給學院（系部）配置的決策權力非常有限，學院（系部）只能實施校級的決定。這正是導致大多數高校“行政化”的根源，倒三角形的權力結構使得學院（系部）權力小而責任大，違背了權責對等原則。

1.2.4 民主管理和咨詢監督的效果還不明顯

高校的發展不僅需要內部各利益主體的共同參與，而且需要社會相關人士的積極參與，更為重要是接受他們的監督。然而，高校內部民主管理和外部咨詢監督還未達到理想的效果。部分高校領導民主意識還不是很強，把學校管理只看作成行政人員的職責，認為教代會是輔助的，甚至認為學代會是多余的。部分師生代表往往只關注自身的工作或學業，對高校管理漠不關心。此外，高校普遍在對校友、學生家庭、社會相關界別進行咨詢和接受監督方面做得還不完善。

1.3 民辦高校的治理結構特點及存在的不足

以批準設立為普通本科院校的時間順序，選擇三所江西民辦高校的章程進行分析，包括：2005年批準的江西科技學院，2011年批準的江西服裝學院，2015年批準的江西工程學院。重點從法人治理結構方面進行剖析，具體見表2。

1.3.1 民辦高校章程中的法人治理結構總體特點

民辦高校實行的是董事會（理事會）領導下的校長負責制，董事會（理事會）是學校的最高決策機構。校長行使的職權是全面負責學校的教育教學和行政管理工作。校長由董事會（理事會）聘任，校長與董事長（理事長）之間是委托代理關系。學校黨組織是學校的政治核心，支持學校決策機構和校長行使職權；校黨委書記兼任學校督導專員，由省委教育工作委員會委派，學校應該自覺接受其監督與指導。

1.3.2 民辦高校章程中的治理結構存在不足

少數民辦高校的黨委書記尚未進入學校董事會。民辦高校法人治理結構中的很重要的一個方面就是要重視校黨委的功能，民辦高校必須明確校黨委在治理結構中的重要位置，保證黨的教育方針在民辦高校中貫徹落實。校黨委書記、督導專員是由省委教育工委委派的，其進入董事會（理事會），有利于民辦高校在謀劃和決策時發揮黨委的政治保證和監督作用。

少數民辦高校的治理結構還需要進一步完善。個別民辦高校董事會（理事會）組成出現“熟人化”傾向和“家族化”的苗頭，董事（理事）間利益關系高度一致，可能造成追求舉辦者自身的利益，脫離非營利的性質，違背舉辦者不要求取得合理回報的承諾。有的民辦高校章程中，沒有規定其他利益相關者（社會知名人士、有關行業或企業代表等）參加到董事會（理事會）之中；此外，教職工、學生及家長的代表尚未有效地參與學校治理。

個別民辦高校法人產權存在不夠完善的現象。有的民辦高校在辦學過程中，特別是在其章程中，教育資源和財產權等產權尚不太清晰，產權所屬還不夠規范。有的民辦高校在財務管理和計算收益回報等權能方面，存在不太合理的方式。

2 江西高校大學章程中的治理結構的改進和完善

2.1 構建政府、社會與高校的新型關系

作為公辦高校舉辦者的省市政府，對高校的管理應從管控轉向服務、從微觀管理轉向宏觀管理。充分發揮高校依法辦學、自主發展的主動作用，迫使高校主動適應經濟社會發展的需要，促使高校全力服務國家和地方建設的要求。省市政府要加強對民辦高校的指導，既為民辦高校合法運行和健康發展創造良好社會環境，又為民辦高校辦學道路指明方向。

作為政府與高校之間橋梁的社會中介機構，既為政府職能轉變及決策咨詢提供理論基礎，又為高校管理決策提供智力支持；必須建立健全社會中介機構，推進政府對高等教育的重大決策民主化和科學化。完善社會中介機構，可以加強高校的外部約束和強化治理結構的內部制衡力量。

2.2 公辦高校章程中的治理結構改善建議

2.2.1 明確政治權力與行政權力的界限，建立黨政相互協作的領導機制

高校主要問題應由黨委會研究決定，必須確立校黨委在高校中的最高決策地位，保證黨委在宏觀層面的領導權，同時校黨委要充分尊重和支持校長獨立行使其職權。總之，要明確黨委主管大事和主抓長遠的定位，保障校長負責日常行政決策。

要加大校長及行政部門的執行力度，在黨政相互協作的機制下給予校長及行政部門更多的執行權。大學章程中還應確立黨政分工明確和相互配合的運行方式，運用定期黨政聯席會制度，加強校黨委書記與校長的溝通，學校的重大事項要事前咨詢。

2.2.2 確保行政權力與學術權力之間的平衡，強化學術權力的基礎地位

要牢固樹立高校是從事教學科研和培養人才的學術型組織的思想意識，高校以非盈利為目的，具有應該尊重的教育發展的自身規律，必須增強高校教師和科研人員對學術資源的配置使用的權力。

要加強高校學術委員會建設，確保實現“教授治學”目的。必須規定高校領導一般不能成為校學術委員會成員，尤其是綜合性大學的校領導一律不得成為學術委員會成員；學院學術委員會的負責人應該由沒有行政職務的教授擔任，以確保學術權力的獨立自主。

綜合性大學應該加強學部層面的教授委員會建設，強化學術的學科協同性；有博士授予權的高校要推進首席教授制度建設，尤其是在特色鮮明的高校更為重要。教學研究型大學必須完善校院兩級教學委員會建設，畢竟教學是其首位的學術問題。

要強化高校行政部門服務學術的功能，加快推進高校“去行政化”，增強行政人員服務學術的意識。同時，應該發揮行政權力的制約和監督作用，防止學術權力的濫用，避免產生學術腐敗現象。endprint

2.2.3 合理配置校院兩級的權力，管理重心向院系下移

要按照事權相宜和權責一致的原則，合理調整校院之間的權力關系，把權力下移作為關注點。學校對院系的直接管理必須轉變為宏觀指導，要增加院系有關方面的自主權；同時，權力下移必須與完善學院內部制約機制相配套。學校職能部門應該在其職責范圍內進行管理，打造服務型的學校職能部門；院系應該在自主管理原則下主動配合學校有關部門的職能管理，接受其監督指導。關鍵要提升院系的治理能力，同時要強化對院系的監督檢查及考核評估。

2.2.4 完善民主管理和監督，樹立“教師為主、學生為本、咨詢為重”理念

必須重視教師的主體地位，體現學生為本的教育宗旨。要為教師開展教學和研究活動提供必要的條件保障，要重視學生的權力和訴求。一是要完善教代會制度，強化審議、評議、監督等職能，堅決制止教代會工作流于形式。二是要突出學代會的地位，提高學生參與民主管理的水平，拓寬學生表達訴求的渠道，擴大師生對校務的知情權。

必須更好地發揮理事會（個別公辦高校稱董事會）支持和監督高校發展的關鍵作用。要推廣和堅持重大決策面向理事會的咨詢制度、高校與理事會常態化的溝通制度、理事會支持并監督高校發展的工作制度。

2.3 民辦高校章程中的治理結構改善建議

①黨委書記及督導專員必須進入民辦高校決策機構。董事會（理事會）是民辦高校的最高決策機構，大學章程中要規定校黨委書記和督導專員必須成為董事會（理事會）的成員。同時，還必須建立董事長（理事長）與校黨委書記的溝通制度，建立校黨政領導聯席會制度。

②完善民辦高校的治理結構。要規范民辦高校董事會（理事會）成員的結構，要嚴格規定舉辦者的熟人、家族成員不得超出比例。要加強民辦高校工會建設，完善教代會制度，提升民主管理水平。要在民辦高校中加快推進學代會制度建設，發揮學生及家長的監督作用。

③進一步明確民辦高校的法人產權。要從法律上明確民辦高校舉辦者投入資產的產權歸屬及權利運用等問題；要明確舉辦者對民辦高校運營所得增值部分的收益權；要加快建立民辦高校意外事件應急處理的風險保證金制度。

參考文獻：

[1]孫超，吳起鳳.基于章程視角下的我國大學內部治理結構研究[J].學理論，2015（8）：195-197.

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