上海市城管執法體制改革的歷史回顧與未來展望

李幸祥

摘要：上海市自1997年開展初具雛形的城管綜合執法以來，城管執法體制歷經多次改革，取得了階段性成果，但仍存在執法職能碎片化、市級城管執法機構和街鎮城管執法機構設置不完善以及執法不夠規范化等一些問題，需要通過深化改革予以解決。為此，建議科學界定城管執法范圍，實現“大城管”綜合執法，綜合之下的專業化，執法人員“一專多能”；優化城管執法主體設置，整合城市網格化管理機構和城管執法機構，加強市級城管執法部門的統籌協調和決策職能，賦予街鎮城管執法機構執法主體資格，優化市、區、街鎮三級城管執法機構職責分工；改進執法方式和執法程序，建設智慧城管，提高執法規范化水平，完善與相關部門的銜接。

城市管理執法直接關系到直轄市的城市形象和城市治理法治化水平，也是直轄市城市治理諸多問題中的重點問題和難點問題，與此相應，城市管理執法體制改革在直轄市執法體制改革中始終占據重要地位。正如《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》所指出，深入推進城市管理執法體制改革，改進城市管理工作，是落實“四個全面”戰略布局的內在要求，是提高政府治理能力的重要舉措，是增進民生福祉的現實需要，是促進城市發展轉型的必然選擇。[1]上海市自1997年開展初具雛形的城管綜合執法以來，城管執法體制歷經多次改革，取得了階段性成果，但仍存在一些問題，需要通過深化改革予以解決。

一、上海市城管執法體制改革歷史回顧

上海市從1997年推行街道監察隊模式的城管綜合執法雛形開始，至今城管執法已正好歷經20年。20年來，上海市城管執法體制經歷了多個階段的改革和演變，大致可以分為以下幾個階段：

（一）雛形階段（1997年3月1日～2000年11月30日）

上海市從1997年起開始在街道層面推行城市管理綜合執法工作。根據上海市人大常委會1997年1月制定的《上海市街道辦事處條例》，街道辦事處設立街道監察隊。街道監察隊對轄區內違反市容、環衛、環保、市政設施、綠化等城市管理的法律、法規規定，以及違法建筑、設攤、堆物、占路等行為，實施簡易程序的城市管理綜合執法。[2]在這一階段，市、區兩級都未組建城管執法機構，街道監察隊盡管在名稱上尚未出現“城市管理”或者“城管執法”字樣，但其所承擔的執法事項均屬于城市管理執法事項的范圍。當然，在執法權源上，街道監察隊根據《上海市街道辦事處條例》的授權獲得執法主體資格，有別于其后根據《中華人民共和國行政處罰法》和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》以相對集中行政處罰權模式組建的城管執法機構。盡管如此，這一階段作為上海市開展城管綜合執法的雛形階段，仍具有開創意義。

（二）試點階段（2000年12月1日～2004年1月31日）

2000年7月，上海市人大常委會通過了《關于同意在本市進行城市管理綜合執法試點工作的決定》，授予試點區組建的城市管理監察大隊行使該決定規定范圍內的行政處罰權，明確試點區的街道監察隊不再具有實施行政處罰的主體資格，不再行使《上海市街道辦事處條例》授予的行政處罰權，其建制撤銷。[3]2000年12月1日起，上海市在黃浦、徐匯、浦東等10個中心城區先后進行城市管理綜合執法試點。在這一階段，區級層面的城市管理監察大隊取代了街道層面的街道監察隊，城管執法范圍也有所調整。

2002年8月，國務院發布了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號），授權省級人民政府決定在本行政區域開展相對集中行政處罰權工作。2003年12月，根據國務院決定精神，上海市人大常委會決定自2004年2月1日起終止城管綜合執法試點工作。[4]

（三）全面推行階段（2004年2月1日～2015年7月14日）

2004年1月，上海市政府發布了政府規章《上海市城市管理領域相對集中行政處罰權暫行辦法》和規范性文件《上海市人民政府關于本市開展區縣城市管理領域相對集中行政處罰權工作的決定》（滬府發〔2004〕3號）。據此，自2004年2月1日起，上海市城市管理綜合執法的授權依據由上海市人大常委會的授權決定調整為《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，城市管理綜合執法工作由中心城區向全市范圍全面推行，城管綜合執法范圍以市容市貌管理為主要內容，涉及10個行政機關8大方面的全部或部分行政處罰權。其時，上海市的區級城管執法機構仍為區縣城市管理監察大隊，但執法模式由上海市人大常委會授權調整為相對集中行政處罰權模式。

上海市城管綜合執法的全面推行，并非一步到位，而是先區級層面后市級層面，具體可以細分為以下兩個階段：

第一個階段是全面推行區級城管綜合執法（2004年2月1日～2005年7月31日）。根據《上海市人民政府關于本市開展區縣城市管理領域相對集中行政處罰權工作的決定》和《上海市城市管理領域相對集中行政處罰權暫行辦法》，自2004年2月1日起，上海市在區級層面全面推行城管綜合執法。

第二個階段是全面推行市、區兩級城管綜合執法（2005年8月1日～2015年7月14日）。2005年6月，上海市政府發布了《上海市人民政府關于本市開展市級層面城市管理領域相對集中行政處罰權工作的決定》（滬府發〔2005〕20號），并對《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》進行了修改。據此，自2005年8月1日起，上海市開始在市級層面開展城市管理綜合執法工作。在機構設置上，上海市初期并未成立單獨設置的市城管執法局，而是在上海市市容環衛局增掛上海市城市管理行政執法局的牌子，由其負責全市城市管理綜合執法工作，具體事務由其所屬的上海市城市管理執法總隊承擔。由此，上海市城管執法從單獨的區級層面擴展至市、區兩個層面，城管綜合執法得以全面推行。

此外，2008年上海市各區縣進行了政府機構改革。在這一輪機構改革中，在城管執法機構設置方面，為了使市、區兩級機構設置保持一致，上海市各區縣在綠化市容局增掛城管執法局牌子，但該局無專門的內設機構和人員負責城管執法工作，區縣城管執法的具體職能仍由區縣城管大隊承擔。endprint

（四）改革深化階段（2015年7月15日～現在）

上海市城管執法體制改革深化階段的突出特點是執法重心下沉至街鎮層面。根據2015年6月18日通過的《上海市人民代表大會常務委員會關于修改〈上海市城市管理行政執法條例〉的決定》，自2015年7月15日起，鄉鎮人民政府負責本轄區內城市管理行政執法工作，其所屬城管執法機構以鄉鎮人民政府名義，具體承擔本轄區內的城市管理行政執法工作，并接受區縣城管執法部門的業務指導和監督。[5]據此，鄉鎮人民政府被賦予城管執法主體資格。鄉鎮城市管理綜合執法實行“鎮屬、鎮管、鎮用”，經市政府授權，由鄉鎮政府依法相對集中行使區縣有關行政管理部門的行政處罰權；將區縣城管執法局派駐在鄉鎮的城管執法中隊，調整為鄉鎮政府直屬的行政執法機構，以鄉鎮政府名義執法，人、財、物全部交由鄉鎮管理。與此相對應，街道城市管理綜合執法實行“區屬、街管、街用”。街道城管執法中隊由區城管執法局派駐，以區城管執法局名義執法，相關行政復議和訴訟的具體事務由街道負責辦理，城管執法中隊負責人由街道商區城管執法局同意后共同任命，城管執法中隊的人、財、物實際交由街道管理。[6]通過這次改革，城管執法領域實現了在街鎮層面的重心下沉。

與此同時，這一階段的另一個突出特點是實現了市、區兩級城管執法局的單獨設置，不再依附于綠化市容部門。2014年12月16日，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發《關于進一步完善本市區縣城市管理綜合執法體制機制的實施意見》，要求單獨設立區縣城管執法局，以解決區縣城管執法局機構虛化、職能弱化等問題。2015年8月21日，中共上海市委、上海市人民政府作出《關于調整本市城市建設管理機構職能的批復》（滬委〔2015〕725號），明確上海市城市管理行政執法局由在上海市綠化和市容管理局掛牌調整為單獨設置，由上海市住房和城鄉建設管理委員會管理，機構級別為副局級。由此，在2015年，上海市市、區兩級城管執法局由“掛牌局”轉為“實體局”，獨立的城管執法主體資格獲得更為有效的保障。

二、上海市城管執法體制的現狀與問題分析

經過20年的發展，上海市已經形成了市、區、街鎮三級城管執法體制。執法機構方面，市級層面為上海市城管執法局及其直屬的上海市城管執法局執法總隊，區級層面為16個區的區城管執法局及其直屬的區城管執法局執法大隊（浦東新區為執法支隊），街道層面為各區城管執法局派駐在全市107個街道的城管執法中隊，鄉鎮層面為全市109個鄉鎮人民政府直屬的城管執法中隊。執法人員方面，據上海市城管執法局統計，截至2017年5月，上海市全市城管執法系統共有人員編制9 028名（其中，參公編制8 730名，行政編制298名）；在編人數7 756名（其中，參公編制7 553名，行政編制203名）。執法人員男女性別比例為3.98：1；年齡結構占比為35歲以下占44%，36～45歲占26%，46～55歲占23%，55歲以上占7%。

根據《上海市城市管理行政執法條例》和《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》，上海市城管執法部門被賦予市容環衛、綠化、市政工程、水務、環保、工商、建設、規劃、房管、交通和其他等“10+X”領域執法權限，428項執法事項。浦東新區推動城市管理領域綜合執法先行試點，還承擔了林業、文化市場、房屋租賃、土地管理等方面執法職能，共涉及“18+X”領域，1 232項執法事項。

上海市城管執法體制歷經多次改革，取得了較為明顯的成效，特別是在解決多頭執法、提高執法效能方面成效顯著。但是，“改革永遠在路上”，未來上海市城管執法仍然面臨以下幾方面問題需要破解：

（一）執法職能碎片化問題

推行城管綜合執法的一個重要動因是減少多頭執法，通過城管執法部門一個行政執法主體，集中行使多個執法部門行使的行政處罰權。不可否認，上海市城管執法體制演變過程中，基本遵循了這一原則。但是，就目前的城管執法范圍而言，在相對集中行政處罰權的同時，帶來了新的執法職能碎片化問題。按照《上海市城市管理行政執法條例》第十一條和《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》第五條的規定，除了市容環境衛生方面的行政處罰權全部集中由城管執法部門行使，綠化、市政工程、水務、環保、工商、建設、規劃、房管、交通等其他領域均是部分行政處罰權集中至城管執法部門。這就意味著在綠化、市政工程、水務、環保、工商、建設、規劃、房管、交通等領域，根據不同的處罰事項，各個領域存在城管執法部門和該領域行政主管部門兩個執法主體，當然這兩個執法主體存在職責分工。比如水務管理方面，城管執法部門承擔的執法事項包括：對傾倒工業、農業、建筑等廢棄物及生活垃圾、糞便；清洗裝貯過油類或者有毒有害污染物的車輛、容器；擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者構筑物等違反河道管理的違法行為；在原水引水管渠保護范圍內建造建筑物、構筑物；在海塘保護范圍內擅自搭建建筑物或者構筑物的違法行為實施行政處罰。換言之，上述執法事項所對應的行政處罰權從水務部門劃轉至城管執法部門，而水務管理方面的其他行政處罰權，仍由水務部門行使。這就意味著，實際上在水務管理領域，帶來新的執法職能的碎片化問題。而且，這種執法職能劃轉在相關法規、規章中的文字表述固然是清晰的，但在實際執行中容易存在邊界不清、推諉扯皮等問題。這也正是執法職能碎片化所帶來的負面問題。某種程度上，城管綜合執法的積極效能可能被執法職能碎片化所抵消。

2017年1月24日，住房和城鄉建設部發布《城市管理執法辦法》（住房和城鄉建設部令第34號）。《城市管理執法辦法》第八條規定：“城市管理執法的行政處罰權范圍依照法律法規和國務院有關規定確定，包括住房城鄉建設領域法律法規規章規定的行政處罰權，以及環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管方面與城市管理相關部分的行政處罰權。”《城市管理執法辦法》明確將住房城鄉建設領域的行政處罰權集中由城管執法部門行使，這比上海市城市管理行政處罰權的集中更為徹底。當然，在環境保護、交通、水務等城市管理領域，仍是部分行政處罰權的相對集中。因此，即使完全按照《城市管理執法辦法》的規定，對上海市城管執法范圍進行擴張，仍然難以消除執法職能碎片化問題。endprint

（二）執法主體方面的問題

上海市市、區、街鎮三級城管執法機構中，區級城管執法機構設置較為成熟完善，處于執法體系層級兩頭的市級城管執法機構、街鎮城管執法機構存在需要完善的問題。

1.市級城管執法機構問題

根據2015年12月10日《上海市人民政府辦公廳關于印發上海市城市管理行政執法局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（滬府辦發〔2015〕49號），上海市城市管理行政執法局為上海市住房和城鄉建設管理委員會管理的副局級行政機構。根據2017年8月24日《上海市人民政府辦公廳關于印發上海市住房和城鄉建設管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知》，上海市住房和城鄉建設管理委員會的主要職責包括“負責指導城市管理綜合執法工作”。與此相對應，上海市綠化和市容管理局、上海市水務局、上海市環境保護局等城市管理領域的行政主管部門，均為正局級的行政部門。相比之下，上海市城管執法局的行政級別偏低，雖然這并不影響其獨立對外行使行政執法權，但在講究行政級別的科層制行政管理體制下，這對于上海市城管執法局負責城管執法工作的統籌協調有一定消極影響。實際上，2002年8月22日《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）明確規定：“集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門”；“不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。”嚴格來說，上海市城管執法局作為上海市住房和城鄉建設管理委員會的二級局這種城管執法機構設置方式，與國發〔2002〕17號文的規定是不完全一致的。

2.街鎮城管執法機構問題

上海市各街道、鄉鎮雖然都具有城管執法機構（建制為城管執法中隊），但街鎮城管執法機構并無獨立的行政執法主體資格，不能以自身名義對外執法。具體而言，街道城管執法機構，性質上屬于區城管執法部門派駐街道的執法機構，需要以區城管執法部門名義開展執法；鄉鎮城管執法機構，性質上屬于鄉鎮人民政府直屬的執法機構，需要以鄉鎮人民政府名義開展執法。可見，在執法重心下移的同時，執法主體資格并未相應下移，由此帶來的突出問題便是街鎮城管執法機構的權責不一致，即街鎮城管執法機構事實上承擔了大量執法工作，對所在街鎮城市管理面貌負有相應責任，但實際上其并無相應的獨立職權，可能處于有責無權的狀態。這既不利于調動街鎮城管執法機構的積極性，也不利于區城管執法部門和鄉鎮人民政府對街鎮城管執法機構進行有效的管理和監督——因為在法律名義上，街鎮城管執法機構對外名義即為區城管執法部門和鄉鎮人民政府，從而導致區城管執法部門和鄉鎮人民政府對街鎮城管執法機構在法律意義上的監督變成了自己監督自己。雖然通過對街鎮城管執法機構人、財、物的管理，區城管執法部門和鄉鎮人民政府可以對街鎮城管執法機構進行事實上的而非法律意義上的監督，但這種監督總體來說不是特別順暢。

（三）執法規范化方面存在的問題

1.執法事項上存在選擇性執法

在上海市城市管理綜合執法428項執法事項中，城管執法人員承擔最多的執法事項集中于拆除違法建筑、查處無序設攤等領域。例如，2014年全市共拆除違法建筑964.37萬平方米，查處無序設攤案件8.1萬余起，取締馬路菜場、夜排檔、燒烤攤等900余處；2015年全市共拆除違法建筑1 392.04萬平方米，查處無序設攤案件5.7萬余起，消除設攤集聚點73個；2016年全市共拆除違法建筑5 208.41萬平方米，查處無序設攤案件5.1萬余起，消除設攤集聚點71個。上述執法成績固然應當肯定，但如果換個角度，會發現其中有些值得思考的問題，即大量城管執法人員投入拆除違法建筑、查處無序設攤等案件時，上海市城市管理綜合執法428項執法事項中的其他執法事項，究竟有多少執法力量可以去承擔。事實上，較大數量的執法事項只存在于執法人員的執法手冊中，并未作為執法重點開展執法。這是需要深思的問題。從某種意義上而言，城管執法領域實際上出現了對執法事項的選擇性執法現象。這種選擇性執法，普遍存在于基層城管執法機構。究其原因，既有執法人員力量不足，難以應對所有執法事項的原因；也有價值導向上的問題，即將城管綜合執法片面理解為“面子”執法，拆除違法建筑、查處無需設攤固然關系到城市的“面子”，但其他執法事項不能因此而遭受冷遇。否則，城管執法機構不去執法，相應主管部門因行政處罰權已集中至城管執法部門而無權執法，會導致大量執法事項出現執法真空現象。這對于從根源上改善直轄市城市治理面貌，是極為不利的。

2.一線執法人員“重心下沉”不明顯

雖然上海市的街鎮城管執法機構實現了重心下沉，但對于執法人員的重心下沉，市民感受不深；市民感受最深的反而是近幾年來上海市出現了大量的輔助執法人員。2012年，上海市編辦、上海市城管執法局聯合發文明確，中心城區按照常住人口的萬分之三（可增設附加編制萬分之二）、郊區按照萬分之三（可增設附加編制10%）核定執法人員編制，增強一線執法力量配備。2015年12月，《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出，“各地應當根據執法工作特點合理設置崗位，科學確定城市管理執法人員配備比例標準”，“區域面積大、流動人口多、管理執法任務重的地區，可以適度調高執法人員配備比例”。客觀地說，從絕對數量而言，上海市的城管執法隊伍已是一支龐大的執法隊伍，但相比于上海市2 400萬常住人口而言，城管執法人員數量實際上是不足的。在此背景下，城管執法部門更應當將有限的執法人員投入到一線執法實踐中去。然而，盡管上海市城管執法力量下沉街鎮的改革已推行2年多，但是對市民的感受而言，并未明顯感受到一線執法人員下沉了。在市民眼里，經常見到的是城市管理的輔助執法人員，而非城管執法人員。這有可能是執法力量下沉不到位，也可能是因為輔助執法人員的存在，使得城管執法人員誤以為自身只需坐在辦公室等待線索舉報，從而忽視了一線的巡查職能。endprint

三、進一步深化上海市城管執法體制改革的對策建議

（一）科學界定城管執法范圍

1.實現“大城管”綜合執法

關于城管執法范圍如何界定，以往主要有兩種觀點。一種觀點認為，城管執法應當是城市管理領域面上的、非專業性的執法，也就是俗稱的“街面執法”。城管執法隊伍設立之初，即為此類執法范圍。另一種觀點認為，城管執法應當突破專業性的局限，逐漸擴大其執法范圍，最終實現城市管理領域行政處罰權的相對集中。筆者認為，未來上海市深化城管執法體制改革的目標應當是徹底整合城市管理領域各部門執法職責，實現“大城管”綜合執法。“大城管”綜合執法是將城市管理領域的行政處罰權全部由城管執法部門行使，即市容環衛、市政工程、綠化、水務、環保、建設、城鄉規劃和物業管理等方面的行政處罰權，全部由城管執法部門行使。在城管執法所涉及的行政主管部門中，上海市水務局、上海市環保局、上海市規劃國土資源局擁有直屬的執法總隊，其他部門沒有直屬的執法機構。在實現“大城管”改革的路徑上，除了將相關部門的行政處罰職能轉移至城管執法部門，同時需要將這些部門所屬的行政執法機構整建制轉移至城管執法部門。

2015年12月，《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出，“重點在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法”；“到2017年年底，實現住房城鄉建設領域行政處罰權的集中行使。上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權及相應的行政強制權，由市、縣政府報所在省、自治區政府審批，直轄市政府可以自行確定”。由此可見，城市管理綜合執法范圍的發展趨勢是逐步向“大城管”邁進，即首先集中住房城鄉建設領域的行政處罰權，其他領域的行政處罰權，直轄市政府可以自行確定擴大范圍。因此，根據《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，直轄市試點“大城管”執法，在政策層面和法律層面均無障礙。

此外，建設部《城市管理執法辦法》規定的城管綜合執法范圍與《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》基本相同。應當說，《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》和《城市管理執法辦法》對當前階段城管綜合執法范圍的確定具有較強的指導意義，其體現的價值追求也是明確的，即在各地以往城管綜合執法實踐的基礎上，逐步擴大城管綜合執法范圍。盡管《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》和《城市管理執法辦法》尚未明確提出將城市管理領域所涉及的行政處罰權全部集中由城管執法部門行使，但可以肯定的是，符合其精神的應當是進一步擴大城管綜合執法范圍，而不是限縮城管綜合執法范圍。因此，上海市未來將城管綜合執法范圍擴展至整個城市管理領域，符合城管綜合執法改革的大方向。

2.綜合之下的專業化

城管執法初級階段，執法范圍局限于非專業性的執法事項，有其合理性和現實針對性；但隨著城管執法體制的深化，城管執法隊伍素質的提升，城管執法發展到高級階段，在執法范圍上不應再拘泥于非專業性事項。事實上，上海市最近的一次城管執法范圍擴張，已經將部分專業性的執法事項納入城管執法范圍。例如，對損壞房屋承重結構，擅自改建、占用物業共用部分，損壞或者擅自占用、移裝共用設施設備，擅自改變物業使用性質，在中心城區重點區域出租汽車駕駛員違反客運服務管理，機動車駕駛員在中心城區道路停車場違反停車管理等違法行為實施行政處罰，目前已屬于城管執法范圍。[7]

綜合之下的專業化這一改革思路，是指在上海市城管執法局執法總隊之下，考慮分設市容支隊、水務支隊、環保支隊、規劃國土資源支隊等專業支隊，同時亦可考慮設立機動支隊；區城管執法部門可以參照在區城管執法局執法大隊之下設立專業中隊。

綜合之下的專業化與以往將綜合執法與專業執法對立的區別在于，以往綜合執法片面強調了非專業性，將專業性強的執法事項排除在綜合執法范圍外，專業執法又片面強調其專業性及執法難度。長期以來，在綜合執法與專業執法的關系上，處理得有點簡單粗暴，未能將兩者有機結合。綜合之下的專業化，則是希冀將綜合執法與專業執法有機結合。其優勢在于：其一，可以實現城市管理領域的全面綜合執法，真正做到一個執法主體對外；其二，保留綜合之下的專業化，可確保城市管理各相關子領域執法的專業性；其三，各專業支隊之間的分工僅是城管執法部門的內部分工，必要時可以統一調派。當然，接受調派的執法人員需要對城市管理相關子領域的執法都比較熟悉。例如，市容支隊除了負責市容領域執法，對其他領域的執法也應熟悉，環保支隊除了負責環保領域執法，對其他領域的執法也應熟悉。如此，可實現平時各專業支隊分工執法，在需要開展集中整治以及需要調派大規模執法人員時，其他執法支隊的執法人員可以統一調派和參與執法。在“綜合之下的專業化”模式下，沒有行政執法主體資格方面的障礙，這是最大的優點。相反，在目前執法隊伍分屬多個部門的情況下，顯然城管執法部門無權調派水務、環保等部門的執法人員，即使可以調派，由于其他部門執法人員的執法證上所標注的執法主體、執法范圍并非城管執法，事實上也無法作為適合的城管執法主體參與城管執法。

3.執法人員“一專多能”

城市管理綜合執法的特點是執法范圍廣，對具體的執法人員而言，要對各個領域所有的執法事項都非常熟悉，客觀上存在一定困難。這也正是綜合之下的專業化執法隊伍設置的重要考量因素。以市級城管執法機構的執法人員為例，其歸屬于該城管執法機構中的某一專業支隊，對該專業支隊承擔的執法事項應當非常熟悉，對相關法律、法規、規章應當熟練掌握，此為“一專”的要求；與此同時，對執法人員還應當進行“一專”之外其他執法領域的法律知識和業務知識的培訓，此為“多能”的要求。這既是執法人員在不同專業支隊之間進行輪崗交流的需要，也是各專業支隊可以形成合力、開展集中整治的需要。舉個例子，市容支隊的執法人員除了應當具有開展市容環衛領域執法活動的能力，也應當具有開展環境保護、水務管理等其他領域執法活動的能力。這既是提升城管執法人員執法能力和水平的需要，也是推行“大城管”執法的客觀需要。endprint

（二）優化城管執法主體設置

1.整合城市網格化管理機構和城管執法機構

按照《上海市城市網格化管理辦法》第二條第一款的規定，“本辦法所稱的城市網格化管理，是指按照統一的工作標準，由區（縣）人民政府設立的專門機構委派網格監督員對責任網格內的部件和事件進行巡查，將發現的問題通過特定的城市管理信息系統傳送至處置部門予以處置，并對處置情況實施監督和考評的工作模式”。按照《上海市城市管理行政執法條例》第十七條第一款的規定，“城管執法部門以及鄉、鎮人民政府應當建立和完善城管執法巡查機制，并可以利用城市網格化管理系統，及時發現、制止和查處違反城市管理法律、法規和規章規定的行為”。由此可以看出，城市網格化管理機構承擔的重要職能是巡查，而這一職能也是城管執法機構的重要職能。在巡查職能上，城市網格化管理機構與城管執法機構存在重疊。城市網格化管理機構的存在，的確在巡查方面發揮了積極作用，但與此同時，也使得城管執法機構不再積極履行巡查職能，而是將違法行為的線索來源過度依賴于城市網格化管理機構的派單，這可能也是近年來一線城管執法人員出現在一線巡查的現象越來越少的原因之一。要改變這一狀況，應當改變目前疊床架屋的機構設置方式，將城市網格化管理機構與城管執法機構整合，將目前城市網格化管理機構所承擔的巡查職能轉移至城管執法機構，將監督、考評職能整合至同級政府負責監督、考評工作的主管部門。

2.加強市級城管執法部門的統籌協調和決策職能

《上海市城市管理行政執法條例》第四條第一款規定：“市城管執法部門是本市城市管理行政執法工作的行政主管部門。”從法理上來說，上海市城管執法局作為上海市城管執法工作的主管部門，應當是上海市政府的組成部門或者直屬機構。然而在現實管理中，上海市城管執法局處于上海市住房和城鄉建設管理委員會管理的二級局的地位，其機構級別僅為副局級，而非其他市級主管部門的正局級。城管執法領域的統籌協調和決策職能事實上歸屬于上海市住房和城鄉建設管理委員會，而非上海市城管執法局。也就是說，上海市城管執法局并非上海市城管執法工作的最高主管部門，真正的最高主管部門是上海市住房和城鄉建設管理委員會。為了加強市級城管執法部門的統籌協調和決策職能，建議將上海市城管執法局的機構層級予以提升，從目前的副局級行政機構升格為正局級行政機構，同時將該局從由上海市住房和城鄉建設管理委員會管理的執法機構調整為由上海市政府直接管理的執法機構，將上海市住房和城鄉建設管理委員會承擔的有關城管綜合執法的指導、協調等職能轉移至上海市城管執法局。

3.賦予街鎮城管執法機構執法主體資格

按照權責一致的原則，行政執法機構所承擔的執法職責應當與其享有的權力、承擔的責任相一致；權責不一致或者權責分離，不利于行政執法機構履職。目前，上海市的街鎮城管執法機構的執法主體地位分為兩種情形，即街道城管執法機構由區城管執法部門派駐，以區城管執法部門的名義，具體負責本區域內的城市管理行政執法工作；鄉鎮城管執法機構隸屬于鄉鎮人民政府，以鄉、鎮人民政府名義，具體承擔本轄區內的城市管理行政執法工作。[8]建議統一賦予街道城管執法機構和鄉鎮城管執法機構執法主體資格，即街道和鄉鎮城管執法機構直接以自身名義對外執法，獨立承擔責任，真正實現執法重心下沉至街鎮城管執法機構。在賦予街鎮城管執法機構執法主體資格的同時，要明確街鎮城管執法機構的執法權限，即在放權的同時也要限權，防止濫權。例如，明確實行簡易程序的執法案件，以及對當事人處以警告、一定數額以下罰款（例如1 000元以下）的案件，可以由街鎮城管執法機構以自身名義直接處理；超出執法權限的，街鎮城管執法機構應當報請上級城管執法部門進行處理。

4.優化市、區、街鎮三級城管執法機構職責分工

公共行政組織層級化最早形成的就是直線式組織結構，通常情況下，它比其他社會組織“傾向于具有更高度的內部結構復雜性、中央集權化和程式化”，也“傾向于具有更穩固的上下級體系和更為中央集權化和程式化的規則”。[9]一般來說，最高層次的行政組織是決策層，它著眼于全局，一般主要負責制定中長期規劃或計劃，確定公共行政總目標、總方向和總政策的設計問題；中層的行政組織是協調指揮層，主要負責執行最高行政組織的方針、政策和計劃，協調所轄下級行政組織的管理活動；基層行政組織是技術操作層，主要責任是如何選擇最有效的技術方法來完成具體的公共行政任務，并就所承擔的公共行政任務的合理性提出反饋意見。[10]以上關于高層、中層、基層三個層級行政組織的職責描述，雖然是對從中央到地方的整個行政系統中行政層級相應職責的描述，但對純屬于地方行政組織的上海市城管執法系統也有參考意義。比如，上海市城管執法局應當負責宏觀的協調、決策、規劃、監督等職能，通常不以參與一線執法作為工作重心；區城管執法局負責轄區內城管執法工作的具體實施，同時協調街鎮城管執法機構的城管執法工作；街鎮城管執法機構負責日常巡查以及權限范圍內案件的處理，并及時向區城管執法局提出執法合理化的建議。

（三）改進執法方式和執法程序

1.建設智慧城管

上海市在建設智慧城市過程中，應當有意識地推進智慧城管建設，以實現智慧城管為目標改進執法方式，充分運用科技手段，對傳統的城管執法方式進行變革。2016年9月19日，上海市政府發布《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》（滬府發〔2016〕80號），[11]在增強城市綜合管理能力方面，提出：“建設基于統一坐標系，涵蓋空間地理數據、屬性數據、業務數據的行業數據資源中心和共享交換平臺。加強物聯網、北斗導航、移動互聯等技術在城市管理中的應用。拓展專業領域和郊區城鎮化地區網格化應用，逐步整合各專業網格，形成市、區、街鎮三級聯動的統一城市綜合管理平臺。加強與‘12345市民服務熱線平臺的互聯互通，實現與聯動聯勤工作機制的有效對接，拓展社會公眾參與城市管理的方式和技術途徑，推動形成城市管理社會化模式。”上海市城管執法系統理應以《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》的實施為契機，積極推進智慧城管建設。endprint

2.提高執法規范化水平

城管執法面廣量大，直接與人民群眾接觸，其執法形象直接關系到政府形象。因此，對城管執法部門而言，尤其應當注意提高執法規范化水平，徹底改變人民群眾對城管執法形象不佳的印象。上海市各級城管執法機構除了應當嚴格遵守有關法律、法規、規章和《上海市行政執法人員執法行為規范》，還應當主動優化行政執法程序，提高行政執法效能。當前，特別是應當建立重大行政執法決定法制審核制度。上海市各級城管執法機構應當按照2017年1月4日《上海市人民政府辦公廳關于印發本市建立重大行政執法決定法制審核制度意見的通知》（滬府辦發〔2017〕5號）的要求，建立并實施重大行政執法決定法制審核制度，對符合聽證條件的行政處罰決定，減輕行政處罰決定，除立即代履行、加處罰款和滯納金以外的行政強制執行決定，行政執法單位認定的其他執法決定進行法制審核。[12]

3.完善與相關部門的銜接

城管執法部門在法律上獨立于其他行政主管部門，但由于其享有的行政處罰權是從其他行政主管部門轉移而來，其在行政處罰權的行使上恰恰不能絕對獨立。城管綜合執法的實施，實現了行政許可等管理職能和行政處罰職能的分離，城管執法部門與其他行政主管部門之間是典型的分工與合作關系。要提高城市管理治理水平，實現城市管理分工與合作的順暢運行，就應當建立并完善城管執法部門與其他行政主管部門的工作銜接機制。例如，城管執法部門與其他行政主管部門應當建立信息共享機制，城管執法部門應當將相關行政處罰信息上傳至信息共享平臺，其他行政主管部門應當將行政許可和日常管理的信息也上傳至信息共享平臺。通過行政許可與行政處罰信息的共享，更好地實現事中事后監管。

參考文獻：

中共中央 國務院.關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見[Z].2015-12-24.

上海市人大常委會.上海市街道辦事處條例[Z].1997-01-24.

上海市人大常委會.關于同意在本市進行城市管理綜合執法試點工作的決定[Z].2000-07-13.

上海市人大常委會.關于終止執行《上海市人民代表大會常務委員會關于同意在本市進行城市管理綜合執法試點工作的決定》的決定[Z].2003-12-29.

上海市人大常委會.關于修改《上海市城市管理行政執法條例》的決定[Z].2015-06-18.

中共上海市委辦公廳 上海市人民政府辦公廳.關于進一步完善本市區縣城市管理綜合執法體制機制的實施意見[Z].2014-12-16.

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海爾·G·瑞尼.理解和管理公共組織[M].北京：清華大學出版社，2002.

教軍章，侯麗巖，吳永忱.公共行政組織論[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2005.

上海市人民政府.關于印發《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》的通知[Z].2016-09-19.

上海市人民政府辦公廳.關于印發本市建立重大行政執法決定法制審核制度意見的通知[Z].2017-01-04.

責任編輯：張 煒endprint