中國共產黨紀律檢查體制的演變及其思考

張 欣

中國共產黨紀律檢查體制的演變及其思考

張 欣

中國共產黨在成立之初就對黨的紀律檢查十分重視，紀律檢查工作也是黨的重要工作，紀律檢查機構是黨的重要工作部門。在長期革命、建設和改革的歷史發展中，中國共產黨開創了中國特色的監督體制。目前的黨內監督體制還存在著監督制度建設滯后、紀委監督力度不夠、配套監督未能得到充分重視等問題。中國共產黨紀律檢查體制建設應該要強化制度建設、改變監督形式、創新監督方法、完善紀檢監察體制、實現黨內和黨外監督的相互結合。

中國共產黨 紀律檢查 黨內監督

一、中國共產黨紀律檢查體制的發展歷程

自黨成立開始，我們中國共產黨的監督體制從無到有、從缺乏到完善逐漸發展?？偟膩碚f，它歷經三個不同的發展階段，各個階段都具有當時的歷史特點，是中國共產黨黨監督體制發展中不可缺乏的一部分。

（一）初步建設階段（1921-1978年）

早期黨的建設中，“蘇維埃管理制度”——作為黨的領導原則就被明確刻寫在黨綱中。從我黨成立之初，在對于黨的紀律規定上都有相關的規定。隨著革命的發展，黨員人數的逐步增加，關于黨內的紀律問題也隨之而來，中國共產黨有必要同這些不良現象作斗爭，同時這也是純潔黨的組織、維護黨的威信之必要。為此，1926 年8月中共中央頒布了第一個專門反對腐敗的文件《中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》。

針對黨內出現的嚴重專斷行為，1927年“五大”提出要加強黨內民主原則，提出了“集體領導”和“民主集中制”。大會選舉產生中央監察委員會。這是我黨成立的第一個有關監督的機構，是黨效仿當時的蘇共模式而建立的，黨內監督機構與黨內執行機構并行、互相制約，這種領導體制，給黨內監督的行使帶來了很大的效力。1928年“六大”建立中央審查委員會，但由于民主革命條件的限制，先后成立的紀律監督機構都只是形同虛設，并沒有發揮監督職能。1935年遵義會議開始確立毛澤東在全黨的領導地位,中國共產黨的革命形勢好轉，對于黨內監督制度建設也開始重建和完善。由于受到戰時條件的限制和蘇共監督體制演變的影響，1943年3月，黨中央決定，將黨內監督機構隸屬于黨的委員會。

1945年，七大黨章對于黨內監督機制建設表現出一些新思路。它在對比歷史經驗教訓基礎上，無論是對黨內監督機關的產生辦法，還是它的工作原則，還是它的領導體制等都作了較為具體明確的規定。與五大黨章規定的“在全國代表大會及省代表大會選舉產生中央及省監察委員會”，七大以前的中央及省監察委員會是代表大會選舉產生，七大黨章決定，中央及地方監察委員會由同級委員會產生。這是中國共產黨在長期革命過程中，在實踐基礎上形成的適合本國特點和戰時特征的黨內監督工作領導體制。

1949年新中國成立后，黨面臨的國情相較于革命時期完全不同了，成為執政黨的中國共產黨面對如何長久執政這一問題，對黨內監督權責問題進行改革。到1955年時，變成“黨的中央和地方各級監察委員會的任務是經常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件”,黨內監督的任務擴大了。從中我們可以明顯看出，這個時期的黨對黨內監督體制的探索已給改革開放后黨的監督體制打下了良好的基礎。后來，隨著“左”的發展，在文革期間，黨內監督機關和檢查工作遭到了全面破壞。

（二）改革發展階段（1978-2002年）

產業扶貧是脫貧攻堅和助農增收的最重要途徑，必須強化產業支撐。一是繼續推進“陽光房”建設，香菇菌菜是目前雙方產業合作最有潛力的產業，利用南北方氣候的差異，促進和擴大隴西縣菌菜的外銷渠道。二是加強資金幫扶，發展畜牧養殖產業、中藥村種植的建檔立卡貧困戶，補貼、配套農機具購置和圈舍建設資金，以解決貧困戶發展養殖種植資金短缺的難題，實現穩定脫貧。

改革開放后，中國共產黨紀律檢查體制得以重新恢復和發展。黨的十一屆三中全會選舉產生了以陳云為書記的中央紀律檢查委員會。

1980 年2 月，中共中央召開紀委會議，在會議上通過了對于領導關系的請示報告，在報告中指出：“把各級紀檢組織受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，而以同級黨委領導為主?！边@是我黨在中央正式文件中首次提出“雙重領導”的概念。1982 年黨的十二大黨章，確認我黨的監督形式為“雙重領導體制”。1987年，針對文革時期破壞殆盡的黨內監督體制，中央紀律檢查委員會頒布了試行條例，重點加強對于黨員干部的紀律要求。黨的十三大通過了一系列措施，在制度層面上對黨內監督進行了規約，如民主會議制度、表決制度、選舉制度等。1993年“三項格局”的提出，整體推進了我國反腐敗和黨風建設的工作格局，是我黨從根本上防止腐敗問題的具體舉措，對現今的反腐敗斗爭工作仍有借鑒意義。

（三）建制深化階段（2002年以來）

改革開放以來，隨著我國的經濟建設不斷的發展，中國國際地位的不斷提高，為防止黨員干部濫用職權、貪污腐敗，必須加強對權力的制約監督。2003年1月，中共中央政治局審議通過了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》。雖然該條例是黨關于黨內監督的一個試行條例，但對于我黨黨內監督體制的發展朝著法律化、制度化方向前進起著重要作用。

黨的十八大以來，在注重經濟發展的同時也高度重視反腐倡廉建設，在著手查處一部分黨員干部違法違紀案件的同時，也著手完善黨紀機制和自律準則，并聚焦改革黨的紀檢工作領導體制和對高層領導干部的監督。正是以此為出發點，黨中央在總結以往經驗教訓的基礎上，在黨的十八屆三中全會決定中明確提出了改革完善“雙重領導體制”的構想，即強化上級領導機制在制度上形成“三化”策略，即具體化、程序化、制度化。從而為我們改革正處于“十字路口”的“雙重領導體制”指明了方向。

為適應新要求，特別是對于黨政機關的監察，2014年黨中央決定，對中央多個單位和部門進行紀委監督。這一行動對于目前的整頓黨政機關具有十分重要的意義，有效制約了中央高層機關的職權，防止中央黨政機關的腐敗問題。2015年，黨中央決定加大對派駐機構的落實，從中央走向地方，對地方各級的黨政機關的進行紀委派駐。

二、中國共產黨監督體制存在的主要問題

當前，我國的監督制度的建設滯后，不適應現今黨提出的四個全面的需求，這主要表現在兩個方面。一方面是缺乏一個相當完整嚴密而又正式的監督條例。從建國之初我黨頒布過許多單行條例，這些條例之間缺乏關聯，適用度不高，缺乏整體性、規范性。另一方面是制度不具有實踐性，缺乏問題的針對性，對于監督問題的頻繁出現無法給出制度性答案。也就是說，現有的黨內監督專項條例空有其名，無法在實踐中得到貫徹。

（一）監督方法存在問題

目前我國黨內監督在監督手段上過于強調自我監督，要求黨員干部對于自身建設的自我完善加強。這些口頭上的自我約束并不能從根本上遏制黨員干部違法違紀的出現。同時我們也要注意到，在監督過程中會出現下級不敢管上級，而上級對下級的監督有不到位的問題，因而在現今出現許多中高級官員的貪污腐敗問題。“少數領導干部之所以走上違紀違法道路，與監督缺失有關，往往是案發前規避監督，被查處后又后悔缺少監督或沒能主動接受監督?！蔽覀冊趯τ邳h員干部監督問題上要有事前規范意識，出臺有效可施的法律法規，特別對于中央高層官員的監督手段上必須改革創新，采取具有實踐性質的監督方法來規范黨員干部行為。

（二）紀委監督力度不強

當前的雙重監督體制在實踐中，因上下級權利授接困難，監督實施過程繁雜，管理效率較低，因而在監督過程中是橫向（即同級的）領導為主，縱向領導為輔。這使得紀檢監督職能受限，并不能對其同級黨委的監督發揮效用。首先，監督缺乏權威性；紀委在工作中因為受到同級黨委的領導，在執行監督職能時往往受限，而在在一些問題決策上又沒有發言權；其次，監督體系與法律的適應度不高，在現實操作中出現不規范性。

（三）配套監督重視不足

我們要看到在對腐敗問題的控制監管上，除了黨內監督，與黨外監督的有效配合更能達到預期的效果。特別是在現行的黨內監督體制自身問題重重的情況下，引入有效的黨外監督，能夠積極地推動黨內監督的發展。關于外部監督問題，在群眾監督方面存在著監督積極性不高，監督信息反饋慢，輿論監督規范不嚴，在對于媒體監督的保護力度不夠，會有對舉報人的打擊報復行為的出現。因此，在不能忽視黨外監督的規范和管理的同時，在打擊官員違法違紀問題上，將外部監督與黨內監督相結合，使其成為一個配套的監督體系。

三、中國共產黨監督體制的健全與完善

黨內監督是保證我黨長久執政的一種手段，我們必須在黨內監督體制上進一步地健全和完善，從而使我黨黨內監督朝著科學化、制度化、法治化方向發展。在理論層面上，我們要從黨內民主制度、干部管理制度和經濟審核制度這三方面入手。從思想上和組織上改革創新，才能更好的建設具有我黨特色的黨內監督體制。理論必須在實踐中才能深化發展，在實踐中以具體的方法、形式等入手，更加進一步的發展完善中國共產黨黨內監督體制。

（一）改變監督形式，創新監督方法

發揮黨內巡視制度監督的作用。黨內巡視制度是目前我黨針對我國現存的腐敗問題采取的一項有力的措施。習近平指出：“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式?！毖惨曋贫茸鳛辄h內監督體制中的異體監督體制、自上而下的黨內監督機制，對于中高級領導干部的監督具有重要意義。但巡視監督也和其他的監督形式一樣，有其局限性，如評價結果可能導致偏差，這就需要配合其他各種權力監督方式才能對被巡視對象做出客觀公正的評價。

（二）完善紀檢監察體制

完善紀檢監察體制。目前的雙重領導體制，在實際工作中更多的是接受來自同級黨委的領導。這種體制下容易出現監察不到位的情況，為了給紀檢監察機關獨立行使職權以加大對反腐力度，很有必要改革完善紀檢監察領導體制。1920年9月，列寧曾提議成立黨的中央監察委員會，專門負責黨的監督工作，包括對中央政治局和書記處的監督。成立的監察委員會在關系上與委員會平級，不受委員會領導，只對黨代會負責。由于列寧的早逝和斯大林的強化極權導致這個想法一直沒有付諸實踐。列寧的這種想法，給我們提供了完善黨內監督體制的思路，即可將我國各級紀委改為監察委員會，與各級黨委平級。這樣在監督執行中，能使其保持不受同級的黨委的制約，充分發揮監督職能。

（三）實現黨內和黨外監督的相互結合

黨外監督主要是群眾監督和輿論監督。面對日益發展的社會，互聯網在人們生活中的比重越來越大，通過網絡輿論監督和群眾監督能夠更好的對黨內全體黨員進行有效的監督。正如毛澤東所說，群眾的眼睛是雪亮的，目前我國的許多貪污腐敗的案子都是群眾揭發舉報的，從這可以看出運用好黨外監督對于黨內監督體制的完善和發展是十分有利的。同時黨組織要做好對于群眾監督的保護工作，要制定《群眾舉報獎勵辦法》、《群眾舉報作證保障法》等一系列制度、法規,強化群眾監督職能,發揮群眾在監督舉報中的積極作用，使群眾監督成為完善黨內監督的一種有效途徑。而對于輿論監督，我們可以采取國外的相關做法，設立一個舉報網站，但同時也要在這上面花功夫整治。

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（作者單位：中央民族大學馬克思主義學院）

本文系中央民族大學碩士研究生自主科研項目 “建黨早期中國共產黨紀律檢查體制的歷史演變及其經驗研究”成果，獲一流大學與一流學科建設過渡性經費專項資金資助。

張欣（1993-），女，漢族，湖北宜昌人，中央民族大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：中國近現代史基本問題研究。