檢察長辦案機制研究

陳旭

[摘要]黨的十八屆四中全會明確提出，要探索建立突出檢察官、法官主體地位的辦案責任制。檢察長辦案機制作為深化檢察官辦案責任制改革中創(chuàng)新工作機制的一項重要舉措，在一定程度上有效推進了辦案責任制改革的順利進行。文章提出應明確檢察長定位，即辦案檢察官，并厘清檢察長直接承辦案件與參與辦理案件的關系、檢察長承辦案件與處理內(nèi)外部行政事務的關系，在此基礎上，確立案件適用范圍和啟動程序。通過結合工作實際，提出以辦案組為主、獨任制為輔的檢察長辦案方式，完善質(zhì)量評查、績效考核、核閱等檢察長辦案的監(jiān)督制約機制。

[關鍵詞]檢察長；檢察長辦案；辦案機制

為進一步深化司法體制改革，黨的十八屆四中全會提出，要探索建立突出檢察官、法官主體地位的辦案責任制。最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》和海南省人民檢察院《海南省檢察機關完善司法責任制的實施意見》均明確指出，檢察官必須在司法一線辦案，并對辦案質(zhì)量終身負責。檢察長直接辦理案件不僅能發(fā)揮示范帶頭作用，還能更好地實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一，意義較大。

以儋州市人民檢察院為例。儋州市人民檢察院檢察長參與承辦的案件逐年增長。2016年上半年，儋州市人民檢察院正副檢察長直接辦理案件15件，案件類型涉及審查逮捕、一審公訴、自偵及民事行政監(jiān)督，案件罪名涉及盜竊罪、故意傷害罪、販賣毒品罪、交通肇事罪、詐騙罪、尋釁滋事罪、拒不執(zhí)行判決裁定罪等。

儋州市人民檢察院加大檢察長辦案力度的同時，深刻認識到檢察長下沉一線辦案是其內(nèi)在身份的回歸，也是未來的發(fā)展趨勢。本文將探索檢察長辦案中存在的一些問題，結合檢察長辦案情況總結相關經(jīng)驗，并對檢察長辦案機制提出建議。

一、檢察長辦案機制的前提：檢察長定位

對檢察長如何定位是檢察長辦案機制的前提，為此須明確如下三個問題。

（一）檢察長是檢察官還是行政領導

檢察長具有雙重身份，一方面是檢察官，另一方面是檢察機關的領導和管理者。那么，對檢察長而言何種身份是首要身份？有觀點認為，我國特有國情下檢察長行政事務繁重，直接承辦案件只能是檢察長工作中的次要方面，據(jù)此認為檢察長主要身份是行政領導，其次才是檢察官，司法改革前持這一觀點的較多；有觀點則認為，檢察長首先是辦案的檢察官，其次才是擔負領導、管理和監(jiān)督職責的檢察機關負責人。有的地方還明確規(guī)定，正、副檢察長的第一職責是司法辦案，要全程、全面、全部參與辦案。

筆者認為，既然檢察院是從事檢察工作的專門性司法機關，檢察長是司法機關負責人，其首要身份當然是檢察官，其次才是擔負領導、管理和監(jiān)督職責的檢察機關負責人，這是對檢察長角色的正確定位。盡管在實際工作中檢察長的這一定位有所變化，但司法改革正是要讓檢察長實現(xiàn)重心下沉，角色回歸。

在實現(xiàn)檢察長角色回歸的進程中仍須面對的現(xiàn)實是：我國的檢察長客觀上承擔著許多具體的管理性、監(jiān)督性事務，擔負大量的行政工作，并且在這些工作中花費大量的時間。需要解決的問題是，檢察長的領導角色與檢察長作為檢察官的首要身份，該如何協(xié)調(diào)，為此必須研究檢察長到底應擔負何種性質(zhì)的領導。

（二）檢察長的領導是檢察業(yè)務領導還是一般行政領導

我國《憲法》規(guī)定，檢察機關是專門的法律監(jiān)督機關，在國家體制中具有獨立于行政機關的地位。檢察院主要通過辦案來行使檢察權，因此檢察長主要是檢察業(yè)務方面的領導，而不是一般的行政領導，應當將檢察長的領導職責與一般行政機關的領導職責區(qū)別開來。檢察長雖然不可避免地要擔負內(nèi)外部的行政管理工作，但這一職責不應成為檢察長的主要職責，要將減輕這一方面的職責作為未來改革的著力點之一。當前我國正在實行司法責任制改革，司法責任制的前提是確立檢察官的獨立地位和主體資格。如果檢察長辦案與行使行政管理職權不能區(qū)分，勢必會造成檢察長的檢察權與行政管理權相混淆，司法責任制在檢察長這個層面就難以實現(xiàn)，這將影響檢察系統(tǒng)司法責任制的實現(xiàn)。

明確了檢察長的領導主要是檢察業(yè)務領導，檢察長的雙重身份就能得到較好的協(xié)調(diào)：檢察業(yè)務領導主要就是辦案方面的領導，檢察長辦案就是檢察業(yè)務領導的方式之一。

（三）檢察長辦案與“辦”“決”合一

長期以來，受傳統(tǒng)以行政審批、集體行使、負責 為主要內(nèi)容的辦案機制的影響，“辦理人”是檢察官，“決定人”是檢察長或檢察委員會，“決定”與“辦理”脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍。這不符合司法活動直接性原則，違反了訴訟法的親歷性要求，也造成了辦案人員對檢察長或檢察委員會的依賴。司法改革的關鍵是落實司法責任制，“辦”“決”分離與司法責任制背道而馳，也不利于錯案追究責任制的落實。

根據(jù)我國《檢察官法》，行使檢察權的人員包括各級人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。檢察長作為檢察官群體之首，首先就是一名檢察官，不僅應當是承辦重大、疑難、復雜案件的檢察官，而且更應是長期辦案、堅持辦案的檢察官。檢察長辦案，可以打破“辦而不決，決而不辦”的傳統(tǒng)辦案機制，切實做到“決定”與“辦理”合一，有效提升檢察效率，著力推進司法責任制的實現(xiàn)。

二、檢察長辦案的環(huán)境營造：應處理好的兩類關系

檢察長必須處理好辦案過程中的關系，以及辦案與領導管理工作的關系，才能真正辦好案件。

（一）檢察長承辦案件與參與辦理案件的關系

檢察長既是檢察官，也是業(yè)務領導。作為檢察官，檢察長直接承辦案件；作為檢察業(yè)務領導，檢察長要參與辦案即組織、指揮、監(jiān)督查辦案件，這也應屬于辦案的范疇，由此可見檢察長辦案并不僅限于自己承辦案件。對于檢察長而言，需要自己承辦案件時，就得自己承辦并深入辦案過程；需要負責組織指揮時，就得精心組織指揮；需要負責把關時，就得嚴格審查把關。

但是作為檢察長辦案制的核心，應當是檢察長直接承辦案件。對于檢察長直接承辦的案件，檢察長在閱卷、收集證據(jù)、訊問詢問、制作法律文書等方面要親歷親為。檢察長要以普通承辦檢察官的身份直接辦理案件，并達到規(guī)定的辦案數(shù)量。例如儋州市人民檢察院規(guī)定，所有班子成員，包括檢察長、副檢察長、檢委會專職委員等，只要具備辦案資格的，都要在一線辦理一定數(shù)量的案件。所辦案件可以是審查批捕案件、審查起訴案件，也可以是職務犯罪偵查案件、提請抗訴案件等。endprint

（二）檢察長辦案與處理內(nèi)外部行政事務的關系

檢察長要承辦一定數(shù)量的案件并有足夠的時間和精力擔任檢察業(yè)務領導職責，就必須從繁瑣的行政性事務中解脫出來，為此要妥善處理好檢察長辦案與內(nèi)部和外部行政事務的關系。

內(nèi)部行政事務方面，檢察院領導班子成員要有合理的分工。檢察長作為一把手，在其全面領導工作中，司法辦案是主要職責，重中之重；后勤管理、隊伍建設等行政事務另有專人管理。副檢察長應當專管業(yè)務，不另管行政事務，如此才能有更多的時間和精力參與辦案。

外部行政事務方面，檢察機關與所在行政區(qū)域黨政部門要妥善處理好關系。根據(jù)中央規(guī)定，減少乃至逐步取消地方行政事務對檢察機關的不當攤派，讓檢察機關的領導者們從各種形式主義的應酬活動、項目包干任務中解脫出來，代之以參與辦案，對檢察辦案負起更切實的主體責任。如果檢察長埋頭于行政管理，難以從內(nèi)部和外部的行政管理事務中解放出來，難以參與各類型的檢察案件，其直接辦案的效能也不能發(fā)揮，必定會影響到檢察長領導職能的發(fā)揮。

三、檢察長辦案的具體運作：案件類型選擇和啟動程序

為保障檢察長辦案的效果和規(guī)范運行，對于檢察長辦案的案件類型必須進行一定的選擇，對于檢察長辦案的啟動程序，也有一定的要求。

（一）檢察長辦案的案件類型

最高人民檢察院《關于各級人民檢察院檢察長、副檢察長直接辦理案件的意見》要求，各級檢察機關檢察長、副檢察長應當在職務犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督和控告申訴檢察等環(huán)節(jié)，抓住重點，有選擇地直接辦理五類案件：在當?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣呻y、復雜案件，新類型案件，對于履行法律監(jiān)督職能具有重大創(chuàng)新意義的案件，由檢察長、副檢察長直接辦理更為適宜的其他重大案件。江蘇省人民檢察院公訴一處最近對江蘇省檢察長出庭公訴情況的一次調(diào)查顯示，檢察長出庭一般選擇以下幾類案件：一是在轄區(qū)內(nèi)有重大影響的、社會關注的案件；二是疑難復雜案件；三是新類型案件。《黃石市下陸區(qū)人民檢察院檢察長、副檢察長直接辦案實施方案》規(guī)定，首例、疑難復雜、有重大社會影響信訪案件和人民群眾關注度較高的案件，檢察長應當帶頭直接辦理。由此可見，檢察長直接辦案的案件具有疑難復雜、影響大、專業(yè)性強等特點。

結合檢察長辦案的相關規(guī)定和檢察工作實踐，筆者認為檢察長可以直接辦理的案件具體包括如下類型：一是上級檢察機關領導或當?shù)攸h委、人大領導批辦、關注的案件；二是自偵案件中的要案或者涉及政府投資大項目的案件；三是特別疑難、復雜的審查批捕和審查起訴案件；四是進京訪、群體訪或者上訪手段激烈的涉檢信訪案件；五是涉及大量國有資產(chǎn)或者行政訴訟的民事行政案件；六是新類型案件；七是對于履行法律監(jiān)督職能具有重大創(chuàng)新意義的案件；八是具有重大社會影響的案件；九是由檢察長、副檢察長直接辦理更為適宜的其他重大案件。

（二）檢察長辦案的啟動程序

檢察長辦案的啟動根據(jù)檢察機關層級的不同而不同，主要表現(xiàn)在：

一是檢察長本人提出。檢察長認為需要本人直接辦理的案件時，本人提出書面意見報檢察委員會討論決定。各分管副檢察長認為需要本人直接辦理的案件，由本人提出書面意見報檢察長研究決定。

二是相關部門提出。對于自偵案件，自偵部門認為需要檢察長直接辦理的，由自偵部門提出書面意見報檢察長提交檢察委員會討論決定。對于審查批捕和審查起訴案件，案件管理部門認為需要檢察長直接辦理的，由案件管理部門提出書面意見報檢察長提交檢察委員會討論決定。對于信訪案件及民事行政案件，控中部門認為需要檢察長直接辦理的，由控中部門提出書面意見報檢察長提交檢察委員會討論決定。另外，其他部門認為需要由副檢察長直接辦理的，由相關部門提出書面意見報檢察長研究決定案件的人選及辦案方式。

三是上級檢察院指定。上級檢察院檢察長認為需要由下級檢察院檢察長直接辦理案件的，可以直接指定下級檢察院檢察長辦理；上級檢察院相關部門認為需要由下級檢察院檢察長直接辦理案件的，由其提出書面意見報本級院檢察長決定人選。

四、檢察長辦案的組織模式：辦案組和獨任制的適用

最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》和海南省人民檢察院《海南省檢察機關完善司法責任制的實施意見》規(guī)定，檢察機關實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式。但是考慮到檢察長直接辦理的案件，一般是疑難復雜的案件、有重大社會影響的案件、新型案件，所以檢察長辦案方式是以辦案組為主，以獨任制為輔。

（一）辦案組方式

檢察長直接辦理案件，根據(jù)案件情況，可以成立檢察官辦案組，由兩名以上檢察官組成，配備必要的檢察輔助人員，由檢察長擔任辦案組負責人。針對不同類型的案件，采取不同的辦案方式。

一是自偵類型案件。檢察長作為辦案組負責人，可以通過組織辦案組檢察官聯(lián)席會議的方式，評估自偵案件線索，決定初查和立案，提出采取或者變更強制措施的意見，審定偵查計劃、安全預案、偵查終結報告和案件處理意見；對辦案全過程實施具體的督導、檢查，對上請示報告，對外協(xié)調(diào)案件；組織開展對犯罪嫌疑人、證人的審訊、詢問工作；組織開展對自偵案件的相關調(diào)查取證工作。

二是審查批捕、審查起訴類型案件。檢察長作為辦案組負責人，可以審查卷宗材料，組織辦案組檢察官對案件事實、證據(jù)、定性、處理方面的研究討論，審定退回補充偵查意見、起訴書、公訴詞、答辯提綱、抗訴書；旁聽法庭審理并組織庭審質(zhì)量講評；對上請示報告和對外協(xié)調(diào)。

三是涉檢信訪類型案件。檢察長作為辦案組負責人，可以接待上訪人，釋法說理、疏導穩(wěn)控；審查案卷及相關證據(jù)材料，對案件處理提出具體指導意見；包案督導信訪案件的辦理。

四是民事行政檢察案件。檢察長作為辦案組負責人，可以接待民事行政案件申訴人；組織對案件事實、證據(jù)、抗訴法律根據(jù)和處理意見的討論；審定抗訴書等法律文書；旁聽法庭審理并組織案后講評。endprint

（二）獨任制方式

檢察長直接辦理的案件，如果涉及案情不太復雜、社會影響不太大、爭議較小的案件，可以由檢察長獨任辦理。

一是審查批捕、審查起訴類型案件。檢察長直接可以審查提請批準逮捕卷宗材料，按照規(guī)定復核有關證據(jù)、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人，必要時可以參加偵查機關對重大案件的討論，制作《審查逮捕案件意見書》。審查移送起訴案件卷宗材料，制作閱卷筆錄、提審犯罪嫌疑人，提出退回補充偵查意見，制作審查案件報告及起訴書、公訴詞、答辯提綱、抗訴書；出庭支持公訴，參加法庭辯論。

二是涉檢信訪類型案件。檢察長直接可以接待上訪人，了解上訪理由及依據(jù)；審查案卷，制作審查報告，提出認定有理訪或無理訪意見；協(xié)調(diào)信訪、政法委等部門轉(zhuǎn)出信訪案件或提出司法救助；做好上訪人答復、穩(wěn)控和息訴罷訪工作。

三是民事行政案件。檢察長直接可以審查卷宗材料，制作閱卷筆錄，依照規(guī)定調(diào)查收集證據(jù)，制作審查終結報告及抗訴書、提請抗訴報告書、檢察建議等法律文書。出席再審法庭，宣讀抗訴書，發(fā)表出庭意見。

五、檢察長辦案的制約機制：質(zhì)量評查與相關監(jiān)督

（一）建立完善檢察長辦案的質(zhì)量評查機制

為了確保檢察長辦案時嚴格依法履行職責，減少和避免錯案發(fā)生，可以考慮建立由紀檢組長擔任組長，其他檢委會委員、檢察官、人民監(jiān)督員為成員的檢察長案件質(zhì)量評查小組，對檢察長直接辦理案件的事實認定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序等方面進行全面評查。案件質(zhì)量評查結果應當記入檢察長的個人司法檔案，并作為評價檢察長辦案質(zhì)量、業(yè)績考評的重要依據(jù)。在條件成熟時，建議由上級檢察院對下級檢察長辦案質(zhì)量進行統(tǒng)一評查。

（二）建立完善檢察長辦案的績效考核機制

上級檢察院對下級檢察院檢察長進行績效考核時，可以考慮將檢察長直接辦案作為崗位目標考核的一項硬性指標，并作為年終評先評優(yōu)、晉職晉級的重要依據(jù)。同時，要兼顧辦案數(shù)量、難度和質(zhì)量，根據(jù)案件重大、疑難、復雜程度和辦案效果進行折算打分，對于錯案實行一票否決。將考評結果直接納入績效考核，成為年終評定檢察長業(yè)績的重要內(nèi)容，作為評優(yōu)、晉級等方面重要的參考依據(jù)。

（三）建立完善檢察長辦案的核閱機制

核閱，是指在授權給檢察官自行決定的案件或事項中，涉及的具有決定性或重要影響的法律文書和工作文書，由核閱人進行審核把關的內(nèi)部監(jiān)督機制。簡單地說，核閱就是對檢察官辦案的一種監(jiān)督方式，核閱人在核閱時，主要針對案件事實認定、法律適用、辦案程序等提出意見建議，不改變檢察官的處理決定或意見。針對檢察長辦案由誰來核閱的問題，《海南省檢察機關司法辦案核閱辦法（試行）》規(guī)定，分管副檢察長作為檢察官承辦案件的，由檢察長核閱或檢察長指定從事相關業(yè)務的檢察官核閱。這也僅對副職檢察長，那么正職檢察長辦案由誰核閱，則沒有明確規(guī)定。結合檢察工作實際，正職檢察長作為檢察官承辦案件的，可以由法律業(yè)務知識過硬、辦案經(jīng)驗豐富的檢委會專職委員核閱。

（四）建立完善紀檢監(jiān)察部門、檢察委員會對檢察長辦案的監(jiān)督機制

一方面，要加強紀檢監(jiān)察部門對檢察長辦案監(jiān)督制約。探索建立“一卡一書一表”監(jiān)督工作機制。“一卡”就是《檢察長受案告知卡》。檢察長受理案件后，將案件類別、性質(zhì)、犯罪嫌疑人等相關情況以《檢察長受案告知卡》告知紀檢監(jiān)察部門，便于其掌握辦理案件的相關情況。“一書”就是《檢察長辦案廉潔自律保證書》。檢察長以書面形式保證在辦理案件過程中不徇私、不徇情、不受賄，促使其保持高度清醒，確保案不出錯，人不出事。“一表”就是《檢察長直辦案件回訪監(jiān)督表》。紀檢監(jiān)察部門針對檢察長承辦的案件，及時回訪當事人及其家屬、律師、辦案單位等，調(diào)查了解檢察長在辦理案件過程中有無不文明辦案、不廉潔執(zhí)法的行為。另一方面，要加強檢察委員會對檢察長辦案的監(jiān)督。建立檢察委員會聽取檢察長辦案情況匯報制度，檢察委員會要定期聽取檢察長辦理案件情況匯報，并就疑難問題和辦案心得進行相互交流，科學決策確保案件質(zhì)量。與此同時，可以邀請紀檢組長、人民監(jiān)督員列席檢察委員會，聽取檢察長辦理案件情況匯報，并可以提出意見建議。這樣，無形中就起到了對檢察長辦案的監(jiān)督作用。

（五）建立完善人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員對檢察長辦案的監(jiān)督機制

加強人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員對檢察長辦案監(jiān)督。邀請人民監(jiān)督員、人大代表或政協(xié)委員加入檢察長為負責人的辦案組或者參與檢察長直接辦案，對查辦案件的重點環(huán)節(jié)以及阻礙行使訴訟權利和辦案中存在違法違紀情況的，嚴格按照程序進行監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)檢察長辦案過程中存在問題的，及時提出建議意見，發(fā)現(xiàn)重大違法違紀線索的依相關程序向有關部門反映。另外，可以邀請人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員參與檢察長直辦案件的評查活動，從案件事實認定、適用法律、證據(jù)認定、程序是否合法等方面進行評查，以評查進行監(jiān)督。

[責任編輯：農(nóng)媛媛]endprint