發展中國家典型環境服務付費實踐案例分析肯尼亞的經驗與啟示

(蘭州財經大學,甘肅 蘭州 730000)

丁 楊

(蘭州財經大學,甘肅 蘭州 730000)

基于新古典經濟學純粹市場理論的環境付費機制,在當前全球知識經濟體系下已暴露出明顯不足。隨著工業化水平的提高,對環境的關注已成為突出的政治問題,特別是一些發達國家的民眾越來越對以環境破壞與物種減少為代價獲取經濟與技術的快速發展提出質疑。比較了發達國家與發展中國家環境服務付費實踐的差異,選擇肯尼亞等5個發展中國家典型PES項目實踐案例,介紹、分析、總結了PES實踐的經驗與教訓,結合我國生態補償實踐的現狀和新時期生態補償實踐中出現的主要新問題,提出思考與建議。

環境服務付費;外部性;生態補償新問題;流域;貧困

有關環境政策與管理的環境服務付費(Payment for Environmental Services,PES)項目在各國、國際組織中廣泛開展,而相關學術論作更是層出不窮。基于新古典經濟學純粹市場理論的環境付費機制在當前全球知識經濟體系下已暴露出明顯不足——無論是在發達國家還是發展中國家,環境服務付費原有的理論基礎對許多外部現象都無法做出完美的解釋,如獲得后期追加投資、技術培訓等間接效應。在環境服務付費項目實踐中,提高生產力、增強農戶生計和提供環境服務間存在著復雜的聯系,衍生出來的地方交易市場、環境規范與標準,對本地人的影響遠大于對特定環境服務的轉移支付。

隨著工業化水平的提高,對環境的關注已成為突出的政治問題,特別是一些發達國家的民眾越來越多地開始質疑是否應以環境破壞與物種減少為代價來獲取經濟與技術的快速發展。歐洲工業革命帶來的社會、環境問題遠遠大于帶來的人口福利,政府后期需要投入更多來控制引發的社會與環境問題。發展中國家在工業化道路上遇到的經濟發展與環境保護問題更為嚴重,以自然資源開發與利用帶來的收益補償環境服務損失的基本思路本身就是“殺雞取卵”,依靠國際組織和發達國家援助的資金籌措方式造成了PES項目周期短、覆蓋面小、連續性差等突出問題,特別是PES項目后期投入無法保證引發新的問題。

為了有效減少環境服務付費項目,以及工程實踐中不可避免的社會、環境問題,本文分析了國際典型環境服務付費項目實踐案例[1-3]，總結其經驗與教訓,并結合我國當前環境服務付費項目實踐中存在的突出問題,提出相應的對策和建議是十分必要的。

1 國際環境服務付費的主要實踐形式

1.1 發達國家與發展中國家的差異

經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)國家的環境服務付費機制已不限于現行的農業補貼機制和國家環境條例中關于食物安全、自然資源的可持續供給方面,納稅人和消費者越來越多地關注環境、食物安全和家庭發展[4]。這使一些國家特別是在歐洲農業政策的重點從生產性補貼轉向食物安全、農村發展和環境等方面,但對如何有效獲取這些有價值的公共物品的成本和如何確定這些物品需求數量的方法仍未達成共識。美國、歐盟分別采取不同的措施來控制農業生產帶來的環境外部性。但兩個地區的環境農業項目(PES項目)都通過財政轉移向農戶發放補貼,以補償現代農業產生的環境問題。兩個地區的環境農業項目出發點是不一樣的:美國環境農業項目認為農業生產擴張(維持)與環境保護間有著內在的沖突,而歐盟認為環境保護得益于恰當與可持續開發方式的農業活動[5]。

發展中國家的農業政策與發達國家大不相同。從城市貧困、糧食危機、政治不穩定因素間的關系來看,發展中國家更喜歡選擇補貼糧食價格以避免城市消費者的恐慌,而非支持農村的農業生產者,對農業的土地補貼與環境管理仍不重視。自1992年召開里約熱內盧環境發展大會以來,不少發展中國家政府在眾多國際組織的支持下,開始重視農業環境制度的作用,出臺了大量有關減少農業對自然環境影響的立法。為了能更有效實施這些法規和制度,一些欠發達國家也開始關注環境服務付費制度,投入大量的資金與技術[6]。發展中國家PES項目的主要目標是:促進農業生產內部的正外部性(保障糧食安全、保護農業生物多樣性、提供流域服務、傳承文化)，減少農業對環境損害的負外部性(野生動植保護、森林植被修復、生物多性保持)。

1.2 發展中國家典型環境服務付費實踐形式

以市場為基礎的PES機制是否有效,主要取決于與宏觀經濟環境、社會發展階段和產權結構的特征是否相適應[7]。20世紀90年代,哥斯達黎加率先引入PES專項法律[8],1997年通過了關于環境保護(減少農業生產活動外部性)的《7575號森林法案》。該法案通過向土地和森林所有者支付補償,達到增強森林環境保護服務功能(如涵養水源、固碳、生物多樣性保護、自然風光等)的目的。盡管對森林法案是否會產生不可預期的外部性仍存在一定的爭議,如增加造林面積勢必將影響到畜牧產業的發展,但哥斯達黎加在PES機制中率先行動影響了眾多發展中國家陸續開展對禁伐立法。作為聯合國氣候保護框架協議的一部分,清潔發展機制(Clean Development Mechanism,CDM)作為緩解負外部性的PES機制,近年來得到了廣泛關注。CDM是發展中國家減排工程最主要的投資渠道。生物多樣性持續下降,特別是在發展中國家引起了全球的普遍關注。2012年建立的生物多樣性和生態服務跨政府間科學政策平臺(Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services,IPBES),旨在對全球生物多樣性、生態服務、政策效果的狀態進行評估。我國的退耕還林工程通過向農戶提供補償,保護生態脆弱區的森林覆蓋,預防諸如1997年大旱、1998年特大洪水等自然災害的再發生。自1999年退耕還林工程實施以來,我國政府按照既定的標準,通過稅收和再分配直接向農戶實施補償以減少水土流失和保護生物多樣性。但退耕還林工程并沒有增加森林存量的價值,也沒有將生態服務的提供者與使用者直接聯系到一起[9]。

2 典型成功環境服務付費案例分析

2.1 肯尼亞農業碳計劃

肯尼亞的農業碳計劃(Kenya Agricultural Carbon Project,KACP)于2007年啟動,其目的是通過量化可持續農業發展實踐的固碳作用,使肯尼亞西部尼安薩地區的小規模農民參與到全球碳市場交易中。尼安薩流域的典型特征是:不可持續的小規模自給農業造成了嚴重的水土流失,對維多利亞湖的水資源造成了嚴重污染,同時農業低效和市場整合導致該地區對糧食進口的高度依賴[10]。

2011年瑞典合作中心與世界銀行的現代工業農林(Vi-Agroforestry)項目率先提出了土壤固碳的量化方法。肯尼亞農業碳計劃(KACP)是第一個在非洲使用環境適應農業方法(SALM Methodology)計算土壤固碳的農業計劃。2012年,肯尼亞西部約有2萬個小規模農戶(農場平均規模lt;1hm2)同意參與固碳計劃。一旦他們采用SALM技術,并達到相應的固碳標準,他們將有資格獲得一定的補償,這些補償是他們對固碳、減緩全球升溫的報酬。該計劃除了在農業實踐中有效地提高了土壤肥力和農業生產力外,也在一定程度上減少了生物和非生物因素對農業實踐的限制。SALM技術的推廣,幫助農民更好地適應氣候變化,減少水污染,防止該地區土壤退化,改善農場食品安全。

許多農戶參與該行動計劃不僅僅是為了實現土地的可持續利用,而更多地是看到該項目提供給農戶經營苗圃的商機。農戶可向地方政府、企業和其他農民售賣樹苗。事實上,苗木市場的出現與興起主要由帶有扶貧和環保目的的項目帶動,而私人的市場投資并非主因。許多大學(包括一些著名的國際組織)積極參與到該項目中,致力于改善當地的農業可持續發展狀況,提高農戶生計等。一直以來,肯尼亞以創造性地采用生產者友好技術和在減貧實踐中的成功經驗聞名全球，《授權人民,保護環境:肯尼亞愿景2030年》指出，面對社會經濟與環境雙重挑戰,努力在2030年可為全體國民提供高質量的生活,實現中等收入國家水平。

盡管Vi-Agroforestry項目通過推行生產者友好技術,引進新的商品和服務對該地區社會經濟發展與環境保護產生了正外部性,但在沒有了瑞典的慷慨資助后,該項目是否可以持續下去還不清楚。在獲得參與全球碳市場收益的同時,該項目也面臨著不能由項目經理自行處理一些重要事務的問題。在推行和維護智能型農業實踐的成本中,包括執行碳標準的巨額交易成本決定了智能型農業實踐對私營部門(包括農民)不是一個非常有吸引力的投資機會。

肯尼亞的農業碳計劃表明,目前農民從補償固碳服務中獲得收益的潛力是十分有限的。相比于遵從自愿碳標準實施的整體成本,對該服務的補償可能保持在非常低的水平。此外,農民作為環境服務的賣家,不可能以其他任何方式從世界銀行生物碳基金獲得收益。相反,Vi-Agroforestry項目是生態補償項目的推動者,它對農民提供了足夠的額外激勵,對農民加入這一行動產生了更多的吸引力。額外的收益包括提高農業實踐的生產力,通過銷售樹苗使組織機構團體獲得持續投入(替代能源技術、貸款、節約植物材料)和市場帶來的持續不斷的現金收入。

KACP項目的好處在于能給農戶一個可持續的方式來提高他們的生活水平，主要風險是生活水平的改善并非真正有助于滿足當地農業結構改革。縮小農場規模的發展趨勢,沒有足夠的土地補充集約化養殖,生產糧食的能力低和非農就業等問題,對當地的糧食安全和環境可持續性是一個長期的風險,特別是考慮到在Vi-Agroforestry項目支持下取得的正外部性存在潛在的可逆性。Vi-Agroforestry項目也意識到了這一挑戰,加大了對農民群體在市場整合方面的預算投入。

2.2 奈瓦沙湖小型流域的PES實踐

奈瓦沙湖是肯尼亞半干旱地區唯一的一個內陸淡水湖,屬于東非大裂谷的一部分,擁有眾多著名的自然風光和野生動物資源,被公認為是拉姆薩爾濕地公約中的“國際重要濕地”[11]。同時,奈瓦沙湖帶動了該地區旅游、園藝、花卉等產業的蓬勃發展。花卉出口產業的發展在創造大量就業機會的同時,帶來了環境問題(對污染物排放置之不理)和社會問題(克扣工人福利)。眾多上游小規模農戶未能遵守花卉全球零售商私營的標準[12],往往采用不恰當的方式保護花卉和使用明文禁止的農藥。此外,上游農戶經常在坡地上進行耕作卻不采取任何水土保持措施,造成奈瓦沙湖水土流失、河道淤積。

在奈瓦沙湖的實踐中,用水戶協會負責整個生態補償項目,賣方(上游的水資源用戶)與買方(下游的奈瓦夏湖的水資源用戶)達成年度合作協議,上游的水資源用戶負責農場的認證,只有那些實施了水土保持措施的農民才有資格獲得補償獎勵。對農場的認證包括三種類型的監測:①農場監測。賣方協助農業部門查驗已實施的保護措施,并確保養護措施與農業部門的要求相一致,同時負責區域內土壤保護點的標準土樣測量;買家也可參與監測,在激勵措施兌現之前,檢查上游農民是否真正落實保護措施。②社會經濟監測。該項目被寄希望于提高生計,有必要評估該項目改善生計的程度,這是由指導水資源用戶的專家負責。③水文監測。水質是河流提供的主要環境服務,通過水文監測,研究可持續農業實踐和提高水質的聯系。在這種情況下,該項目設置了四個河流監測站和采樣點，經過培訓的水資源用戶協會成員已具備收集河流流量和濁度數據的能力,并將收集到的數據提交給水資源管理局進行分析。該過程持續了兩年時間,然而迄今可用的數據仍不足以使專家們得出關于水質可靠的結論。退化公共陸地的非點源污染物在很大程度上造成了這種不確定的結果,因為這樣的染物數據可能會掩蓋對重點農場土地管理的改進所帶來的水文效益。此外,這與上游只有1/4的農戶參與生態補償項目這一事實是密切相關的。吸納更多的農戶參與該項目得出更加準確的水文監測數據,并通過生成的報告與買方共享,用以證明環境服務的有效供給,從而鼓勵買方對該項目進行投資——對資金緊張的上游水資源用戶是尤為重要的。

作為生態補償的主要買家,下游的私營部門認識到通過可持續農業實踐獲得的環境效益是長期的,并且上游區域農村生活的改善也為整個地區提供了正外部性。此外,世界自然基金會(WWF)對作為買方的私營部門提供了額外的獎勵:為他們提供參與生態補償計劃的WWF證書。

對流域功能的補償目的是將上游土地利用和管理與下游的用水戶聯系起來,采取這樣的形式：對至少一種生態系統服務(假定改變土地用途提供生態系統服務)的買家和賣家之間的自愿協議,實現上下游居民共同的社會效益和環境效益。奈瓦沙湖子流域項目可認為是小型流域生態補償項目在水資源管理問題中的一個典型案例。至今,上下游間的補償行動仍是促進地區發展變革的重要途徑,為小規模的農戶提供了新的經濟機會。然而,該生態補償計劃還遠遠沒有達到它所有的預期潛力(上游地區只有1/4的用戶參與)。作為該項目的發起人,世界自然基金會(WWF)、世界援助和救援合作組織(Cooperative for Assistance and Relief Everywhere,CARE)尚未考慮到依賴外部支持導致的生態補償項目崩潰的風險,這些項目發起人最終會從中退出。

2.3 大型流域塔納河上游PES項目

塔納流域上游占地面積約17420km2,包括肯尼亞山、阿伯德爾國家公園和周圍的森林保護區，為300萬人口提供水資源,是首都內羅畢市主要的供水水源。該流域涵蓋不同的農業生態區，種植了大量的咖啡、茶、園藝、花卉、玉米、棉花、煙草和高粱等作物,畜牧業和乳制品企業較發達。流域約80%為干旱半干旱地區,5萬hm2的耕地為水澆地,沿河中部的五個水庫為灌溉提供主要水源,并進行水利發電。塔納河流域地勢較低的部分以粗放型牧場為主,幾乎所有重要的野生動物保護區都集中在此流域。由于工業和商業活動的擴張、流域土地利用方式的變化,增加了對各種自然資源的需求。同時,該地區也存在嚴重并持續增長的人口壓力(人口密度為300人/km2)[13]。

鑒于塔納河上游流域經濟和環境的重要性,國家和國際保護計劃已率先行動,通過支持改善農業經營和具有正外部性的非農活動,使該區域和環境用水更加可持續和公平。旨在改善生態系統服務和生計的兩個國際行動正在該地區實施:早期的肯尼亞山地區試點項目(Mount Kenya East Pilot Project,MKEPP)的后續項目——塔納河流域上游自然資源管理項目(Upper Tana Catchment Natural Resource Management Project,UTNRMP)和由大自然保護協會(The Nature Conservancy,TNC)成立的塔納—內羅畢水資源基金都包括PES的組成部分,但它們不同于傳統的生態補償。塔納河流域上游自然資源管理項目側重于改善民生,引進和實施可持續的水土保持技術;大自然保護協會的項目旨在通過水資源基金而不是利用公共和企業投資來保護水資源數量和質量。這兩項計劃都被認為是《肯尼亞愿景2030年》的重要支撐項目。

塔納河上游流域眾多的生態補償舉措對有多個濕地的大型流域的管理與協調方面提出了挑戰。奈瓦沙湖的案例中,在社會經濟和農業生態條件方面,該區域的買方、中介和賣方都相對較少。相比之下,塔納河流域上游的多樣性因素和因素間的相互關聯性錯綜復雜,必須在區域內外并最終在國家層面進行后續協調,以強調流域對首都內羅畢水資源與電力供應的重要性,側面解釋了為什么該項目的PES實踐不如奈瓦沙湖那樣成熟。

2.4 來自廢物回收的正外部性:馬賽屠宰廠

馬賽屠宰廠始建于1981年的內羅畢南部小鎮,沒有任何外部支持和資助,其目的是為馬賽牧民提供更好的市場服務,使他們成為企業的一部分。該企業不但有自己的收入,而且幫助其成員改善家庭健康和教育,維持馬賽傳統的社會機構。20世紀80年代,屠宰廠平均每天處理30頭牛,2010年平均每天處理的牲畜增加到180頭。該屠宰廠吸引了南部牧場、東非大裂谷附近和坦桑尼亞北部的牧民，每天約有200頭牛和400只羊在在市場上轉手進行屠宰、轉售或放養。屠宰廠每天的營業額在800—1200美元。馬賽屠宰廠為牲畜商販、肉類代理商和屠夫提供屠宰服務,集肉類加工、肉類批發、冷庫、獸皮、香腸等綜合業務為一體[14]。2005年,該公司開始在德國國際合作機構的支持下建設和運營沼氣工程,目的是將屠宰廠廢棄物轉化為能源和生物肥料。該工程也是國家環境管理局(National Environmental Management Authority,NEMA)減少廢水對河流造的危害，停止廢水排放入河流的部分工程。2011年,該公司推出了沼氣裝置的原型,將其銷售給當地的居民并推廣使用,使沼氣得以在當地大型商企中銷售,兼作屠宰廠的能源支撐。

馬賽屠宰廠的案例說明基于扶貧創新自上而下的舉措是如何在農村地區產生大量正外部性的。需要強調的是,體制環境需要建立配套的激勵機制,同時必須有具備專業知識、融資渠道的機構,依照行業需求做出快速反應,并提供企業經營、環境管理和社會服務等支撐。總體上講,屠宰廠的案例證明:一個致力于改善貧困和牧民生計、自然資源開發的機構,是如何使他們在所提供的服務中持續提升他們的價值。不同于經典的生態補償案例,馬賽屠宰廠建立的動機來自于當地的農民,而非傳統PES機制中買方與賣方間達成的自愿性協議。該案例不是在證明正外部性報酬的市場失靈,而是展示一個已創建的市場是如何被賦予公益性質的。最為關鍵的是,通過該項目可看出PES機制不僅有利于解決市場失效問題,還可通過提高經濟、社會、環境的可持續獲得市場回報。

2.5 安全農業的小額保險與農業可持續發展

全世界有數以百萬計的小農戶生產暴露在氣候變化導致的日益動蕩的天氣條件下。肯尼亞農業部門從業人數占全國勞動力的75%以上,農業產值約占肯尼亞國內生產總值的51%[15]，但除了出口導向的園藝、花卉和奶制品企業外,肯尼亞農業的特點是低投入帶來的低效率。在貧困的農村地區,農場規模更小、家庭規模更大,客觀上阻礙了結構性改變,農戶產生生產者剩余的可能性不大,無法對農業實踐進行再投資。改變這種情況首先要做的是使農民能夠更好地應對環境變化。干旱和洪水對作物收成、糧食供應、家庭債務、規模投資等有著近乎毀滅性的影響。暴露在環境變化風險之下的貧困農戶,阻止顆粒無收的手段十分有限,因此小農戶變得非常厭惡風險,不愿嘗試新的農業生產實踐,即使這些農業實踐最終被證明是可持續的。

安全農業項目是肯尼亞2008年推出并在2009年啟動200名農民參與的試點項目。當時,肯尼亞正面臨著嚴重的干旱,保險補償了農民收入減少的30%—80%。這使農民在未來的一年參與保險計劃的興趣大幅增加,用戶數量增至1.2萬名[16]。2011年,安全農業升級項目推出,該項目涵蓋更多的作物,以確保農業實踐獲得預期的價值。2012年,已有超過7萬農民購買了投入保險,并安全農業項目推出一個新舉措,啟動了一個在盧旺達實施的項目。該項目不但包括非生物突出事件(干旱和洪水),而且包括生物突發事件(病蟲害侵擾)。2013年,該項目建設了42個自動氣象站,可有效覆蓋33萬農戶的所在區域,實現旱災或水災造成顆粒無收的概率計算(根據當地氣象站觀測的數據)完全自動化。此外,為了向農民推廣更多的服務,加強與當地利益相關者的合作是有必要的。這些利益相關者包括農業部在當地的辦事處,水資源用戶協會,農業合作社和小額信貸機構雇傭的推廣人員。這種合作還將使他們可能利用安全農業項目為環境商品創造一個市場。如安全農業項目可為參與可持續農業實踐的農民提供保費折扣獎勵,而獲得推廣的可持續農業實踐能通過企業創造更多的就業機會等。除了對生態系統服務的積極影響外,該方案將促進貧困農村地區的可持續發展和社會的結構性變化。

3 對我國新時期生態補償實踐的啟示

3.1 我國主要的生態補償實踐

我國生態補償實踐始于20世紀80年代,經過30年的發展,生態補償由最初消極被動地對生態破壞行為進行單純罰款轉向積極主動地對生態環境保護和建設行為進行激勵與協調,補償領域涉及森林、耕地、自然保護區、流域、礦產資源開發等[17]。從生態補償的實踐(表1)可見,我國目前主要的生態補償實踐涉及國家、流域(跨省)、省域和地市,資金來源也不僅限于國家財政轉移支付,生態補償方式更加多元化。然而,目前我國國家層面的生態補償法律和制度體系還沒有完全建立起來,現有的生態補償集中體現在一些部門性的政策或地方性的實踐中,多以國家生態建設工程、國家財政轉移支付、區域間的財政轉移支付、生態補償稅費等形式實現,唯一從國家層面上以生態補償形式確立的僅有“森林生態效益補償基金制度”。

表1 我國生態補償的實踐[18-20]

3.2 對我國新時期生態補償實踐的思考

生態文明建設是國家未來“五大建設”重大戰略布局之一。現代生態文明建設有別于傳統意義上的無破壞、慢發展、少干擾、低水平的原始生態明建設,一方面需要突破原有的概念與理念束縛,另一方急待相關理論與方法上的創新。體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度,是生態文明建設的重要任務之一。現有的生態補償理論研究與補償實踐已取得了很好的效果,但不可否認一些生態補償項目、工程、計劃仍存在一些問題[21],但基于市場經濟設計的PES機制在促進自然資源可持續利用方面仍發揮了很好的作用。從發展中國家肯尼亞補償實踐的經驗來看,隨著對PES機制的深入了解和環境友好型技術的應用,不僅可提高對環境資源的有效利用,還有助于建立新產品和服務的交易市場,在促進區域經濟發展的同時改善生態系統服務的質量。從我國的典型生態補償實踐來看,國內目前已積累重要的實踐案例,如建立三江源國家級自然保護區、實行退耕還林、退耕還湖、征收水資源費、排污費等取得了一定的成效,特別是在國內實踐中多數由政府代理以短期工程項目的形式投入資金、實物或技術等短效的生態補償機制。與肯尼亞相比,我國的PES實踐在補償資金投入的來源上仍以政府財政轉移為主,完全市場化運行的補償機制尚未真正形成與發揮效用,而多投資主體、靈活的市場手段應用仍處于初級階段。同時,對比肯尼亞農業部的PES實踐中的作用,我國目前還沒有成立跨行政區域的PES項目協調管理機構,如長江水利委員會、黃河水利委員會、遼河水利委員會等機構更多的是水利部下屬的治水和主管水資源分配的機構,并沒有環境協調、監督、執法等相關的權力。此外,由于行政管理分塊,以涉水PES項目為例,水資源管理部門是農業部,地表水開發與洪水防治是公共和市政部門管理,地下水開采屬地質采礦部門管理,污染控制屬衛生或環保部門管理,管理太分散，難度較大,這樣人為地將水資源生態系統條塊分割,增加了涉水PES項目組織與實施的難度。

從肯尼亞PES項目實踐的經驗與我國具體實踐狀況來看,未來生態補償項目的組織與實施應重點關注:①創新精準生態補償的長效機制。當前生態補償機制特別是國內實踐中多數由政府代理以短期工程項目的形式投入資金、實物或技術等短效的生態補償機制,補償期限結束后絕大多數參與主體無法通過補償實踐形成穩定的收入來源,生存矛盾將會再次重現。缺少具有長期性、可操作性、經濟生產性等特征的生態補償機制設計沒有形成固定的生態補償制度體系,使參與主體對未來收益沒有一個穩定的預期。②完善生態補償實踐效果系統評估環節。由于我國生態補償實踐起步較晚,偏重于基礎理論、補償機制、補償方法等方面的探討,對生態補償實踐效果評價的研究相對較少,特別是對補償實踐過程運行狀況和實施效率的監督、對補償實踐前后環境效益的比較、對補償實踐本身成本收益的分析、對補償實踐參與主體滿意度的調查、對補償實踐后續問題的應對等缺少系統的評估,而生態補償實踐效果的系統評估是生態補償工作中一個極其重要的環節,可為進一步促進地區社會經濟發展、完善補償機制提供重要的參考和依據。③增加對補償實踐外部性的橫向轉移支付。跨省界的大中型流域、水源地和區內小流域的生態補償實踐最終都體現為生態效應受益的地政府與生態效應生產地政府間的財力橫向轉移支付。與國家層面的縱向財政轉移支付不同,受益地地方政府對保護地地方政府的橫向財政轉移支付應充分考慮補償實踐的外部性,即對生態建設和保護的正外部性的投資和犧牲發展機會的負外部性成本。④建立統一管理生態補償實踐的專門機構。目前我國缺少對生態補償實踐統一管理的專門機構。由于缺乏統一的管理機構,造成管理實踐上的混亂,導致補償行為在橫向(區域間)和縱向(部門間)的分割。如涉及水資源的農業部門、公共和市政部門、地質采礦部門、衛生或環保部門、跨行政區流域管理機構的縱向管理體系與嚴格的行政區域劃分管理權相交錯,極大地增加了生態補償實踐的復雜性。⑤明確市場與政府的分工關系。生態補償機制、環境服務付費機制的理論基礎是新古典經濟學,是將環境服務作為常規商品,在假想的市場上進行購買、銷售和交易,受到了制度經濟學與政治經濟學的廣泛質疑。我國生態補償實踐主要有政府主導型和市場調節型兩種類型。然而，在現實中的政府主導型補償實踐已從“誰污染,誰付費”的基本補償原則變成了向“污染者付費”,以期實現環境的可持續;市場調節型的補償實踐則由于參與主體的信息不對稱性、公眾與私人利益不統一等,仍需第三方的介入與組織。市場與政府在補償實踐中的分工應進一步明確:市場應當資金籌措、差異補償、剩余勞動力就業、后續產業發展等方面發揮重要作用;政府應在落實補償政策、保障糧食安全、提高生計水平、建立統一管理機構、完善補償立法等方面加強。

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DING Yang

(Lanzhou University of Finance and Economics,Lanzhou 730000,China)

Based on pure market theory of neoclassical economics,environmental payment mechanism exposed clearly insufficient in the current global knowledge economy.With the increase of the level of industrialization,concern for the environment became a prominent political issue.In particular,more and more people in some developed counties questioned on rapid economic and technology development at the cost of environment destruction and species reduction.After comparing the difference on payment for environmental services between the developed countries and developing countries,six typical cases of PES projects in Kenya,a developing country,were chosen to introduce,analyze and summarize the PES practical experience and lessons.Combined with China′s major ecological compensation practice situation and new problems arised in practice,some thoughts and suggestions were put forward.

payment for environmental services;externality;new problems for ecological compensation;valley;poverty

2016-11-19；

2016-12-22

教育部人文社會科學研究規劃基金項目(編號:16YJAZH051);甘肅省科技支撐計劃軟科學專項項目(編號:1604ZCRA020);國家自然科學基金項目(編號:41171116);國家自然科學基金青年項目(編號:41401653)。

及通訊作者簡介：丁楊(1991-),女,山西省運城人,碩士研究生,主要從事生態經濟和區域經濟方面的研究。

F062.2；X320.22

A

1005-8141(2017)01-0074-06