寬容、引導、規范、服務：國外街頭商販管理的基本經驗

薛立強

摘要：近現代以來，隨著城市化的發展，街頭商販在世界上的很多城市發展起來，遍布城市的各個角落，成為城市社會經濟的一道獨特景觀。然而，在城市管理的意義上，街頭商販又帶來了一定的“難題”。經過較長時間的探索和實踐，歐美及亞洲很多城市化較早、城市管理較為成熟的國家在街頭商販管理方面積累了很多有價值的經驗，這些經驗可以概括為：寬容、引導、規范、服務。學習借鑒國外城市街頭商販管理的這些經驗，并結合我國國情加以應用，對于解決我國城市街頭商販管理的困境，提升城市管理的效果和水平，具有重要意義。

街頭商販又稱街頭流動商販、街販，是指城市中無固定經營場所，以流動方式經營的個體商販。街頭商販是一種古老的社會經濟現象，如古代的販夫走卒。近現代以來，隨著城市化的發展，街頭商販在世界上的很多城市發展起來，遍布城市的各個角落，成為城市社會經濟的一道獨特景觀。街頭商販這一形式一方面為城市化過程中大量涌入城市的人員提供了一種低成本的就業方式，使新進入城市的人員較為容易找到自己的“立錐之地”；另一方面，在職業選擇上，街頭商販也成為一些人的自主選擇，成為能夠給其帶來“快樂”和“成就感”的職業。同時，街頭商販在一定程度上也滿足了城市居民需要，為城市居民的生產生活提供了一定的方便。這些原因使得街頭商販這一古老的現象并不因為人類社會步入近現代而消失，反而在世界上的很多城市，包括大都市都繼續存在。

然而，在城市管理的意義上，街頭商販又帶來了一定的“難題”：一方面是街頭商販的就業權、生存權等基本人權和一部分城市居民的需求；另一方面是現代化城市管理和另一部分居民對市容整潔、管理規范、交通順暢、社區安全等的要求。可以說，長期以來很多大城市對街頭商販的管理都游走于這“兩難”之間。如何有效破解這個“兩難”，既維護街頭商販的就業權、生存權，滿足部分城市居民的生產生活需求，又實現現代化城市管理的要求，成為世界各國各地區城市管理面臨的普遍性問題。在這一問題的解決上，歐美以及亞洲的一些城市化較早、城市化程度較高的國家和地區積累了一些可資借鑒的、值得認真總結的經驗。這些經驗在總體上可以歸納為下述四大方面。

一、寬容

所謂“寬容”，即允許街頭商販進行合法經營，不能因為市容、安全、交通等方面的原因而隨意取締街頭商販。如前所述，街頭商販這一社會經濟現象自古有之，并不會隨著人類社會步入現代而消失。國外街頭商販管理的實踐也證明，街頭商販不能“一禁了之”，實際上也禁止不了。例如，1707年紐約當局曾禁止街頭商販擺賣，但以失敗告終。[1]在英國整個19世紀，倫敦街頭商販始終處于合法與非法之間的灰色地帶，城市管理機構為了有效管理，時而對街頭商販采取禁止、取締等嚴厲行動，但最終失敗。在現實管理中，很多街頭商販以小本生意為生，生活并不富裕，其經營活動也能夠滿足城市居民一定生產生活需求，因此，出于城市整潔、治安管理、交通順暢等方面的要求而對街頭商販采取強制性的執法行動在很多時候會遇到很大的阻力和同情，還會引起群體性事件，甚至政治事件。例如，在19世紀的英國，由于警察“像驅趕野獸一樣”驅趕街頭商販，導致商販個體和群體的暴力反抗屢見不鮮。[2]在美國城市管理的歷史中，也有很多街頭商販管理引起的群體性事件。2010～2011年，突尼斯源于城管和街頭商販的社會沖突甚至導致政府倒臺。基于這些原因，國外在對街頭商販管理時一般都采取“寬容”的態度。例如，19世紀中期時，倫敦警察總長就曾告誡其下屬，對待街頭商販“要通融而非嚴苛”。[2]在美國，公眾對自食其力的街頭商販一般很寬容和尊敬。可以說，“寬容”奠定了街頭商販管理的基礎，只有給予街頭商販應有的“寬容”，才能夠獲得街頭商販對政府管理的支持和配合。

二、引導

所謂引導，即將街頭商販管理納入城市政府的管理范疇，通過一定的方式給予街頭商販存在和發展的空間，使其自覺進行合法經營。在這方面，國外相關管理措施主要有：

（一）劃定經營區域

城市相關管理部門劃出特定的經營區域供街頭商販專門開展經營活動。例如，在美國的華盛頓特區，市政當局會通過網站或以其他公告方式公布指定的區域，供一定數量的小商販們提出擺攤申請，獲得許可的商販只需要繳納規定的執照費即可在指定區域內從事經營活動。韓國的很多城市將市區劃分為三類區域來管理街頭商販。一是允許擺攤區域，包括城市中心的特定空地、河溪兩側道路等不繁華區域，政府允許在這些地方擺設攤點；二是特定許可區域，申請在此區域擺攤的商販，其攤位規模、擺攤時間和經營范圍都要嚴格按照規定執行；三是禁止區域，如主干道、火車站、汽車站、人行道等，絕對禁止街頭商販開展經營活動。[3]在巴黎，早市上的攤販都擁有市政發放的營業執照，經營時間和地點都是固定的。[4]

（二）規定經營方式

在一些國家和城市，還專門規定了街頭商販應有的經營方式，以區別于其他類型的城市商業經營者。例如，比利時布魯塞爾的流動商販申請執照后，可以在規定的街區范圍內流動。英國早在19世紀后半期就出臺了一直應用到現在的專門規定街頭商販經營方式的法律：按照英國《流動商販法1871》以及《流動商販法1881》的規定，“流動商販”不僅必須“流動”（不能在固定地點經商），而且必須以“徒步”來完成這種“流動”（不得使用“馬匹或其他牽引重物的動物”來運貨）。[5]

（三）組織臨時市場

國外一些城市，包括著名大都市在內，會組織定期或不定期的臨時市場供街頭商販開展經營活動。例如，美國一些城市組織定期或不定期的街頭集市或跳蚤市場；紐約在每個周末都會封閉曼哈頓一兩條街的一段為步行街，專供小攤販們擺攤。法國巴黎的跳蚤市場已有上百年的歷史。英國的跳蚤市場一般在周末營業，商販在事先指定的街道或空曠草地上擺設攤位。瑞士政府會組織露天臨時市場，如農貿市場、節日市場。[4]拉美很多國家的臨時市場特別多，很多臨時市場具有很強的文化氣息和地方特色。endprint

（四）引導流動商販成為固定商販

一些國家的城市政府為了加強對街頭商販的管理，解決街頭商販不規范經營帶來的問題，采取了引導街頭商販成為固定商販的措施。例如，1971年新加坡政府開始實行“街邊小販遷徙計劃”以解決滿街充斥的街頭商販及其帶來的問題，其措施主要是：在環境公共衛生署的統一規劃和管理下，建設多個“小販中心”并以優惠的津貼吸引和接收流動商販入駐。經過長期建設，形成了一道獨特的“小販文化風景線”。[3]需要注意的是，引導流動商販成為固定商販這一政策在制定和實施時都要充分征求流動商販的意見建議，避免政府的“單邊行動”，否則很可能失敗。例如，有些歐洲國家的城市政府試圖通過商業教育、低息貸款、公共衛生培訓等手段引導街頭商販成為固定商販，但效果不大。[6]1880年到1930年，紐約曾以半個世紀的時間建設室內市場，試圖引導流動商販入室經營，但由于市場選址不當而以失敗告終。[1]

三、規范

所謂規范，是指城市政府組建相關管理機構并以規范化的方式管理街頭商販。縱觀國外大城市街頭商販管理的歷史，幾乎都經過了一個從混亂到規范的過程。如前所述，英國倫敦在19世紀的街頭商販管理曾經相當混亂，但進入20世紀之后，特別是二戰結束以來經過嚴格治理，現在已經非常規范。美國紐約市的街頭商販管理大致經歷了自由生長、政府干預、規范化管理三個階段。綜合而言，國外城市街頭商販規范化管理的措施主要包括：設立管理機構、實行許可制、登記制和精細化管理、溫和而嚴格的執法等。

（一）設立管理機構

要規范和加強管理就需要一定的管理主體，一些國家和地區在對城市街頭商販加強管理過程中，普遍設立了相關的管理機構，其重要職責之一是對街頭商販進行管理。由于國情和體制不同，國外城市不一定設有像我國一樣的“城管”機構，但卻普遍設有履行相似職能的機構。例如，1829年倫敦正式設置專業警察，街頭商販成為其主要的管理和規訓對象。1839年和1867年有關倫敦城市交通的法案都賦予專業警察清理街頭商販攤點的權力，可以訴諸提醒、勸告、拘捕等執法手段。[2]20世紀70年代，紐約市政府設立“街頭集市協調管理辦公室”，標志著街頭流動商販管理走向規范化。1995年在該辦公室下增設“審查委員會”，專門負責規劃街頭商販擺攤的路段和時間。從此，紐約街頭商販所占用的街道和時間受到嚴格限制。[1]西班牙首都馬德里政府專門設有商販管理機構，對商販經營場所的環境衛生要求相當高。[7]

（二）實行許可制、登記制和精細化管理

街頭商販作為一項商業經營活動，國外對其管理普遍實行許可制和登記制，并收取一定的費用。例如，雖然各州的要求不一，但美國街頭商販大致需要四樣許可證：普通商業經營證、流動攤販經營證、營業稅證、衛生健康許可證。[8]英國的城市由市政當局規劃攤販的經營地點、經營時間和經營范圍，為申請者頒發經營許可證并收取相關的費用。法國城市的流動攤販也必須辦理營業執照，還要受到相關法律的約束。墨西哥市政當局對商販設立準入標準，并界定經營地點，同時管制產品的質量和食品衛生標準。[4]

經過長期探索和規范化建設，國外很多城市化較早、管理較為先進的國家和地區都實行了街頭商販的精細化管理。例如，依據《紐約市行政法典》和《商販保護第一修正案》的規定，紐約市把街頭商販分為三種：食品商販、一般商販和第一修正案商販。食品商販指在公共街道上賣食品的人；一般商販則是在公共街道上出售、租賃物品或提供服務的人（不包括食品商販和需要特別許可的報商）。第一修正案商販銷售的是受美國憲法第一修正案所保護的表達自由的商品或作品（主要是各類出版物、藝術品等）。[1]紐約市對街頭商販攤位的擺放位置都有非常詳細的規定：攤位必須離開路沿0.4米，離十字路口、地鐵口3.48米，等等。[9]

（三）溫和而嚴格的執法

基于人權維護、法治政府等理念，國外城市管理人員在執法時普遍態度上很“溫和”、很“客氣”，一般不會采取強制措施。例如，在法國，即使是非法流動商販，只要其不影響交通，警察通常以說服教育為主，告誡其下不為例；如果商販擾民或阻塞交通，有關部門則會修改擺攤區域和時間，一般不會強制驅逐商販。在比利時布魯塞爾，警察對無照經營的商販多以口頭勸導、警告為主。在泰國，政府會用“規勸”的方式要求流動商販給行人留出1米寬的過道。[4]但這并不意味著執法不嚴格，相反，在執法標準上，國外普遍是非常嚴格的。例如，對有違法情節的街頭商販，美國警察會依法開出罰單并且不容商販當面爭辯。商販如果對罰單及其金額有異議，可以到法院起訴，由法官做出裁決。

四、服務

所謂服務，一是指城市政府發揮其公共服務職能，在加強管理的同時，為街頭商販提供應有的公共服務；二是指街頭商販的行業協會組織發揮其“自我服務”功能，為本協會的成員服務。

（一）城市政府的公共服務

街頭商販的經營活動一般只是在特定城市的特定區域進行，具有強烈的區域性和地方性，而歐美等國家的城市政府都非常重視為本地方服務，當然也就包括為本地的街頭商販服務。例如，在法國巴黎，街頭商販只要獲得了相關執照并交納了費用，其攤位的拆除和打掃都由政府負責。[3]在美國紐約、華盛頓等城市，街頭商販只要獲準經營并交付了一定的費用，政府就會雇人做相關的清潔工作。菲律賓馬尼拉的市政部門會在街頭商販集中的地點提供飲用水源，補貼可防止灰塵與昆蟲的手推車制作。在毛里求斯，政府會為街頭商販經營者提供食品衛生方面的培訓，等等。[4]

（二）行業協會的自我服務

國外的很多街頭商販建立了自己的行業協會，以維護本行業利益及做好自我服務。例如，在歐洲的很多國家，行業協會會為自己的會員服務，街頭商販如果加入行業協會，辦理種種證照就會更加方便。[8]在韓國，街頭商販有自己的行業協會——“全國攤店業主聯合會”，協會會為會員辦理執照、進行培訓等提供服務。[7]在印度的很多城市有專門的流動商販協會，這些協會向政府爭取擺放攤位的空間和時間并對行業進行自我管理，如“要求攤販不能影響他人的正常生活和起碼的公共秩序”。[4]

總體而言，歐美及亞洲很多國家經過較長時間的探索和實踐，對街頭商販的管理較好地解決了前述的“兩難”困境，積累了很多有價值的管理經驗。這是值得我國很多城市學習借鑒的。學習借鑒國外城市街頭商販管理的先進經驗，并結合我國國情加以應用，對于解決我國城市街頭商販管理的困境，提升城市管理的效果和水平，無疑具有重要意義。

說明：本文為2017年度天津市哲學社會科學研究規劃項目：“天津市生活垃圾強制分類的政策工具研究”（TJGL17-022）、2016年度天津商業大學國家基金培育項目（人文社科類）（161133）的階段性成果。

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席來旺.紐約“城管”：執法客氣罰單狠[N].人民日報，2013-08-12.

責任編輯：張 煒endprint