排污權交易制度中的政府責任

姜 瀟

排污權交易制度中的政府責任

姜 瀟

排污權交易制度牽涉的主體主要有包括政府環境保護相關部門在內的國家公權力、包括國有企業和私有企業在內的排污企業，及個人和社會團體，其中公權力機關占有舉足輕重的地位。排污權交易制度中政府的職責在于創設制度背景、規范違法責任、監測排污信息。排污權交易制度運行需要多個部門協同合作：財政部門要加大環境財政監管機制建設、環保部門要增加執法力度、法律部門要建立排污許可監管機制。

排污權 公權力 交易制度 政府職責

排污權交易制度牽涉的主體主要有包括政府環境保護相關部門在內的國家公權力、包括國有企業和私有企業在內的排污企業，及個人和社會團體。各類主體之間，權利義務關系并不相同，因此，要分析法律關系，應當從主體范圍和權利義務關系入手。

一、排污權交易制度的法律關系

（一）排污權交易制度中的主體

為了方便法律關系的研究，上述排污權交易制度中的主體，可分為交易主體和參與主體兩大類。其中交易主體又可依據排污權交易的不同運行階段，分為一級市場交易主體和二級市場交易主體。一級市場并非真正的排污權交易市場，它是確認排污權的初始分配市場，故又稱排污權初始分配市場。在排污權交易的一級市場，亦即排污權的初始分配階段，交易主體由公共資源的所有者國家與排污企業共同構成。國家將一定的環境資源容量，通過某種方式，按配額分配給需要排污的企業，而企業在花錢購買或者免費獲得配額后，以其他方式補償環境資源，從而完成交易過程。二級市場是真正的排污權交易市場，即排污權的買賣市場，主體參與市場活動的目的就是出售或購買作為交易標的排污權，各主體之間是平等的民事法律關系。在排污權交易的二級市場中，排污企業通過一定的排污權交易平臺，購買或出售排污權，以達到各自的利益目標。參與主體是除交易主體之外的利益相關者，主要包括政府環境保護主管部門和公眾兩大類，它們不直接參與排污權的交易活動，但對排污權的交易產生彌足輕重的影響。為方便討論，本文中作為排污主體的排污企業，特指排放量達到一定數額的企業，其他微量污染貢獻的企業、組織和個人，本文擬納入公眾之列，成為參與主體。

在成熟的排污權交易市場中，參與人的作用不可或缺。排污權交易的經濟學支撐是制度經濟學，其直接理論淵源是科斯定理，即利用市場機制，對環境容量這種稀缺資源進行最優配置，而這種最優配置，是被假定為建立在交易成本為零的基礎上的。然而實際上，排污權交易的一系列行為中，存在著大量成本，例如在排污權市場中一些組織提供信息的中介成本、交易雙方協議期間的談判成本等。

這些交易成本的大量存在，對交易主體買賣排污權會產生一定程度的消極作用。因此，僅僅依賴排污企業這種買賣主體，不足以構建完善且活躍的排污權交易市場。應當鼓勵多元主體參與排污權交易的市場行為，并盡量減少參與主體帶來的交易成本，為交易主體營造良好的排污權交易環境。

（二）排污權交易制度中的權利義務關系

排污權的基礎權利來源是行政許可，它天然具有公權力色彩；而排污權之所以得到法律的確認，是為了確保排污權交易的進行，從而解決人類生產生活與環境保護的沖突，其保護環境及提高人類生活福祉的價值目標具有明顯的公益性質，因而排污權負有較多公法上的義務。

排污權作為準物權，其所作用的對象呈現出相對復雜的構成。由排污權的一級市場、二級市場形態及主體多樣性可見，其所追求的價值目標具有層次性，實現這些目標需要若干權利的綜合運行。合理的制度應該賦予其復合性的權利結構，這是因為，首先，排污權的客體具有特殊性，環境容量負載于自然界的水體、土壤、大氣和森林等復合的自然資源之中，其客體具有復合性；其次，環境資源屬于公共物品，這令排污權交易同時關涉私益和公益的價值目標；其三，排污權的實現方式也具備復合性，一方面與其母權，即環境容量資源所有權共存，這使它在物權效力上不具有完整的排他性，但另方面排污權的行使要經過有權機關的初始分配，這使其行使具有了一定的排他性；最后，排污權的取得需經過公權力機關的許可，排污許可證為其初始權利來源。

在厘清排污權的權力來源和權利義務關系后，不難看出在排污權交易制度中，公權力機關占有舉足輕重的地位。一方面，公權力機關的賦權行為是排污權的權利來源，環境容量的配額分配和排污許可證的取得，是排污權主體進行排污權交易的保障；另一方面，企業獲取排污指標后，其排污行為依然會對自然環境產生負面影響，政府環境保護主管部門為了保護環境不受破壞，維護公共利益，應當對排污企業行使監督管理職權，甚至直接對其相關行為進行政策上的干預。反觀政府部門本身，為了避免行政權力擴張而形成權力尋租，阻礙排污權交易市場的順暢運行，公權力有義務接受監管和制衡，以保障權力的透明。

二、排污權交易制度中的政府責任

（一）明確政府責任的必要性分析

對于排污權交易市場而言，排污權的價格應該由市場決定，但排污權市場的交易秩序要由政府來制定和管理。

首先，排污權交易制度的宗旨就表明了它必然會受到公權力的影響。排污權交易的基本內容是：在滿足社會公眾對環境質量要求的前提下，確立合法的污染物排放權利即排污權，并允許這種權利在市場上進行交易，以此來進行污染物排放的總量控制。它的制度設計是為了控制污染物排放總量，進而實現給予公眾一個健康的環境的公益目的。在關乎公共利益的制度設計中，政府總是享有發言權。

其次，排污權交易市場的“市場”定位就彰顯了它必然會遇到市場失靈的難題，因而需要政府干預。市場并非十全十美，有一些問題市場也難以有效率地解決，因此會產生市場的失靈。例如，在面對非對稱信息時，信息占有的劣勢方難以根據自己占有的有限信息，做出自己最理想的選擇，這可能導致原本享有選擇權的劣勢方喪失選擇權，而市場也失去了自由選擇的特點，從而變得低效、失靈；又如，產生外部性時，利益或損害并非市場中進行交易的對象，因而難以被市場所控制；再如在面對既非競爭又非排他的公共產品時，市場也無法起到有效的激勵作用。在這些市場失靈的場景下，政府的介入和干涉顯得十分必要。

此外，排污權交易的權利來源是政府的許可，這一事實表明，排污權交易的運行需要政府的參與。如上所述，排污權交易的運行涉及一個龐大的系統。排污權交易的運作過程，主要包括確定產權——總量控制——許可證的初始分配（一級市場的建立）——排污權交易（二級市場的建立和運作）等環節。在一級市場建立之前，確定產權和產權保護、總量控制、排污權的初始分配、排污權的再分配，凡此種種，都需要政府來制定。

依據科斯定理建立環境資源的產權制度，并明晰排污權產權及產權轉讓系統，在這之后最重要的工作則是建立排污權的產權保護。只有政府制定強制性的環境執行標準，才能從實際上給予排污權產權法律保護，從而使排污權交易機制發揮正常有效的作用。因此，政府具有維持和管理排污權市場交易秩序的能力（包括防止有關官員以權謀私），就成為排污權交易正常運轉的前提（西方經濟學，厲以寧，手賬）。

（二）政府責任的劃分

政府監管可以分為技術性監管和制度性監管。技術性監管與排污行為關系密切，是對排污行為進行各個角度的監管，具體可以分為排污總量監管，環境監測監管，環境統計監管，網上交易監管；制度性監管與排污權交易生長的制度背景緊密相關，是從行政、財政、法律等社會軟環境的多方面監管，具體可以分為排污許可監管，環境財政監管，環境金融監管，環境執法監管。從上述多方位多角度的監管行為可以看出，政府監管責任主要集中于如下幾個方面：

（1）創設制度背景。如何推進排污權交易的市場建設？首先要創設適宜排污權交易市場發展的社會環境，其中最重要的即是制度環境。政府應當協同各個相關部門，從環境保護、財政支持、法制建設幾個方面多管齊下，讓排污權交易市場的運行真正取得有益于公眾生活環境及自然生態的效果，讓參與交易的市場主體和交易過程享受到財政支持上的便利，讓排污權交易的過程獎懲明確，權責分明。

（2）監測排污信息。在排污權交易中，政府是否有能力獲得必要的監測數據，并依據其所掌握的排污數據信息公平、公正地對待參與排污權交易市場的每一個權利主體，直接影響著排污企業參與排污權交易的積極性。嚴密的監測體系既能保證排污信息的精確性，也能增強企業參與排污權交易的意愿。

（3）規范違法責任。違法責任包括市場交易主體——排污企業——的責任劃分，也包括政府干預行為本身的責任劃分。由于排污權交易制度借助市場的形式，確能以更便捷有效的方式取得成果，因此身處一級市場的政府，為二級市場的搭建提供了很多便利。盡管如此，對于排污主體的違法行為依然應當明確，并規范其制裁方式，使得突破環境容量標準進行排污的企業負擔有效的制裁。這樣，一可防止再次違法的發生，二可促使企業研發新的技術，以減少排污。而就政府自身的干預行為，在排污權交易這樣一個特殊的制度中，政府既是裁判員（規則制定者），又是運動員（參與主體），制定明確而公平的責任負擔方式更為重要。一方面要將政府干預限制在一定范圍內，另方面當政府違背了自身的職責設定，它必須負擔相應的責任。

三、排污權交易制度中政府責任的實現

從排污權的法律性質可以看出，排污權交易制度運行需要多個部門協同合作，為排污權市場創設制度背景。

（1）法律部門要建立排污許可監管機制。完善的排污許可證制度，是排污權交易實現的前提和保障，亦是對排污權交易進行監管的依據。要充分發揮排污許可證的監管作用，一要完善相關的排污許可法律規范，明確總量控制制度和排污權交易制度的法律地位，明確排污權交易制度中交易主體和參與主體的權利和義務，確定權益運作方式。二要構建一個包括政府、公眾和排污者在內的全方位監督機制，構建多部門聯動機制，加強排污許可證管理手段的革新。建立通暢的監督機制，需要完善信息公開制度和公眾參與制度，讓權力在陽光下運行，讓多方主體分擔監督排污權交易的責任；明確環保部門及排污許可證持證者信息公開的義務及相應的責任；建立有效的排污者自我實施機制，需要明確規定排污者自我檢測、自我報告和記錄維持的義務，并采取有效措施刺激排污者自我檢測、自我披露和糾正違反許可證的行為。三要增加排污者的違法成本，通過增加違法責任形式、加大處罰力度來強化排污者的法律責任。

（2）環保部門要增加執法力度。在實踐中，一些排污企業將污染整治僅僅當作環保部門的工作責任，依賴環保部門出臺方案、實施驗收、核查等，自身怠于履行義務，消極等待環保部門指令，缺乏主體責任意識，這為環保執法效率帶來了一定程度的滯礙。因此進一步強化排污者的主體責任，規定其應當承擔的各項義務，強調其改正違法行為的及時性和實施整改措施的主動性能大大增加執法效率。就環保部門本身而言，主管方可以根據許可證中的排放監測、設施檢查等內容進行跟蹤，如果設施發生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機構可以及時發現，并對違反許可證規定的行為進行糾正。根據違法行為的情況，可以追究違法企業的民事或刑事責任。民事執法包括環保局采取的行政處罰、司法部門代表環保局和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等。

（3）財政部門要加大環境財政監管機制建設。排污權市場中的財政監管主要包括對排污權的財政性收入的監管和排污權制度實施的財政支出的監管。盡量避免“財政收支錯配，事權財權錯配”等問題。破解該問題的關鍵是：理清排污權交易中心的性質定位；加強對排污權初始定價機制、財政收入來源、財政收入分配、財政支出項目的監管，建立“收與支對等”的監管體系，遵循“一級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則，通過一系列保障機制，構建并承擔主體責權一致、激勵相容的運行機制，從而確保財權和事權的對等和統一。

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（作者單位：甘肅政法學院民商經濟法學院）

本文系“甘肅省循環經濟與可持續發展法制研究中心科研項目（NCELCS2016016）”的階段性成果之一。

姜瀟（1991-），女，甘肅政法學院民商經濟法學院研究生。