治理理論視域下媒介參與治理功能的檢視

胡遠珍+張文君

[摘 要] 治理理論自20世紀90年代被西方學術界提出以來，為我們認識社會、解決問題提供了一種新的理論框架。基于跨學科的研究，2002年愛爾蘭學者肖恩和布魯斯·吉拉德提出了“媒介治理”的概念，圍繞“媒介治理”的相關問題學界從不同維度展開了研究。媒介治理可分為媒介自治與媒介參與治理。通過對武漢廣播電視臺《電視問政》欄目播出的“期中考”情況的考察，分析出媒介是如何參與治理以及在參與治理中的作用，此研究為媒介更好參與政府治理與社會治理提供一些思考與路徑選擇。

[關鍵詞] 治理理論；媒介治理；電視問政；媒介作用；社會治理

[中圖分類號] TP37 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）12-0101-07

一、治理理論與媒介治理

（一）治理理論內涵

“治理”一詞源自拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。20世紀90年代以來，由于西方政治學家和管理學家在社會資源的配置中看到了“市場失靈”和“政府失靈”問題，因此提出了治理的概念，主張用治理代替統治，從此治理理論成為政治學、管理學、社會學、經濟學等學科關注與研究的新的理論范式[1]。

關于治理概念，治理理論的創始人羅西瑙、美國學者詹·庫伊曼、英國學者羅茨和斯托克等都有經典的闡釋。詹姆斯N·羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》中，將“治理”定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理是指一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量得以實現。換句話說，與政府統治相比，治理的內涵更加豐富，它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制[2]。結合相關學者的論述，可以概括出治理所包含的內容：一是治理主體不是單一的，是多元的，包括政府、公民、企業、媒體及其他社會組織等治理；二是治理過程不是自上而下的“統治”過程，而是多元主體之間的持續不斷地合作、協商與互動；三是結果上，盡管治理的主體是多元的，會存在矛盾與沖突，但是他們的最終會以協商對話、合作共贏的方式來實現治理目標。

（二）媒介治理的概念

2002年，愛爾蘭學者肖恩和布魯斯·吉拉德在《全球媒介治理引論》一書中首先提出了“媒介治理”概念。肖恩認為，“媒介的善治存在于三個層面：媒介……的自我治理與完善；媒介對于國家權力機關（政府）的監管與共治；媒介對于超國家機構或組織的跨文化治理”[3]。從這三個層面，可以看出，媒介治理可以從內部和外部兩個維度來理解，內部的“媒介治理”可以指媒介的自我治理，通過明確自身的社會角色與地位，搞清責任與權利、傳播正確真實信息、營造健康的媒介環境、完善媒介產業等來實現。外部的“媒介治理”可以指媒介參與治理，媒介通過監督政府達到與政府合作、協同社會治理，參與全球治理等目標。同時，這一概念也體現出媒介治理的內涵從媒介的內部管理轉向了更為廣闊的社會、全球治理場域。

社會治理理論學者丹尼爾·考夫曼在2006 年出版的《媒介、治理與發展，挑戰傳統：批判的視角》一書中認為，“隨著高度分化的社會及子系統的出現，社會網絡聯系與作用的復雜性也大大增加，危機的累積和聚集達到某一臨界點時，有可能產生無法預計的后果。媒介作為社會的中介系統，是社會由權威控制轉向多元治理的核心協調力量”[4]。該學者的論述凸顯了媒介在社會治理中起著聯系上下的橋梁和紐帶作用，是多元治理主體中的重要力量。

從治理理論到媒介治理是治理理論的具體應用，這一認知拓展了治理理論的相關研究。本文將通過理論關照，結合具體個案，探析媒介是如何參與治理，媒介在治理中的作用等等，為媒介參與治理提供一些新的思考與路徑選擇。

二、武漢臺《電視問政》媒介參與治理的專業功能性分析

（一）武漢臺《電視問政》之“整治‘新衙門作風，建設‘三化大武漢”

武漢廣播電視臺的《電視問政》節目于2006年開播，是一檔對機關工作人員懶政、庸政“問責”等輿論監督的節目，現已成為武漢市電視傳媒的品牌節目。這一節目一年播出兩次，分為“期中考”和“期末考”，節目以電視媒體作為平臺，場上嘉賓圍繞一些官員尚未解決的民生問題進行質問、互動討論；市民代表、網絡大V、各級媒體記者等對問責官員進行現場提問；官員就問題現場作答，做出整改承諾，提出解決方案；特邀評論員對問題做點評。每場問責結束后，臺下的市民代表對官員進行現場滿意度測評打分，場外的市民也可通過熱線電話、黃鶴云網站、手機客戶端“掌上武漢”等參與打分，市民們既可以收看電視，又可以通過“掌上武漢”、黃鶴云網站、鳳凰網湖北頻道、今日頭條、斗魚TV等熱門網絡收看直播，實現線上與線下結合，保證了市民們的積極參與。

這一節目契合了“善治”的理念。所謂“善治”是使公共利益最大化的社會管理過程，是政府與公民對公共生活的合作管理[5]。這其中就包含了三點：一是治理主體需要市民的參與，否則就不叫“善治”，該節目就是保證了市民參與問政，包括爆料、提問、評分等；二是治理過程是官民合作互動的，市民爆料，媒體曝光問題，市民、媒體問責政府，政府回應市民，保證公權力在陽光下運作，確保政府、市民、媒體三方良性互動；三是協商互動的最終目的是為公共利益最大化，達到共贏，解決民生問題，實現社會和諧發展。

2017年7月17日至19日晚8點，由武漢市治庸問責辦公室主辦、武漢廣播電視臺承辦的今年上半年《電視問政》播出，以“整治‘新衙門作風建設‘三化大武漢”為總主題，共3場，分別聚焦基層作風治理、“四水共治”推進、發展環境優化。節目重點解決干部服務不到位、進取不積極、工作不落實、擔當不主動等微腐敗問題，解決群眾“最怨、最恨、最急、最盼”的事情，最終為實現建設“現代化、國際化、生態化”大武漢的共贏目標服務。

（二）《電視問政》中媒介參與治理endprint

《電視問政》節目是媒介參與治理的典型范本，發揮了媒介特有的治理功能，為實現多方參與、協商共治、良性互動、合作共贏的現代化治理起到了重要的作用。具體表現為以下幾點：

1.媒介議程：貼近民生 發揮議程設置功能。美國學者麥庫姆斯和肖認為，大眾傳播具有一種為公眾設置“議事日程”的功能，傳媒的新聞報道和信息傳達活動以賦予各種“議題”不同程度的顯著性的方式，影響著人們對周圍世界的“大事”及其重要性的判斷[6]。社會公共生活中存在著許多亟待解決的議題，在眾多的議題中，哪些是最重要、最迫切、最需解決的問題，這些都是由已經深入影響我們認識世界的大眾媒介所決定的。媒介作為重要的治理主體，會根據政府和民眾利益訴求的需要，推動“善政”以達到“善治”而進行議程設置。

本次電視問政共3場，突出了干部在為群眾辦事和工作過程中存在的“庸懶散慢”、不作為、慢作為、亂作為、服務意識不強、服務不到位、工作不落實等問題。例如第一場聚焦基層作風治理，共曝光了10個問題，圍繞民眾的“衣食住行”和政府服務的缺失，直指民生。具體如江漢區周女士家門后攝像頭形同虛設；來漢創業的姚先生為辦居住證和就業證跑了七八趟；洪山區黃姓老人申請居家養老補貼需“奇葩證明”；張揚灣附近京九街至大常灣一段道路破損無人管；江岸區政務服務中心旁的“兔子”收費快辦交易過戶手續；武漢開發區沙場擾民；新洲區報廢汽車拆解企業缺管理停不了；李女士申請公租房搖號資格證久拖一年未辦成；蔡甸區公路超限超載車輛檢測站不檢查來往車輛；漢陽區墨水湖再遭污染。這些問題大部分始于網友爆料，市民通過傳統信訪投訴渠道、“掌上武漢”APP爆料平臺、武漢城市留言板等將問題傳輸給《電視問政》欄目組，然后，由《電視問政》欄目組篩選把關，選取群眾最關心、最典型、最需解決的問題曝光，經由節目播出的問題成為“議程”，引起政府、市民在線上與線下強烈關注。其中有些問題來源于《作風聚焦》欄目，例如蔡甸區超限超載車輛監測站不查來往車輛和漢陽區墨水湖再遭污染就是《作風聚焦》欄目曝光后仍未解決的問題，《電視問政》節目采取“回頭看”，進行再度曝光，設置議程，增加熱度，引起重視。當然，這些問題的通過最終是離不開武漢市紀委、宣傳部、治庸問責辦等部門的支持，但是，媒體起到了主體把關的作用。

2017年年初武漢以打造濱水生態綠城為目標，啟動了“防洪水、排澇水、治污水、保供水”的“四水共治”工程，該工程是武漢的生命線工程，目的是變水患為水利，不斷提高武漢市民的幸福感和獲得感。節目的第二場就聚焦“四水共治”的推進，在“四水共治”主題下又分為“防洪保民安排澇抒民困”“供水恵民生”“治污解民憂”這3個小主題，圍繞著小主題有針對性地曝光。第三場聚焦發展環境優化，曝光存在于“三辦”改革、招商引資、招才引智、重大項目建設等工作中工作人員政策落實不力、工作措施不實等的突出問題，推動了政府有關部門不斷加快優化發展環境的步伐，營造良好的投資環境。

2.媒介平臺：民主互動 搭建政府與市民面對面溝通橋梁。大眾傳播的媒介治理功能，在于通過專業化的方式營造公共話語空間，搭建聚民意、聽民聲、匯民智、采民諫的協商溝通平臺，吸納多方社會力量督促，甚至倒逼政府轉變行政作風、提高行政效能、優化行政機制，真正體現“立黨為公、執政為民”的服務理念。武漢臺《電視問政》在武漢市政府開展的“治庸風暴”，主動檢視、奮發有為，建設服務型政府的過程中，充分發揮了作為媒介治理主體的作用，為政府與市民提供了一個面對面、雙向互動的交流平臺，受到了各方關注，產生了廣泛的影響力。

本次問政，與時俱進，從舞臺設計看，融入了“長江主軸”意義非凡。底層臺面上用LED顯示屏鋪成流線型貫穿整個舞臺，左右兩側超大屏幕側立相對，左側是想象中的長江左岸大道，右側是想象中的右岸大道。主持人站在“長江主軸”之上，左側是問責嘉賓，即各區的“一把手”或部門負責人；右側是市民代表、媒體記者、網絡大V、特約評論員等，呈現出面對面溝通交流、民主互動的和諧場面。值得一提的是，本次問政一改過去提前公布被問政對象的做法，取消臺簽，問政對象由主持人根據曝光的問題隨機確定，被邀請的相關責任人將從臺下走上舞臺接受問政。可以說，這次場景的改變更有利于民主互動，圍繞各區被曝光的問題，各區責任人接受問政，然后由問責團提問，進行一對一地解答、交流。

本次問政采用的4G連線，更是加強了官民交流互動情景。第一場中，家住洪山區張家灣街南湖社區75歲的黃姓老人10多年前老伴去世，老人平時一個人住，希望能享受居家養老補貼的相關政策，然而，在申請過程中需要出具老人與子女是母子關系的“奇葩證明”，來來回回為辦手續跑了20多趟，從2017年6月1號提出申請直到6月22號才辦完所有材料。曝光問題后，洪山區的林區長也就此給出回答，“是我們服務不到位，面對這樣一個老人，我們還是要提高服務水平，把我們的工作做得更好”。隨后，主持人連線了正在黃姓老人家中采訪的記者胡某，了解老人自己的看法和態度，通過記者的提問，老人表示，這種做法不合理，希望領導干部不要只在嘴上承諾，而要真正地把事情辦好。記者也解釋道，黃奶奶年紀大了，身體也不好，但要堅持上電視問政，就是為了有一個機會當面問問地區領導什么時候可以結束“奇葩證明”。《電視問政》為政府與民眾搭建了真實交流的平臺，既傳達了政府的承諾與行動，也表達了民眾的心聲與建議，為推進官民和諧起到了社會協調作用。

本次節目還設置了百步亭社區分會場，使場外代表人數增加，讓更多的民眾能參與到武漢市的參政議政活動中來。節目4G連線了位于百步亭社區分會場的記者秋某，記者介紹了現場情況，隨機采訪了市民代表，了解到他們對領導們所做回答的看法，對領導干部和節目的評價等，其中，一位市民說，“關鍵是怎么做，基層作風要落在實處，真正地為人民服務，有效果，態度好，效率也就高了”。此外，為保證市民參與問政，場外進行多媒體互動，采用線上線下結合的方式。市民可以通過武漢廣播電視臺新聞綜合頻道、經濟頻道、外語頻道、武漢新聞綜合廣播FM88.4來同步收聽收看，也可以通過“掌上武漢”APP、黃鶴云網站、斗魚直播、市紀委網站、鳳凰網湖北頻道、鳳凰新聞客戶端以及今日頭條等熱門網絡平臺收看直播。場外觀眾可以通過撥打新聞綜合頻道新聞熱線85761111、發送電子郵件到電視問政郵箱whtvdswz@126.com、登陸黃鶴云網站www.whtv.com.cn和點擊手機客戶端“掌上武漢”這四種方式來參與電視問政，進行評議或投票打分。endprint

《電視問政》從老百姓所反映的民生問題出發，由政府及其部門負責人出面表態，讓民眾作為參與者、評議者、檢驗者，通過現場滿意度測評環節對各區領導干部的工作及其態度進行投票打分，隨后結合場外的投票情況再次公布測評結果。這體現了以電視為主導的媒介發力在政府治理與社會治理的舞臺，一方面通過提供交流的平臺，官民能夠交流互動，共同協商解決問題；另一方面，凝聚了政府、民眾、媒介的多方力量，最大化地提供了民眾參政、議政的渠道，群策群力共同推進各項工作，維護公共利益、促進社會協調發展。

3.媒介監督：追蹤督查 發揮媒介輿論監督功能。《電視問政》充分行使了媒介的輿論監督權，以“作風聚焦”回頭看的形式，督查整改工作。輿論監督權是新聞媒體擁有運用輿論的獨特力量，可幫助公眾了解政府事務，了解社會事務和一切涉及公共利益的事務，并能促使政府官員沿著法制和社會生活公共準則行使權利。在第一場中，電視問政以“說好的舉一反三”為題曝光了漢陽區墨水湖屢遭污染得不到徹底改善的現象。2017年3月10日，《作風聚焦》欄目以“反復投訴沒有解決領導批示后立馬改進”為題，曝光了墨水湖百米棧橋護欄年久失修、湖面存在垃圾和水面污染等問題，當晚，漢陽區召集相關部門負責人現場辦工，提出舉一反三，盡快解決類似問題。同年5月20日晚，《作風聚焦》播出“‘舉一未能‘反三，墨水湖再遭污染”曝光墨水湖水墨甲秀小區附近仍有3處排污渠在向墨水湖排放污水。當晚，漢陽區組織區水務局連夜行動，并承諾力爭在7月份前完成水墨甲秀小區、水墨清華小區雨水排口污水串入的問題，年底完成墨水湖污水入湖改造工作。漢陽區水務局主要負責人在接受采訪時表示：“我們將對墨水湖周邊所有小區進行徹底排查，拿出切實可行的截污方案，不讓生活污水進入湖泊，還墨水湖的清新亮麗。”6月20號，當巡查員再次來到墨水湖環湖路段時，發現3月份首次曝光的湖面污染問題并未從根本上解決，湖面又出現了大面積的綠藻，并伴有更加刺鼻難聞的惡臭。此次《電視問政》對墨水湖屢遭污染未徹底整改進行再度曝光并由武漢廣電記者報道播出后，漢陽區委區政府不得不連夜召集區水務局相關領導研究，倒逼細化整治路線圖，明確整改時間表，加緊推進截污清淤工作，次日上午，漢陽區主要負責人即趕赴現場調度處理。

本次《電視問政》首次引入現場辦公環節，場內曝光問題后，4G連線場外記者，跟蹤督辦與追責相結合，問政實效更快更強。第二場中，曝光了“高架橋雨水管維護如何舉一反三”的問題。問題緣起是，5月31日《作風聚焦》欄目播出高架橋下水管破損，反映武漢市部分路段高架橋雨水管疏于維護的問題，節目播出當晚，市城管委以及橋梁維修管理處連夜對漏水點一一核實，現場調度，進行維修，并表態做到“舉一反三”，但是，7月9日，巡查員在武勝路立交橋下看到，破損的雨水管仍在向外滲水，此前曝光的二環線雄楚高架橋沿線仍有大量漏水點未及時處理。問題再度被提出后，武漢市城管委負責人做了回應并承諾立即整改，20多分鐘后，主持人4G連線，記者付存操發來報道，追蹤督辦，市城管委的項目負責人已在航空路立交橋下進行臨時封堵工作，并承諾力爭在8月底9月初把工作做好。

《電視問政》中，做到了主流媒體與新媒體的聯合互動，共同對政府部門進行監督。提問區不僅有人民日報、湖北日報、長江日報、中央電視臺、湖北衛視等傳統媒體的記者提問，還有“掌上武漢”等新媒體的記者。提問環節，媒體記者針對曝光問題，詢問領導干部問題產生的原因、工作進度安排以及解決措施等，代表民眾問責政府，為民發聲，有效發揮了媒介輿論監督的功能。

中國治理體系與治理能力現代化，要求建立政府主導，多元社會力量共同參與的一種新型治理模式。媒介作為最重要的治理主體，有著專業化的優勢，也正在以不同的方式，參與政府治理、社會治理。武漢廣播電視臺的《電視問政》節目作為媒介治理的范本，通過對以“整治‘新衙門作風建設‘三化大武漢”為總主題的節目分析，我們看到媒介治理的專業功能有效發揮，同時治理議題、內容、方式、方法也在不斷與時俱進，不斷創新發展，顯示出媒體治理的具大作用。

[參考文獻]

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[4]Kaufmann， D.， Media， Governance and Development， Challenging Convention： An Empirical Perspective， The World Bank Institute， 2006.

[5]俞可平.論國家治理的現代化[M].北京：社會科學文獻出版社， 2014.

[6]郭慶光.傳播學教程[M].北京：中國人民大學出版社，1999.

[責任編輯：曾 菡]endprint