構建以上海為評估核心城市的城市評價體系

宋亦明　于宏源

摘要：由聯合國相關機構、研究型大學、研究院與咨詢公司等不同機構提供的各全球城市評價體系日益成為城市發展與建設的重要參考。“城市發展指數”、“亞洲綠色城市指數”、“全球城市指數”以及“全球150城市指數”等全球城市評價體系或者通過對全球各主要城市進行全面的綜合性評估，或者通過對諸如可持續發展等某一具體領域進行專門性評估的方式對全球各主要城市進行排名。這些排名對上海打造全球城市提供了有價值的參考，排名顯示上海在經濟建設方面取得了突出的成就，但較倫敦、紐約等其他城市，上海仍在科研能力、可持續發展、公共參與、宜居、文化及信息交流等方面存有差距。對此，需要構建以上海為評估核心城市，并且能夠做出基于針對性考察的具有上海特色的城市評價體系。

伴隨著中國經濟的快速發展與城鎮化水平的不斷提高，中國城市的經濟規模迅速擴大，城市功能日趨完善，治理水平不斷提高，國際影響力逐漸凸顯，接連涌現出上海、北京等一批全球性城市。然而相比于倫敦、紐約，上海等中國特大城市的發展還受到科研創新力量相對匱乏、公共政策參與程度較低、環境質量較差、可持續發展能力不足等問題的制約。對此，聯合國人居署的“城市指標項目”與“城市發展指數”、經濟學人智庫的“亞洲綠色城市指數”以及國際研究協會有限公司（AIRINC）的“全球150城市指數”等全球城市指標體系，超越“以經濟為中心”的片面的城市發展評價模式，對與城市發展相關的公共政策、城市規劃、環境污染、創新能力等多個方面的數十個指標進行評估，得出了綜合性的評價結果，為打造具有上海特色的城市評價體系提供了有益的參考。

基于此，當前有若干問題亟待解決：首先，當前有哪些權威性的全球城市評價體系？其評估和分析具有哪些特色？其次，上海在這些評價體系中居于怎樣的位次？排名結果反映出了怎樣的問題？最后，能否專門針對上海城市發展的若干問題，構建起具有上海特色的城市評價體系？如果可以的話，那么該城市評價體系的定位、指標選取、權重劃分、技術操作怎樣體現出上海特色？對此，本文將從三個方面作一一回應。

一、起底：全球城市評價體系

城市是人類生活的重要載體，在現代人類文明中占據了中心位置，因而人類愈發注重對城市建設和發展的分析、評估和反思。近些年來，全球多個機構先后建立起了覆蓋全球或某一地區的綜合性城市評價體系，其中有部分評價體系因指標覆蓋全面、數據權威翔實、評價客觀公允而被廣為參考和引用，為城市的規劃者和管理者提供了重要的參考。當前，主流的全球城市評價體系可以按照其指標構成和關注領域分為兩類：

一類是涵蓋多個領域的綜合性城市評價體系。此類城市評價體系的指標體系較為龐雜，往往包括數個“一級指標”和數十個“二級指標”，對經濟、研發、文化交流、環境、宜居等多個方面進行了考察，進而力求得出全面的城市評價結果。較具有代表性的有外交政策（Foreign Policy）聯合芝加哥城市委員會（Chicago Council）與科爾尼公司（A.T.kearney）共同發布的“全球城市指數”、國際研究協會有限公司（AIRINC）的“全球150城市指數”以及日本森紀念集團（GPCI）發布的“全球城市實力指數”以及聯合國人居署（UN Habitat）開展的“城市指標項目”。

上述城市評價體系具有“領域全”、“指標細”、“城市多”三個特點。具體來說，“全球城市指數”基于商業活動、人力資本、信息交換、文化經驗以及政治參與這五個方面對全球128個城市進行了比較。[1]“全球150城市指數”基于“生活方式”與“經濟情況”兩個方面對全球150個城市進行了排名，其中“生活方式”考察了生活品質與社會福利，而“經濟情況”則關注了收入水平、花費與稅收。[2]“全球城市實力指數”從經濟、研發、文化互動、宜居、環境、友好性這六個方面考察了70項指標，并且對全球42個城市進行了排名。[3]“城市指標項目”則對人口、街道、交通、健康教育等十個方面的103項指標進行了考察，并基于此對全球741個城市進行比較。[4]

綜合性城市評價體系往往賦予非經濟類指標以更大的權重，特別重視環境保護、公共政策參與、人居環境等與民生相關的“軟性指標”?！叭虺鞘兄笖怠辟x予非經濟類指標以70%的權重，其中信息、文化和政治參與共占據了40%的權重?！叭?50城市指數”關注的指標并非國民生產總值等傳統意義上的經濟指標，而是諸如收入水平、稅收等民生類指標?！叭虺鞘袑嵙χ笖怠彪m然沒有直接賦予各項指標以明確的權重，但經濟指標對城市綜合排名的影響不超過30%，相比之下，宜居、環境、友好性等指標的影響力明顯大于經濟。

另一類是主要關注單一領域的專門性城市評價體系。此類城市評價體系的指標體系專注于分析和探討諸如環境保護、可持續發展、科研創新能力與房價等某一具體領域。相比于綜合性城市評價體系，此類城市評價體系所設的指標較少，雖然無法提供全局性分析，但其評價結果往往具有更強的針對性。較具有代表性的有西門子和經濟學人智庫（EIU）聯合發布的“亞洲綠色城市指數”、萬事達信用卡公司發布的“全球目的地城市指數”、萊坊國際（Knight Frank）提供的“主要全球城市指數”、世界商學院（INSEAD）發布的“全球智力競爭指數”以及阿卡迪斯（Arcadis）發布的“可持續城市指數”。

上述城市評價體系對城市發展的單一領域進行了細致的探討。具體而言，“亞洲綠色城市指數”對22座亞洲城市在交通、垃圾、水資源、衛生、二氧化碳排放等8個方面分別進行了評估。[5]“全球目的地城市指數”通過對信用卡的消費記錄得出了全球前20的目的地城市。[6]“主要全球城市指數”聚焦于全球城市的房價漲幅，對全球41個主要城市的房價漲幅進行了排名。[7]“全球智力競爭指數”從技能使用、全球知識創造等六個方面對19個指標進行了考察，對全球46座城市的科研競爭力進行了排名。[8]“可持續城市指數”從人的可持續、地球的可持續以及營收的可持續這三個方面對全球100座城市的可持續發展水平進行了評估，為衡量這些城市的可持續發展能力提供了重要的參考。[9]endprint

需要指出的是，不少專門性城市評價體系對城市發展的可持續性給予了格外的關注。“亞洲綠色城市指數”和“可持續城市指數”都聚焦于城市的可持續發展，其中前者更側重環境保護與環境可持續發展，而后者還涵蓋了城市居民與城市經濟發展的可持續。當前，以降低污染物排放、使用清潔能源、人的平等發展以及商業的健康持久獲利為核心的可持續發展愈發受到重視，因此對可持續發展進行的專門性城市評價體系在未來將更具價值。

二、關鍵：上海在主要全球城市評價體系中的排名

作為中國最大的城市之一，上海在經濟總量、人口規模、研發能力、經濟影響力等多個方面在國內占據鰲頭，甚至在部分領域能夠與紐約、倫敦等城市比肩而立。然而“全球城市指數”等綜合性城市評價體系提供的排名顯示，上海在全球城市中的位次大體處于中等偏上的位置，總體上較紐約、倫敦、東京、巴黎、新加坡具有一定的差距。雖然上海普遍在經濟指標上擁有較高的評分，但是在研發、文化交流、環境、公共政策參與、宜居等方面存有明顯的短板（表1）。

在可持續發展、科技競爭力等專門性城市評價體系中，上海的劣勢更為明顯。例如，“亞洲綠色城市指數”的結果顯示，上海在生態可持續領域僅能達到亞洲城市的平均水平，與新德里、吉隆坡處在同一層級。在能源供應和二氧化碳排放、建筑和土地使用等方面，上海甚至還要落后于卡拉奇、河內等亞洲其他城市?！翱沙掷m城市指數”顯示上海在100個參評城市中僅位列74位，其中在“營收可持續”和“地球可持續”兩項指標中更僅分別排在了77位和91位，距離蘇黎世、新加坡差距明顯。上海在“全球智力競爭指數”位次靠后，特別是在環境平等性、教育人口方面存在著明顯的劣勢（表2）。

從上海在主要全球城市評價體系中的位次可以推斷出上海在城市發展中存在以下不足：

首先，上海的城市發展相對失衡，在環境保護、公共參與、社會平等等方面的投入相對不足，在上述領域的進展遠遠落后于經濟建設。“全球城市指數”等多個評價體系表明，上海的經濟總量、市場規模、營商環境等總體性經濟指標諸多已位居全球城市前列。但相較于其他全球性城市甚至馬尼拉等發展中國家都市，上海在人均GDP、能耗與碳排放強度、國際交往能力等諸多指標上仍處于下游行列。換句話說，上海的環境質量、治理水平、國際影響力、可持續發展能力等與其增長迅猛的經濟總量之間存在明顯的失衡。

其次，上海在公眾參與和政治參與等方面的表現還有待改進?！熬G色發展的政府政策支持度”這一分指標，上海僅列于100個國際城市的第86位；“全球城市競爭力”指標體系中“公共制度”這一指標，上海居于全球500個城市的第266位；“全球城市指數”列出的全球前25位城市中，上海在政治參與方面的得分明顯偏低。由此可見，上海在公共政策參與度方面仍顯薄弱，上海的企業和公民未能積極地參與到與城市發展和建設相關的公共政策和公共制度的制定中，上海打造全球城市的努力相對缺乏企業與民眾的參與性支持。

再者，上海在科技創新、文化交流與信息開放等領域存有一定的短板，相對落后于其他世界城市?！叭虺鞘兄笖怠憋@示上海雖然總排名位列19名，但在信息交換和文化經驗方面遠低于排名前25的其他城市；“全球智力競爭指數”對研究與科研水平的評估顯示上海在46個城市中僅位列37位；“全球城市實力指數”中上海在研發和文化互動方面的表現明顯低于首爾、香港等經濟體量相當的其他全球城市。由此可見，上海在科技創新與研發能力上存有短板并亟待加強，同時上海的全球化程度、信息開放以及文化影響力也有較大的提升空間。

最后，雖然上海在城市建設方面排名靠前，但在可持續發展方面排名相對靠后。在城市環保和綠色發展方面，上海各個指標的結果普遍為平均水平，其城市綠色發展仍有待提高。在“國際綠色發展指數”對全球100座城市的綠色發展水平的排名中，上海僅處于第79位。總之，上海在基礎設施建設等方面“硬件”的優勢十分明顯，但在環境保護和可持續發展等方面“軟件”的劣勢也比較突出。

三、回響：構建具有上海特色的城市評價體系

具有上海特色的城市評價體系是以上海為評估核心城市、針對上海在城市發展中存有的不足而專門構建的綜合性城市評價體系。該體系將上海置于城市評估的中心位置，一方面選取國內外主要全球城市作為參考對象，從而對上海的城市發展進行橫向的比較與評估；另一方面通過對上海在具體領域發展的跟蹤考察和指數化的衡量，進而對上海的城市發展進行縱向的歷史性評價和分析。此外，該體系中評價指標的選取與權重的劃分也突出了上海特色，重點關注了上海在可持續發展、公共政策參與、宜居城市建設等方面的不足，賦予上述領域以更大的權重，因而對上海城市發展的考察更具針對性。

具有上海特色的城市評價體系的構建將力求實現如下四個目標：第一，打造覆蓋多個領域，以不同指標為依托的綜合性城市評價體系，實現對上海城市發展的全面評估。第二，以上海為核心城市和考察錨點，通過對其他不同城市的橫向評估和對上海自身城市發展的縱向追溯進行分析。第三，著眼于上海城市發展中的不足和短板，對這些落后的領域進行著重考察和分析。第四，基于全面的指標選取、科學的權重劃分、規范的技術性評估，該體系力求提供真實可靠的城市發展排名，為上海打造全球城市提供有價值的數據支撐。

城市是經濟建設、智力產出、民眾居住的核心支點以及信息流通、貨物運輸、人員交往、資金流動的重要節點，在構建具有上海特色的城市評價體系的過程中需要覆蓋上述以及其他多個領域。首先，衡量經濟發展，其下屬二級指標包括居民生產總值、人均生產總值、人均支配收入、進出口貿易、五百強企業、財政收支、人口規模。其次，關注政治與公共參與，其下屬二級指標包括人均提案數、公共政策參與度、意愿表達渠道。再者，考察對外開放和交流，其下屬二級指標包括機場年吞吐量、出入境貨物規模、外國人境內消費、國際會議與展會、國際學生數量、國際游客數量。然后，探討科技與智力競爭力，其下屬二級指標包括人均享有公共圖書館、研究隊伍規模、世界性大學、科研機構數量、國家實驗室數量、科學技術獎獲獎人數。另外，考察宜居與民生發展，其下屬二級指標包括失業率、人均醫療資源、人均教育資源、養老保險覆蓋率、城市人口密度、通勤時間、物價水平、房屋價格、基尼系數。最后，分析環境與可持續發展，其下屬二級指標包括能源消耗、能源強度、水資源儲量、溫室氣體排放、污染排放、空氣質量、垃圾管理、經濟持續性。具有上海特色的城市評價體系覆蓋了6個領域，共包含38項二級指標（表3）。endprint

在指標體系構建之后，需要明確各個指標所占權重并錄入數據進行排名。根據由20位專家組成的“專家樣本組”對“一級指標”和“二級指標”所賦予的權重，能夠確定各個指標的最終權重。同時，由于各項數值具有不同量綱，因而在核算過程中需要進行“無量綱處理”。通過技術性操作進而能夠對上海以及其他城市進行排名。[10]

相較于其他全球城市評價體系，該體系在評價指標的選取、權重的劃分、上海在調查中的核心地位以及調查的著眼點等多個方面都體現出了“上海特色”。由此，具有上海特色的城市評價體系能夠更具針對性地衡量和評估上海城市發展的不足，進而能夠更好地助力推動上海打造全球城市的發展進程。

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責任編輯：張 煒endprint