城市危機管理中的精細化與長效防范機制

宗傳宏

摘要：城市精細化危機管理是在國家治理觀的引領下，以城市精細化管理的方式和手段推進城市危機管理的模式。城市危機管理具有時間、空間和機制三個維度，其中機制維度是城市危機管理的關鍵。由于城市轄區人口規模和密度大，城市結構復雜，外部環境也更加復雜，一旦出現突發公共事件，“放大效應”明顯，往往易催發影響更大的“次生事件”，甚至“事件鏈”。因此，風險長效防范機制也是城市危機管理中的關鍵環節。針對我國城市危機管理機制中的問題，借鑒國外城市管理經驗，應構建風險防范機制、市場化機制、社會參與機制、應急產業發展機制和區域大聯動機制。

隨著我國城鎮化進程的推進，城市規模越來越大。截至2015年底，城市市轄區年末總人口為400萬以上的地級及以上城市數達到15個，200萬～400萬人口的地級及以上城市數達到38個。由于城市轄區人口規模和密度大，城市結構復雜，外部環境也更加復雜，一旦出現突發公共事件，“放大效應”明顯，往往易催發影響更大的“次生事件”，甚至“事件鏈”。因此，城市公共安全問題是城市系統中最為突出的問題之一，需要通過危機管理來進行消減和化解。危機管理也是城市管理中難度最高的問題之一。

一、城市危機管理的新視角——國家治理觀

十九大報告提出了新時代中國特色社會主義思想的國家治理理念。城市危機管理是城市管理的重要組成部分，也是城市管理的最基礎的部分，必須堅定不移地貫穿治理能力現代化的新時代國家治理理念。

首先，城市危機管理要堅持國家安全觀。堅持國家安全觀首先就是為國民提供基本的安全保障服務。就城市而言，堅持國家安全觀是應對城市安全的新情況和新局面的基本條件。

其次，城市危機管理要堅持城市治理理念。城市治理是國家治理的一個重要方面，是國家治理能力現代化落實到城市層面所形成的微觀治理體系和治理模式。危機管理作為城市治理現代化的最基礎的部分，也是國家治理現代化的基本單元。傳統上，城市危機管理是狹義的管理，是以政府及相關管理部門為主導，以行政手段為核心的管理模式，其重心是維持城市基本安全運營所具有的管理職能。隨著城市公共安全的法制化，城市危機管理必須從城市治理理念出發，不僅包括狹義的城市危機管理的內容，而且還包括政府通過構建協同機制，調動社會力量，運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段來共同治理城市的模式和過程。

再次，城市危機管理要堅持精細化管理理念。城市精細化管理作為城市治理現代化的一種模式，是現代化城市必備的條件和發展趨勢。城市精細化危機管理是城市精細化管理的核心，也是城市治理現代化的第一步，更是關鍵一步，城市管理應該像繡花一樣精細。

最后，城市精細化危機管理的關鍵是構建城市風險長效防范的“大機制”。長效防范機制首先應是“大機制”，也就是以政府危機管理機制為核心，以市場、社會和區域聯動機制為支撐的風險防范體系。當前，單純依賴政府進行災害管理和救援工作已經不能滿足社會發展，要引導市場、社會和區域的共同參與和協調分工，探尋一條高效的風險防范路徑，構建科學的風險長效防范體系，形成治理合力，才能保障城市危機管理的順利進行。

二、城市精細化危機管理的三個維度

城市精細化危機管理主要涉及時間、空間和機制三個維度。其中，時間維度涉及危機管理的不同階段和不同環節，空間維度涉及應急資源在空間上的分配，機制維度則是為進一步優化全過程管理和資源空間布局的制度、政策和法治化平臺。

（一）時間維度——以全過程為核心的監督管理

時間維度包括預警預報、應急防范、應急處置、應急救援和功能恢復五個階段和環節的全過程危機管理。這五個階段是相互影響的，前一個環節處理較好，則為后一個環節減輕很多壓力。預警預報及時，自然會為后續工作提供很多便利，避免大量損失。城市公共安全問題的發生往往就是在危機管理五個階段中的最薄弱環節上出現問題。

（二）空間維度——以資源配置為核心的空間布局

空間維度是危機管理資源的空間布局。城市危機管理資源的布局依據是人口密度、基礎設施密度、重點設施的分布等因素。一般來說，城市中心城區的危機管理資源布局密度要大于郊區。例如，目前我國城市普遍推行的網格化管理平臺，首要的功能就是優化要素資源的空間分布。

（三）機制維度——以統籌規劃為核心的協同聯動

機制維度是貫穿城市精細化危機管理的全過程，構建科學的風險長效防范機制，是實施城市精細化危機管理的保障。長效防范機制必須樹立頂層設計的理念，堅持自上而下和自下而上相結合的原則，統籌規劃危機管理要素資源，促進實施主體的合理分工，形成1+1>2的協同聯動態勢。

三、我國城市危機管理機制的主要問題

我國城市危機管理還遠遠未達到精細化的程度，但在經濟社會持續發展，大型基礎設施不斷增多，城市結構日益復雜化，特別是人口規模的持續增長，對資源承載力產生巨大壓力的情況下，“推力”和“壓力”共同作用，也開始促進城市危機管理的精細化。主要體現在三個方面：一是精細化理念逐步達成共識。經過十幾年的發展，常態與非常態管理相結合、綜合管理和分類分級管理相銜接、防范與處置并重等一系列的危機管理理念逐步形成。二是危機管理聯動平臺不斷完善。各城市先后建立了應對重大的、跨區域、跨部門突發公共事件的集中受理、統一指揮的“多臺合一”的應急聯動處置平臺。三是危機管理與城市日常管理的融合度日益提高。目前，我國城市以網格化管理為核心的危機管理模式逐步與城市日常管理相互銜接，進一步把常態和非常態管理結合起來，把社會治理與危機管理相互融合，提高了危機管理的效率，降低了危機管理的成本，有效推進了危機管理的可持續運行。

目前，我國城市危機管理已經進入綜合治理為主的階段，但相應的風險防范機制發展水平還基本停留在單純依賴政府構建和運行危機管理體系的階段。倘若政府與社會的銜接機制出現了問題，就無法形成有效的合力。endprint

（一）規劃的統籌性不足

發達國家的城市公共安全防范往往首先考慮城市公共安全問題。例如，日本六本木新城規劃建設中，危機管理投資占總投資的一半以上。目前，在我國城市規劃和建設過程中，“一刀切”的現象比較嚴重，不考慮城市基礎設施的具體情況，只考慮消防、抗震、抗風等單一要素，沒有統籌考慮城市公共安全要素，安全風險隱患較大。另外，在大型項目的規劃建設中，往往是把經濟效益放在第一位，為了降低成本，把安全系數放到盡量小，也存在安全隱患。

（二）預警預報機制的基礎薄弱

城市公共安全預警預報機制的難點普遍在于重點控制區域、重點線路、重點控制行業、重點控制人群、重點控制項目等不健全，長效的數據庫系統仍然不完善。即使有專業數據庫，各數據庫之間也沒有做到互聯互通，仍然存在信息孤島的現象，這也導致無法形成戰略層面的總體風險控制圖。例如，對于人口的規模、結構、就業、變化趨勢等情況，公安、衛生、人口、商委等部門的統計數據庫之間存在出入，但具體出入在哪里，如何造成的卻沒有真正認識，增加了應急管理的難度。

（三）市場機制不完善

國內外經驗表明，單純依賴政府災后救援已經不能滿足社會發展的需要，城市危機管理體系建設需要市場化要素參與才能提高效率和專業化水平。由于危機管理系統具有部分壟斷性的特性，在市場化機制創新方面的步伐還需要更大一些。目前主要存在三方面的問題：一是大型危機管理項目的招投標機制需要創新。一般來說，項目要求乙方必須具有國家級資質，但往往符合資質的單位只有一二家，而且基本都是國有企業。具有資質的企業有時對項目并不擅長，擅長項目的專業化企業往往無法進入，影響了項目實施效果。二是資產評估機制需要創新。目前，我國城市在危機資產評估體系方面還很欠缺，數據庫基礎薄弱、工作量大、缺乏統一的評估標準等問題普遍存在，其中最關鍵的問題是沒有向市場開放，這直接影響到巨災保險、危機咨詢服務等應急體系的市場化進程和效率。面對巨大的城市公共安全壓力，僅靠政府“一家獨大”，沒有市場機制的危機管理很難從容應對風險。一些城市雖然統一了風險評估的技術路線、風險確定的基本方法，但沒有建立統一的評估指標體系和評估模型，這勢必影響對風險的評估精度，使評估結果難以具有可預測性和權威性。[2]三是應急產業的生態環境有待提高。目前，應急產品的開放度還不完全，氣象、地震、消防、預警預報等高端產品一般不對外開放，應急物資的生產一般沒有公開向社會招標。常規產品的生產雖然已經開始推進，但從整體上看，尚無統籌全局的應急產業規劃，產業目錄和標準欠缺，形成專業性企業少、品牌企業少、產業集群少的“三少”現象。應急產品的自主創新能力和研發水平較低，產品不成系列。

（四）社會參與機制不完善

與國外城市相比，我國城市危機管理中社會參與程度很低。一是在廣度上，社會力量參與不夠。主要原因既有社會力量本身薄弱的原因，也有政府重視程度不夠，參與渠道不順，體制機制不靈活等原因。二是在深度上，缺乏社會參與的“核心力量”。目前，城市專業救援隊伍主要以消防為核心的專業隊伍為主，專業性非常強，但危機處置的范圍無法全覆蓋，災害發生后往往也無法第一時間實施救援。其中一個重要的原因就是對社區、學校、單位等基本單元的深入程度不夠，導致社會力量參與危機管理的力度較小，影響了危機管理效果。三是在層次上，尚未形成有序的管理梯隊。國外城市危機管理經驗表明，專業隊伍、半專業隊伍、志愿者隊伍組成的危機管理和救援梯隊對公共安全的應對效果非常好。我國許多城市在基層管理中也開始購買服務，但外包的隊伍往往沒有相關權限，導致其管理效果大打折扣。

（五）區域聯動機制有待進一步加強

國外城市危機管理經驗表明，區域合作是風險防范中重要的環節，對于節約應急資源，突出優勢應急資源，形成優勢互補的區域性防范體系有重要的作用。長期以來，我國城市公共安全防范的區域合作方面往往不受重視，基本沒有納入區域合作的框架，自然也就明顯滯后于其他領域的合作?？梢哉f，區域公共安全防范聯動機制沒有跟上區域一體化發展的進程。

四、國外城市風險防范長效機制的借鑒

（一）以規劃為引領

最典型的例子是日本防災減災與國土規劃的銜接。一是城市風險防范體系納入全國綜合開發規劃。日本國土規劃體系分為四級，從層面上綜合展開，即全國綜合開發規劃→三大都市圈建設規劃→七大地區開發規劃→特殊地區規劃（島嶼、山村、欠發達地區等特殊地區）→都道府縣綜合發展（長期）規劃→市村町綜合發展（長期）規劃。這些規劃被籠統地稱為國土規劃。在規劃中，日本提出建設防災都市是與“城市更新”緊密結合的。為了城市的安全，不斷進行街區更新、土地整理以及其他的防災設施建設；在防災規劃中為了整備防災地點、形成良好的避難系統，也對都市開放空間、道路、橋梁等進行整治，促進了城市更新。根據各都市的需求，促進城市防災減災功能及其他功能等。二是城市風險防范體系納入大都市圈規劃和地方國土規劃。根據日本的三大都市圈（首都圈、近畿圈、中部圈）開發建設法，大都市圈規劃體系由基本規劃（總體規劃）、整備計劃（5年計劃）、事業項目計劃（年度計劃）、保護區域建設計劃等組成。第5次首都圈規劃（1999-2015年）的基本構思有5項，其中第四項的主要政策方向是提出重視提高對地震等大規模災害的防災性能，以確保生活上的安全和安心，同時解決大城市的交通混亂狀況，推進具有地域特性的易于生活的居住環境的建設。為此，改變現在對東京中心部的過分依賴和集中的結構，把首都圈的各地區以據點城市為中心形成自立性高的地區，相互分擔各種機能和交流、協作，成為一種“分散型的網絡結構”。同時，對于建設“安全并有魅力的都市”的主要措施是把生態環境、防災減災、基礎設施建設與有規劃的、綜合性的都市建設相互結合起來，具體分六大部分：有規劃地建設綜合型城市，建設災害抗御性能強的安全街區，建設通過交流和協作具有力的城市，建設支撐舒暢明快生活的街區，建設人與自然和諧的街區與安心生活的社區。[1]endprint

（二）構建預警預報創新機制

各國都把城市預警預報的技術創新放在重要的位置。例如，英國的前瞻計劃就是主要依托倫敦高校和研究機構的資源，形成產官學研相結合的機制，通過科技上創新，不斷開發新的應用科技。以未來30～100年為基準，建立一套完善的危機預測系統，探討這類危機對社會、經濟、環境的影響，評估水災可能造成的影響以及疏洪措施必須耗費的成本。前瞻計劃將海岸防衛計劃列為重點，對未來長期防災具有重要的意義。同時，英國借助倫敦的預警系統，重點列出350處重點目標，包括英國境內的15座核電廠、國家主要電網、石化工廠、通信中心、核武器研究中心、核潛艇基地等關鍵設施，建立了重點目標預警預報機制。

（三）構建社會參與機制

一是加強風險防范教育。國外城市廣泛開展公共安全風險防范和應急處置教育。例如，紐約市緊急事務管理辦公室定期向市民發放手冊，介紹了發生地震、火災、恐怖襲擊等各種公共安全事件所要攜帶的必需品以及有關注意事項，內容簡潔明了。多倫多市政府向市民建議每戶應準備應急包，政府列明了應急包的具體清單，如“使用電池的收音機”、“哨子”等。東京都政府除了發放應急手冊之外，還給市民發放應急避難場所地圖。二是開展各類公共安全社區志愿者活動。近50年來，隨著社區的發展，出現了很多志愿者組織和相應的活動，有的由政府主導推動，也有的是市民自發組建。例如紐約的“街區守護者”計劃、“輔助警察”項目、“社區應急反應團隊”、“社區醫療預備隊”，倫敦和其他歐洲城市的“鄰里守望”項目，東京都由居民、企業、非政府組織、非盈利組織和政府共同組成救援體系，建立了市民自主防災組織和企業自身防災應急體系。目前，有些相關的項目在我國城市社會治理方面已經得到應用，如“鄰里守望”項目。三是社會救援組織積極參與。東京都政府和很多社會組織和企業簽訂防災救災協議。紅十字會、教會組織、工商協會緊急救援組織、城鎮防震行動議會等組織與美國政府密切合作，參與災害預防和救援工作。在德國，紅十字會、馬爾他救援組織、水上救援協會、約翰尼特救援組織和德國工人救助聯合會五大非政府組織參與災害救助。

五、城市風險防范長效機制的構建

（一）以統籌規劃為引領，構建風險防范機制

1.城鄉規劃中要首先納入城市公共安全規劃

一是要統籌考慮突發公共事件要素的布局。要對應對群體性事件的空間布局、地下避難場所的互聯互通等重點考慮，特別在大型基礎規劃中，更要考慮公共安全要素的空間布局。二是空間布局要以人為本。以人為本就是有利于公民遇到突發公共事件及時回避、逃生和處置。如要充分考慮軌道交通站點的選址、通道、空地、周邊設施布局，以及應急設施的使用便利性等。三是便于常態化的管理。目前，城鄉規劃中存在空間布局和公共安全管理功能相脫節的現象，甚至辦公地點與管理地點相距很遠。實際上，突發公共事件，特別是群體事件的預警預報往往靠基層群眾和有經驗的管理人員提供信息。空間不集聚必然導致功能無法得到充分發揮。

2.建立和優化預警預報機制

一是要建立城市公共安全風險信息圖庫。建議組織第三方評估機構，重點是針對重點控制區域、重點線路、重點控制行業、重點控制人群、重點控制項目進行基礎性的統計和摸排，建立城市公共安全風險圖。二是要構建統一的數據庫平臺系統。構建統一數據庫平臺，打通公安、衛生、人口、商委等部門的專業數據庫，實現互聯互通。

（二）以改革開放為目標，構建市場化機制

國內外經驗表明，單純依賴政府災后救援已經不能滿足社會發展，城市公共安全應急體系建設需要市場化要素參與才能提高效率。構建城市公共安全市場化機制最重要的是從營造適合企業發展的環境入手。一是推進項目的市場化運作。目前，大型應急項目的門檻過高。一般來說，項目要求乙方必須具有國家級資質，但往往符合資質的單位只有一二家，而且基本都是國有企業。具有資質的企業有時對項目并不擅長，擅長項目的專業化企業往往無法進入，影響了項目實施效果。建議適當向市場化轉變，招標專業性強的企業，并做好項目監管工作。另外，目前很多城市街道、鎮、企事業單位等基層單位已經引進市場化要素，向全社會招標購買保安、醫護等服務，這種經驗應逐步擴大推廣。二是探索評估市場化體系。建議在符合國家法律法規的前提下，探索引進有資質的第三方，在應急體系評估、應急產品生產、應急咨詢、應急保險等方面進行運作，借助市場化手段提高應急管理水平。在大型應急項目中，對于關鍵部件或環節，擴大招投標的范圍和招投標單位的資質條件；對于一般部件和環節，可探索全面引進市場化機制。三是努力營造應急產業發展的生態環境。應急產業是嶄新的產業領域，其市場容量巨大。近年來我國消防、安防、生產安全、信息安全、應急通信、環境應急、防災減災、防汛抗旱、反恐等領域專用產品和服務的年產值近萬億元。各地都開始重視這一領域，紛紛構筑這一新的經濟增長極。城市要發揮自身優勢，加快構建應急產業目錄，完善應急行業標準，鼓勵建立應急產業園區，鼓勵推進PPP模式，引導企業、高校、研究機構建立應急產業相關的產學研聯盟，完善應急產業知識產權評估和交易體系，形成行業趨勢信息、產品開發、技術專利、知識產權、品牌創新、產品交易等應急產業相關專業性服務平臺，科技基金扶持項目向應急產業傾斜，實施應急產業高端人才引進優惠政策等。

（三）以資源延伸為手段，構建社會參與機制

目前，我國城市公共安全的社會參與度普遍不足，無法對應急管理形成真正的補充，既有社會力量薄弱的原因，也有政府重視程度不夠、參與渠道不順、體制機制不靈活等原因。為此，一是加強“三位一體”的專業化隊伍建設。要在政府主導的專業隊伍建設的基礎上，放寬民間救助力量的準入門檻，建立政府與民間專業救助隊伍合作的長效機制。同時，依托社區、園區、學校、企業，培養參與性相對穩定、有一定專業化程度的應急隊伍，逐步形成政府應急部門、專業救助力量、社會應急隊伍為核心的分工明確、層次分明的“三位一體”的專業化隊伍。二是加強社會參與的“核心力量”志愿者隊伍建設。要針對社區、園區、學校、企業等實際，以社團、街道、業主委員會、居委會、物業管理委員會等為主體，通過半專業化的培訓等手段，形成志愿者隊伍，并以此為社會參與的“核心力量”，貫徹落實應急管理方針政策，開展對大眾的宣傳教育。三是加強應急專家隊伍建設。要充分利用高校、科研機構集中，專家力量較強的優勢，開展建立專家數據庫。要建立“綠色通道”，及時將專家的研究成果和觀點向市領導及相關部門反映。對采納的成果和建議，要及時轉化落實。[3]

（四）完善生態環境，構建應急產業發展機制

現代服務業方面，重點加快推進應急保險業發展。在應急基礎評估完善的基礎上，開發應急類金融衍生產品，重點發展應急保險業，特別是災害保險?？梢越梃b寧波巨災保險的試點，總結經驗，探索將保險納入災害事故防范救助體系，形成適合相關城市的災害保險體系。

現代制造業方面，加快推進新型應急產品的研發與生產。要推進軍民融合，推進應急產業發展。支持城市地震氣象監測觀測系統、民防工程設備、防護門設備等傳統應急產業。同時，在有條件的城市，重點培育金融監測、應急指揮調度平臺、衛星導航、航天航空技術、特種裝備、應急體驗設備等新興應急產品方面的研發和生產。鼓勵企業引進、消化、吸收國外應急先進技術和先進服務理念，鼓勵跨國公司設立總部和研發中心，并逐步培育城市應急龍頭企業。[3]

（五）以區域一體化為依托，構建區域大聯動機制

目前，隨著我國區域戰略的不斷推進，區域一體化進程也在不斷加速，這為城市危機管理的區域聯動帶來了契機，也提出了更高的要求。一是充分發揮現有的區域協調機制的作用，構建應急管理體系協調機制。我國各區域都建立了協調機制，要充分利用這些平臺，推進區域危機管理聯動發展。二是要統籌規劃區域要素資源。進一步打破區域行政分割，科學合理地確定應急管理體系在區域的整體定位和職責布署。要充分發揮中心城市的功能和影響力，調動各方面的積極性，明確各地區的功能分工。要充分利用區域及周邊的資源，從全局的角度出發，統籌區域的信息聯通、應急物資、避難場所、設備和人員的配備。[4]

參考文獻：

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王戰，王振，等.開放改革引領創新轉型——上海“十三五”發展規劃思路研究[M].上海：上海社會科學院出版社，2015.

盧漢龍，楊雄，周海旺.上海藍皮書：上海社會發展報告（2016）[M].北京：社會科學文獻出版，2016.

責任編輯：張 煒endprint