以良法善治推進現代城市治理法制化

卿紅

[摘要]傳統的城市政府管理模式在建設初期發揮著重要作用，但隨著城鎮化進程的高速發展，傳統的城市政府管理模式制約著現代城市的發展，為提高現代城市治理的質量和水平，文章認為需要探索新型有效的城市治理模式，在全面依法治國背景下推進現代城市治理以良法實現善治，能夠完善城市治理體系，提升城市治理能力，最終走出“低效率城市治理困境”。

[關鍵詞]城市治理現代化；城市生態；良法善治

隨著我國城市化進程的快速推進，城市規模不斷擴張，流動人口不斷增加、道路交通日益擁堵、生活環境日益惡化等現象給城市治理工作帶來了新的挑戰。如何通過正確、有效的現代城市治理，既保持城市發展的活力，又能形成良好的秩序，是需要正視和迫切解決的問題。中央城市工作會議指明了一條中國特色城市發展道路，要“堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題”。在全面依法治國背景下推進現代城市治理以良法實現善治，從政府管理到良法善治，實現現代城市治理的法治化，是城市人民安居樂業、社會安定有序的基本條件，是實現城市治理現代化的重要保證。

一、傳統的城市政府管理模式弊端凸顯

傳統的城市政府管理模式是計劃經濟體制下的產物，堅持以政府為主導，實行的是自上而下的垂直管理方式，在城市建設初期發揮了重要作用，維護了城市穩定、迅速恢復了城市生產力。但隨著改革開放的不斷深入與城鎮化進程的不斷加快，傳統的城市政府管理模式弊端凸顯，制約著現代城市的發展。

（一）“重人治，輕法治”的管理理念

傳統的管理理念在城市政府管理模式中表現為人格化的權力服從關系和公私界限模糊的人際交往關系，具有濃厚的人治色彩。改革開放以后我國不斷加強法制建設，一些城市也制定了不少地方規章，形成了依法治市的良好局面，但在各級城市管理中依然沒有真正形成市民利益需求正常表達、市民權益得到維護、社會依法監督參與的法治氛圍。

（二）“重政府，輕社會”的管理體制

當前我國的城市管理體制恪守“政府本位主義”，政府是城市治理的主體，主導著城市公共政策的制定、執行、監督、評估與調整，如果沒有深入了解城市社會實際、尊重公眾意愿，就容易使城市公共政策與社會現實脫節，導致資源配置的低效率與管理成本的嚴重浪費。目前城市管理的社會參與機制還不健全，沒有充分利用和發揮各類企業、協會、社團和城市公民的積極作用，城市社會組織與城市公民在更多意義上處于被管理的地位。隨著我國城市化的迅速發展，越來越多的城市社會組織與市民希望以主人翁身份參與到城市治理的過程中，通過行使知情權、參與權、表達權、監督權來維護自身的合法權益，對政府的權力形成有效制約。單一的城市政府管理無法滿足城市社會日益增長的多元化需求，“重政府，輕社會”的管理體制限制了城市治理資源的拓展，使得公眾參與在城市治理中集思廣益、良性互動、完善監督的功能難以得到有效發揮。

（三）“重管制，輕服務”的管理方式

在城市管理和執法領域，某些城市管理者沒有從根本上樹立為“納稅人”服務的意識，對被管理對象往往采取居高臨下的管理態度，缺少對管理對象申辯意見的聽取和采納，引發雙方沖突矛盾的現象時有發生。此外，罰款已成為城市管理領域中的常態化手段，城市管理很容易演變成城市管制與罰款，最終背離城市服務的基本宗旨。“重管制，輕服務”的管理方式與構建服務型城市政府的主流價值取向相矛盾，在某些管制領域成了滋生尋租和腐敗的溫床，影響了城市和政府的良好形象。

二、城市生態的變化需要城市管理模式轉型

在當前全面建成小康社會的決定性階段，我國城市現代化的全面發展也進入關鍵階段，城市的高速發展帶來了人口、資源、產業的集聚，一個嶄新的“城市時代”已經到來。高速發展的城鎮化不僅造成了環境、氣候等城市環境生態的惡化，也改變了城市的經濟、政治與文化科技生態。傳統的城市政府管理難以適應不斷擴張的城市人口和日益增長的社會公眾需求，需要探索新型有效的城市治理模式。

（一）城市經濟生態低碳化

根據國家統計局公布的數據，2016年我國城鎮化率達到57.35%，但城鎮發展處在亞健康狀態，城市病已進入高發高危期，要求未來城市經濟發展必須轉方式、調結構，走低碳生態城市發展道路。2014年3月實施的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》將生態文明和綠色低碳作為主導原則，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，推動城鎮化發展由高資源消耗、高環境污染、高碳排放、低綜合效應的“三高一低”粗放型模式轉變為低資源消耗、低碳排放、低環境污染、高綜合效應的“三低一高”集約型模式。城市政府要摒棄計劃經濟時期所倡導的高碳發展思想，加強城市環境治理能力建設，健全依法決策機制，對涉及市民環境權益的重大事項，嚴格執行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決策等法定制度。

（二）城市政治生態民主化

隨著城市經濟的發展，市民政治參與意識不斷增強，市民參政是人民當家作主的表現，良好的城市政治生態環境能夠保證城市的全面發展。現代城市政治是一種權利政治，以尊重市民主體地位為出發點，更加注重市民在各個方面權利的實現，保障市民的知情權、表達權、參政權和監督政府的權利。城市政府要走出傳統的“管制”思維意識，構建與政治生態客體平等相處的新的政治思維模式。現代城市政治是一種協商政治，城市政府與市民對城市政治、經濟和利益分割問題通過廣泛的談判和協商達成基本共識和認同，以增強公共政策制定的透明度和公眾參與度，實現民主決策的公開、公正和透明化；現代城市政治是一種平面政治，政治生態體系中權力主體的唯一性正在被權力主體多元化所替代，公民、私營企業、社會組織等正和政府一起成為權力主體。

（三）城市科技生態信息化

當今社會，以計算機和通信技術為核心的現代網絡與信息技術迅猛發展，在物聯網、云計算等新一代信息技術的支撐下，形成了一種新型信息化的城市形態，被稱為“智慧城市”。建設“智慧城市”，是在城市的環境、科技、經濟、社會等領域，在城市規劃、建設、管理、服務等層面，運用各種信息和通信手段將城市的信息資源加以整合利用的智能化城市信息系統。“智慧城市”是從解決城市實際問題入手，提供全新的數字化、網絡化、信息化服務，智慧地規劃和治理城市，合理地配置城市資源，優化城市宜居環境，推動城市可持續發展，最終增強市民的幸福感。“智慧城市”是城市現代化進程的必然趨勢，它要求城市政府建立精細化、動態化的全方位社會治理模式，實現由被動管理型向主動服務型，由單一封閉管理向多元的開放的互動的治理狀態轉變，從而推動城市治理的現代化、民主化、公開化和高效化。endprint

三、良法善治是城市治理現代化的必然選擇

良法善治是通過良法這一客觀公正的規范實現對城市社會生活和社會關系的全面調整，能夠避免主觀價值評判。良法善治城市是一種宏觀的城市治理方略，在城市治理中不僅要遵循良法，也要體現善治，強調法律在城市治理中占據主導地位。無論是城市政府還是市民都必須在憲法和法律的范圍內活動，城市各項工作的開展都必須依法進行，才能實現城市善治。

（一）立良法能夠完善城市治理體系

法律是治國之重器，良法是善治之前提。城市治理首先要做到事事有法可依，人人知法守法。國家賦予設區的市地方立法權，為地方城市破解城市發展難題，打破前進瓶頸提供了有力的法律工具。在維護國家法律的前提下建立健全地方城市治理所需要的法治規范體系，使各項城市事務的治理做到有法可依，特別是國家法律法規還沒有觸及的領域，需要圍繞地方城市各項建設中新出現的縫隙建立規章制度去規定、填補和解決。在地方立法的實踐中可以立足本地方實際，堅持科學立法、民主立法、開門立法，體現地方特色。需要克服部門利益化的沖動，拓寬社會公眾參與立法的有效途徑，充分調動社會公眾和各方面參與立法的積極性，使立法的過程成為傾聽民聲、了解民意、凝聚民心、匯集民智的過程，確保立法既具有堅實的法理基礎，又具有實踐基礎和群眾基礎，使得制定的法規規章具有針對性和可操作性，從而有效解決城市治理中遇到的難點和問題。

（二）良法善治能夠提升城市治理能力

良法善治回應著公平正義的市民訴求，激發著城市發展的前進動力，是現代城市治理的題中之義。城市治理良法善治模式符合我國城市發展的實際情況，是全面依法治國的治國基本方略在城市治理中的具體體現。目前我國部分城市發展正處于矛盾問題集中的社會轉型期，社會結構發生變化，社會訴求不斷提升，綜合治理難度增加，過分追求短期效果以及強勢政府主導的治理方式嚴重降低了城市治理能力。城市治理良法善治模式重視法治在城市治理中的關鍵作用，將法治貫穿于市民參與城市建設的各個環節，確保城市各項工作法治化，能夠突破現有治理體制制約，不斷提升城市治理能力。同時可以總結城市基層法治治理改革經驗，及時將一些典型和可復制的地方法治治理經驗向全國推廣，通過法治的形式沉淀下來固化成為規范性制度。良法善治程度是現代城市治理能力高低的一個重要衡量指標，城市治理要努力營造法治環境，提升依法治市水平，探索出一條通過法治帶動治理能力提升的現代城市治理良法善治新模式。

（三）良法善治能夠走出“低效率城市治理困境”

城市政府主導型治理模式是一種與良法善治模式相沖突的治理模式，這種治理方式不注重調查研究而是憑主觀判斷，雖然見效快、成本低，但是具有很大的風險和不確定性，與現代社會倡導的有限政府、服務政府不符。城市治理若沒有良法善治做支撐，失去了民眾支持，是不可持續的，長此以往會陷入“低效率城市治理困境”。現代城市治理良法善治模式是城市治理的高級和高效率模式，一批具有良法善治意識、高度責任感和強烈民主精神的城市治理人才成為高素質治理主體，在城市治理中遵循良法善治，并善于利用民間力量提高城市治理的質量和水平。良法善治有利于減少市政決策的失誤和監督相關部門的行政行為，促進城市的政治建設，最終走出“低效率城市治理困境”。

[責任編輯：龐芳洲]endprint