相對集中行政處罰權(quán)行使中的依法行政問題探析

呂中誠

[摘要]相對集中行政處罰權(quán)作為《行政處罰法》設立的一項重要制度，對解決行政處罰領域存在的職責交叉、多頭執(zhí)法、重復處罰等問題具有重大意義。地方各級人民政府進行相應的執(zhí)法實踐，取得了較為顯著的成效。但實踐中依然存在超越職權(quán)等行為，有違依法行政的基本原則。文章認為，應時刻以依法行政原則為指導，注重部門間的執(zhí)法協(xié)調(diào)配合和執(zhí)法信息的互通共享，確保相對集中行政處罰權(quán)的行使符合依法行政的要求。

[關鍵詞]相對集中行政處罰權(quán)；依法行政；執(zhí)法協(xié)調(diào)

一、一則關于相對集中行政處罰權(quán)爭議的案例

（一）案情簡介

某縣政府為相對集中行使行政處罰權(quán)，設立了行政執(zhí)法局。該局在日常執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)某酒吧未報批環(huán)境影響評價登記表擅自進行裝飾裝修，安裝隔音設施，遂根據(jù)《環(huán)境保護法》第三十一條和《環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定，向該酒吧作出《責令改正違法行為決定書》（以下簡稱《責改決定書》），并同時對該酒吧罰款人民幣10萬元。酒吧不服，向該縣政府申請行政復議，縣政府作出了維持決定。之后酒吧以行政執(zhí)法局無權(quán)作出《責改決定書》以及處罰過重為由向法院提起訴訟，要求法院撤銷行政執(zhí)法局的《責改決定書》及其罰款。

（二）本案爭議的問題

該案雖然最后以行政執(zhí)法局改為對酒吧處罰5萬元，酒吧撤訴而結(jié)案，但卻折射出作為深化行政管理體制改革重要途徑之一的相對集中行政處罰權(quán)，在執(zhí)法實踐中面臨的如何嚴格堅持依法行政的問題。本案的關鍵是行使相對集中行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法局是否有權(quán)作出《責改決定書》；行使相對集中行政處罰權(quán)的機關在執(zhí)法實踐中如何與其他有關職能部門相互銜接以確保依法行政。本文將從依法行政的視角對這些問題進行分析。

二、關于相對行政處罰權(quán)中依法行政的法律分析

（一）行政執(zhí)法局是否有權(quán)作出《責改決定書》

依法行政是行政法的基本原則之一，也是其首要的原則。基本含義是指政府的一切行政行為應依法而為，受法之拘束。依法行政要求政府要依法的明文規(guī)定行政，這里的“法”，包括《憲法》以及各法律、法規(guī)和規(guī)章。也就是說，政府的行政行為必須有法的明確規(guī)定，即法無明文規(guī)定不可為。前述案例中的行政執(zhí)法局是該縣政府根據(jù)國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定（國發(fā)[2002]17號）》（以下簡稱《決定》）和所在省政府對應的文件而設立，集中行使該縣20多個職能部門的行政處罰權(quán)。那么，該行政執(zhí)法局是否有權(quán)作出案例中的《責改決定書》呢？答案是否定的，理由如下：

首先，該行政執(zhí)法局職權(quán)范圍中并不包含責令改正。該行政執(zhí)法局行政職權(quán)的主要依據(jù)是《行政處罰法》的有關規(guī)定、《決定》和所在省政府的對應文件。該縣政府在設立該執(zhí)法局的文件中規(guī)定了其主要職責，其中關于環(huán)境保護方面的職責是“行使水體、大氣、土壤、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學品、機動車等環(huán)境保護方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)（含相應的行政監(jiān)督檢查權(quán)）及與之相關的行政強制權(quán)（僅包含實施行政強制措施）。”毫無疑問，該執(zhí)法局所擁有的行政處罰權(quán)是有法定依據(jù)的，也有行使行政處罰權(quán)所必須的行政監(jiān)督檢查權(quán)（包括必要時為保全證據(jù)而采取的行政強制措施），因為行政監(jiān)督檢查是實施行政處罰的前提，是行政處罰程序必不可少的一部分。從一定程度上說，行政監(jiān)督檢查權(quán)和相應的行政強制措施權(quán)是附屬于行政處罰權(quán)的。行政處罰權(quán)集中之后，原有關行政機關為履行行政處罰權(quán)而具有的行政監(jiān)督檢查權(quán)和相應的行政強制措施權(quán)也當然隨之轉(zhuǎn)移，不可能也不應當將行政處罰權(quán)和與此直接相關的行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政強制措施權(quán)人為地割裂開來。那么，責令改正是否屬于行政監(jiān)督檢查的范疇呢？根據(jù)《行政處罰法》第三十六條及第三十七條的規(guī)定可知，與行政處罰相應的監(jiān)督檢查目的是收集實施行政處罰所必須的證據(jù)，責令改正顯然不是行政監(jiān)督檢查，也不是行政處罰，而是一種行政命令。國務院法制辦秘書行政司根據(jù)《行政處罰法》第二十三條的規(guī)定，在《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復（國法秘函[2000]134號）》中已明確其不屬于行政處罰，即責令改正是行政主體對特定行政相對人作出的一種行政命令。環(huán)保部的《環(huán)境行政處罰辦法》第十一、第十二條也明確將其規(guī)定為行政命令。行政法上的行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示，是行政行為的一種形式。因此，案例中行政執(zhí)法局的職權(quán)范圍中是不包含責令改正違法行為這種行政命令權(quán)的。

其次，法律已經(jīng)明確將責令改正違法行為的權(quán)力賦予環(huán)保部門的前提下，行政執(zhí)法局不可越俎代庖。根據(jù)《環(huán)境保護法》第六十一條的規(guī)定，責令停止建設作為責令改正的一種形式，有權(quán)作出的機關是“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”，修訂前的《環(huán)境影響評價法》第三十一條則明確規(guī)定責令停止建設的權(quán)力屬于“有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門”。2016年9月1日起開始實施的新《環(huán)境影響評價法》更是將責令停止建設的權(quán)力直接賦予了“縣級以上環(huán)境保護行政主管部門”。對《環(huán)境保護法》而言，新修訂的《環(huán)境影響評價法》既是新法，又是特別法，應該優(yōu)先適用。因此，環(huán)境影響評價法中責令停止建設的權(quán)力專屬于“縣級以上環(huán)境保護行政主管部門”（海洋工程建設項目除外），故該行政執(zhí)法局是無權(quán)作出《責改決定書》的。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》在“依法行政的基本要求”項目下也明確規(guī)定“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。”顯然，該行政執(zhí)法局作出《責改決定書》的行為屬于超越職權(quán)的行為，根據(jù)《行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，依法應予撤銷。

由此可見，相對集中行政處罰權(quán)的部門在執(zhí)法實踐中不能忽視依法行政的基本原則。沒有法定依據(jù)擅自行使屬于其他部門的法定權(quán)力，勢必會打亂法定的部門分工，破壞既定的法律秩序，進而在行政管理與行政執(zhí)法上造成混亂，這是嚴重違反依法行政原則的。endprint

（二）集中行使行政處罰權(quán)的機關與其他有關部門間的協(xié)調(diào)配合

《行政處罰法》設立相對集中行政處罰權(quán)制度的目的，是欲解決職責交叉、多頭執(zhí)法、重復處罰等問題。根據(jù)《行政處罰法》的有關規(guī)定，實施行政處罰的同時，必須要糾正違法行為。而許多單行法律又將糾正違法行為的職權(quán)授予了專門的部門來行使，因此，將原來其他職能部門所擁有的行政處罰權(quán)集中交由一個機關行使，該機關不可能僅僅對違法行為者施以行政處罰就了事，必然不可避免地與原職能部門在行政處罰和糾正違法行為等方面進行協(xié)調(diào)配合。可以說，集中行使行政處罰權(quán)的機關與原職能部門的協(xié)調(diào)配合既是實施相對集中行政處罰權(quán)的重要環(huán)節(jié)，也是依法行政的必然要求。《決定》明確指出，“要通過各層次的配套制度建設，明確集中行使行政處罰權(quán)的行政機關與其他有關部門之間的職責權(quán)限，完善集中行使行政處罰權(quán)的行政機關與其他有關部門之間的協(xié)調(diào)配合機制。”這種協(xié)調(diào)配合機制主要包括執(zhí)法協(xié)調(diào)制度、部門協(xié)調(diào)配合制度和信息互通制度等。

1.建立并完善執(zhí)法協(xié)調(diào)制度

執(zhí)法協(xié)調(diào)的主體應為本級人民政府的法制機構(gòu)，協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容包括建立定期的聯(lián)席會議制度，相互溝通執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，商討解決的辦法；協(xié)調(diào)和化解執(zhí)法過程中出現(xiàn)的爭議和矛盾；對在執(zhí)法協(xié)調(diào)中各部門的工作定期予以評價并與部門負責人的考核掛鉤等等。

2.建立并完善部門協(xié)調(diào)配合制度

行使相對集中處罰權(quán)的機關應設立專門負責協(xié)調(diào)的機構(gòu)，一般應交由其法制機構(gòu)來負責協(xié)調(diào)在實施行政處罰過程中與其他部門的溝通協(xié)調(diào)。比如上述案例中，從依法行政的角度出發(fā)，行政執(zhí)法局應該是在發(fā)現(xiàn)酒吧未批先建的違法行為后，立即進行調(diào)查取證，然后將取證情況通報給縣環(huán)保局，縣環(huán)保局根據(jù)行政執(zhí)法局調(diào)查取證的結(jié)果對酒吧作出《責改決定書》，同時行政執(zhí)法局可以依法對酒吧作出相應的行政處罰。在此溝通協(xié)調(diào)的過程中，行政執(zhí)法局應就擬作出的行政處罰所依據(jù)的事實和法律以及處罰的幅度與縣環(huán)保局進行充分的溝通。事實上，該縣行政執(zhí)法局設立不到一年的時間里，在行使相對集中行政處罰權(quán)的過程中產(chǎn)生的行政爭議時有發(fā)生，這與沒有建立起行之有效的部門協(xié)調(diào)制度也有很大的關系。

3.建立并完善信息互通共享制度

行使相對集中行政處罰權(quán)的機關應與其他有關職能部門建立暢通的執(zhí)法信息互通共享渠道和平臺，對各自執(zhí)法過程中獲取的信息做到互通共享，這樣不僅能夠有效避免重復執(zhí)法等情況，還能提高相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法效率。比如就大氣污染防治來說，環(huán)保部門可以將其轄區(qū)內(nèi)排污許可證的發(fā)放情況、大氣污染物的排放標準、重點大氣污染物排放總量控制指標以及監(jiān)管的方式等在信息平臺上予以公布，這樣，行使相對集中行政處罰權(quán)的機關在執(zhí)法檢查中就可以對相關的行政相對人是否違法作出初步的判斷，然后經(jīng)過調(diào)查取證并及時與環(huán)保部門進行溝通協(xié)調(diào)，在各自的職責范圍內(nèi)依法作出相應的行政行為。這不僅符合依法行政的要求，而且執(zhí)法效果也是顯而易見的。

三、結(jié)語

行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關必須牢記依法行政的原則，明確執(zhí)法權(quán)限，做好與其他職能部門的執(zhí)法協(xié)調(diào)，以確保行使相對集中行政處罰權(quán)時不偏離依法行政的軌道，最大限度地實現(xiàn)相對集中行政處罰權(quán)的制度價值。

[責任編輯：農(nóng)媛媛]endprint