PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源及風(fēng)險(xiǎn)防范

辛 宇

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源及風(fēng)險(xiǎn)防范

辛 宇

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求供不應(yīng)求。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的地方政府投資融資模式難以為繼。PPP作為一種政府、私人企業(yè)以及社會(huì)公眾為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尋求的新路徑，在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力等方面已經(jīng)初顯成效。中國(guó)目前已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)用PPP模式，但PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)仍存在問(wèn)題，成功的案例并不多。本文將指出PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在的問(wèn)題，以此為基礎(chǔ)指出PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，并在此基礎(chǔ)上提出了風(fēng)險(xiǎn)防范的措施。

PPP項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源 風(fēng)險(xiǎn)防范

一、引言

（一）選題背景與意義

1、選題背景

發(fā)祥于英國(guó)的PPP模式，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家的研究與應(yīng)用比較成熟，但PPP模式對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)仍是新生事物。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也在不斷增加。然而，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一方面資金來(lái)源單一；另一方面基礎(chǔ)設(shè)施管理效率低下，政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的模式較為落后，市場(chǎng)化程度比較低，導(dǎo)致諸多的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)體制改革、地方支付債務(wù)轉(zhuǎn)型之際，政府、私人企業(yè)以及社會(huì)公眾對(duì)于PPP模式的呼聲越來(lái)越高，試圖為發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施尋求新的路徑。最近幾年，以中央政府為主導(dǎo)各部委連續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，明確指出發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，推廣運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)多元化的可持續(xù)性城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障。各級(jí)政府以及相關(guān)機(jī)構(gòu)積極舉辦PPP項(xiàng)目系列培訓(xùn)、研討活動(dòng)，解答PPP模式的相關(guān)問(wèn)題，將PPP模式視為未來(lái)投資建設(shè)模式的創(chuàng)新模式。

2、選題目的與意義

PPP模式的推廣對(duì)于緩解政府資金壓力、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理效率、調(diào)動(dòng)民間資本積極性、提高公共服務(wù)質(zhì)量、完善混合所有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系具有重要意義，PPP模式的運(yùn)用不僅能夠使得市場(chǎng)起決定作用，也能體現(xiàn)公共部門(mén)對(duì)于契約精神的尊重和對(duì)契約約束力的認(rèn)同。但是目前中國(guó)PPP模式的發(fā)展處于初始階段，許多PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)了極高的風(fēng)險(xiǎn)，難以發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)。尤其考慮到我國(guó)特有的政治經(jīng)濟(jì)體制，如何找出PPP風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源及應(yīng)對(duì)措施，首先要了解這個(gè)模式應(yīng)該有的制度規(guī)范與運(yùn)營(yíng)規(guī)律。目前來(lái)看，PPP模式在許多發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)用與研究已經(jīng)比較成熟，對(duì)于PPP模式的內(nèi)涵、推行、效率及選擇的標(biāo)準(zhǔn)等都有較為細(xì)致的研究。但由于各國(guó)意識(shí)形態(tài)的不同，以及PPP模式的發(fā)展階段不同，學(xué)術(shù)界對(duì)于PPP模式的內(nèi)涵并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，各國(guó)或者國(guó)際組織對(duì)于PPP的分類(lèi)有十幾種之多，具體的運(yùn)營(yíng)措施也存在著不同。PPP模式對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)仍然是一種新型的融資模式，受到政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)體制、金融環(huán)境等多方面的影響。

二、PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

（一）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

PPP模式的運(yùn)營(yíng)存在問(wèn)題，并不代表PPP不適應(yīng)中國(guó)國(guó)情。PPP項(xiàng)目的復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)決定了PPP項(xiàng)目的成功與否受到內(nèi)部利益沖突與外部風(fēng)險(xiǎn)的影響，這是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。

1、PPP項(xiàng)目缺乏內(nèi)在激勵(lì)性

PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部包括政府、社會(huì)資本兩大核心利益主體。兩大核心利益主體的利益沖突是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的根本原因。

首先，政府在保障公益項(xiàng)目的公益性的同時(shí)還追求財(cái)政收入的最大化。政府部門(mén)從自身利益出發(fā)，極易導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)和尋租行為。政府部門(mén)的利益追求是政府盲目選擇PPP模式，項(xiàng)目吸引力不足的主要原因。

其次，私人資本在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中追求的是利潤(rùn)最大化，其機(jī)會(huì)主義行為主要由以下幾個(gè)方面：第一，社會(huì)資本的能力和資質(zhì)是參差不齊的，部分企業(yè)與政府利用政府的腐敗將項(xiàng)目交給目的不純的合作伙伴，以騙取國(guó)家資金補(bǔ)助，甚至作為企業(yè)集資、貸款的一種手段。

2、PPP項(xiàng)目缺乏外部風(fēng)險(xiǎn)的影響應(yīng)對(duì)措施

由于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資金額大，外部環(huán)境變化所引起的風(fēng)險(xiǎn)通常會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的利益主體產(chǎn)生影響，進(jìn)而產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源主要包括：政治政策變動(dòng)、市場(chǎng)需求變動(dòng)、金融市場(chǎng)變動(dòng)等因素。

首先，政治政策變動(dòng)在中國(guó)尤為明顯。一方面，中國(guó)是典型的政府主導(dǎo)型國(guó)家，政府主動(dòng)、甚至過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)。另一方面，在政府治理模式下，政府頻繁出臺(tái)大量政策，頻繁更改政策。政策高產(chǎn)、政治依賴(lài)過(guò)度成為中國(guó)目前一大特點(diǎn)。中國(guó)PPP的發(fā)展受到傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響巨大。

其次，金融市場(chǎng)的變化對(duì)PPP項(xiàng)目影響很大。在傳統(tǒng)體制下，我國(guó)公益性項(xiàng)目主要是由政府直接進(jìn)行生產(chǎn)并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，政府大量資金投入公共服務(wù)領(lǐng)域。缺少實(shí)體投資且高利率空轉(zhuǎn)的金融市場(chǎng)效率與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力低，金融創(chuàng)新力差，金融監(jiān)管問(wèn)題突出。金融市場(chǎng)波動(dòng)不穩(wěn)定會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

最后，市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)主要是由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)造成的。在較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，可能會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性的同類(lèi)項(xiàng)目，減少項(xiàng)目收入。由于市場(chǎng)變化，原材料、服務(wù)的價(jià)格變化可能導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的成本超出預(yù)期。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范措施

PPP能夠解決公共服務(wù)需求與政府資金不足的矛盾；完善國(guó)家債務(wù)管理與預(yù)算管理制度改革；改進(jìn)供給不足、財(cái)力負(fù)擔(dān)沉重、項(xiàng)目管理乏力、運(yùn)營(yíng)效率低下、對(duì)市場(chǎng)存在擠出效應(yīng)以及無(wú)法充分調(diào)動(dòng)各方積極性[16]的傳統(tǒng)公益項(xiàng)目融資模式；引導(dǎo)私人資本投資正確領(lǐng)域，拓寬營(yíng)利渠道。但是只有防范好PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，才能使PPP真正惠及百姓。

（一）從PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部流程來(lái)看

（1）重視項(xiàng)目治理層的治理機(jī)制

①科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目，選擇合理PPP模式。

②重視合作伙伴的微觀管理。

③通過(guò)談判、協(xié)商確立共同目標(biāo)，化解利益沖突。目標(biāo)是行動(dòng)的方向。

④完善合同管理制度，合理化解利益沖突。

（2）改革項(xiàng)目管理層的管理機(jī)制

①執(zhí)行項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管及績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

②發(fā)揮政府重要作用，培育契約精神。公益項(xiàng)目的特點(diǎn)決定公益類(lèi)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)要格外重視政府的作用。

（二）從PPP項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看

①處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，適當(dāng)減少行政干預(yù)。

②創(chuàng)新金融融資方式。

③合理確定定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制。

④PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由最適宜承擔(dān)的一方來(lái)承擔(dān)，政府承擔(dān)政策、法律變化的風(fēng)險(xiǎn)，私人部門(mén)承擔(dān)承擔(dān)融資、建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論與建議

本文從合作治理理論與善治理論，提出PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的理論依據(jù)，并結(jié)合國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，總結(jié)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，提出PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范措施。結(jié)合項(xiàng)目治理層與管理層、PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源與外部風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，分別提出了具體的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

（二）研究展望

隨著中國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，有關(guān)的法律法規(guī)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)會(huì)不斷發(fā)展。在未來(lái)，學(xué)者們可以獲得更為準(zhǔn)確、客觀事實(shí)作為分析的支撐。同時(shí)，隨著研究的深入，可以考慮將PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素引入風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證模型。

[1]王輝．合作治理的中國(guó)適用性及限度．華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(6)：11～20．

[2]俞可平．治理與善治[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009．

（作者單位：中央民族大學(xué)美術(shù)學(xué)院）