“一帶一路”背景下國際投資規則的新發展

劉婷

[摘要]“一帶一路”是中國主導的一項偉大構想，能夠推動亞洲區域經貿合作，促進眾多發展中國家經濟發展，實現各國互利共贏。文章認為，在全球經濟格局發生重大變化背景下，國際投資規則也發生改變，面臨重構需求。中國應抓住此次機遇，基于現有的國際投資規則加以創新，在推動多邊投資規則制定的同時加強國內自貿區的建設，在國際投資規則重構中掌握話語權，這對于我國實施“一帶一路”具有重要意義。

[關鍵詞]“一帶一路”；國際投資規則；多邊投資協定

“一帶一路”受中國古代絲綢之路的啟發，但地域范圍上遠大于古代絲綢之路，穿過歐、亞、非三大洲，沿線涉及60多個國家和地區。在過去的兩年里，中國同“一帶一路”沿線國家經貿發展迅速，僅僅在貿易上就超過3萬億美元，中國對“一帶一路”沿線國家投資累計更是超過500億美元。“一帶一路”不僅促進了沿線國家之間經濟快速發展，而且可以利用亞洲國家的資源等優勢縮小沿線各國以及與發達國家的差距。其重要意義承襲南南合作，是沿線諸多發展中國家的一次“平權運動”。此發展構想為我國充分打造開放型經濟提供一個契機，對我國維護和發展開放型全球經濟具有關鍵作用，更有利于我國在新一輪國際投資規則重構中掌握話語權。

一、國際投資規則的新特點

第二次世界大戰后，各國都在專注于經濟的發展，加強本國對外投資，使雙邊投資保護協定（BIT）成為主要的國際投資規則，其涉及到對投資的保護以及投資爭端解決機制等多方面的內容。據《2016年世界投資報告》顯示，截至2015年，全球共有3304個國際投資協定。但2008年世界金融危機的爆發以及隨之而來的后金融危機時代，以中國為主要代表的部分發展中國家的崛起使國際經濟格局發生了重大變化。由于法律發展的滯后性等本質屬性，用以規制國際投資的法律已然落后于國際投資發展的步伐。傳統的國際投資規則難以有效地解決目前國際投資中出現的一系列新問題。同時這些國際投資規則也呈現出與傳統投資規則的明顯不同的特征。

（一）國際投資規則涵蓋內容愈加廣泛

當今國際投資規則體系主要是由涉及內容相對較為單一的雙邊投資協定構成，但多邊性的投資協定卻又有其自身的局限性。例如，以1994年開始生效的《北美自由貿易協定》（NAFTA）為代表的區域性貿易投資協定只是針對于特定的北美地區；WTO框架內的《與貿易有關的投資措施協定》（TRIMs）只是局限于投資領域內的某一專門議題，亦或是經合組織（0ECD）于1976年公布的《關于國際投資和多國企業宣言》等具有軟法性質的指南。近幾年來，隨著新一輪經濟全球化的快速發展，部分東道國已成為投資國，內容單一的國際投資規則明顯跟不上國際投資發展的勢頭，有關跨國投資的企業仍沒有一套全球性的法律法規加以規制和約束。在此背景下，無論是發達國家還是發展中國家都更希望通過制定國際投資規則來保護自身利益。以往投資規則的制定具有很大的獨立性，涉及內容單一，如今的投資規則不僅僅涉及貨物和服務貿易，還包含國際投資中涉及到的透明度問題、知識產權、投資爭端解決機制以及環境和勞工權益等問題。

（二）詳細確定了概念的內涵以及權利義務的范圍

目前，包含更詳細投資保護條款以及自由化承諾的投資條約越來越多，締約方對“公正和公平待遇”“最惠國待遇適用范圍”“間接征用”等概念的界定更加明確，盡可能減少規則內容的不確定性，對締約方所應承擔的義務更加嚴格。針對解決投資者與東道國之間投資爭端的問題，國際投資規則制定方也采取了一系列措施，例如，增加信息披露制度，加強投資爭端仲裁的透明度的建設，引入“法庭之友”制度。

（三）國際投資的自由化水平更高

相比于以歐式BIT為代表的第一代國際投資規則更加強調對外資的保護，對外資方面實施更為嚴格的準入后國民待遇而言，如今的國際投資規則不僅僅注重對投資的保護，更加注重投資自由化的發展。自《里斯本條約》2009年生效后，歐盟在對外簽署和締結投資條約上就取得了專屬權利，采用投資保護和準入并駕齊驅的新型投資政策，從以投資保護維護為主向投資保護和投資準入并重的國際投資規則轉變。隨后，歐盟和美國于2012年4月共同發表《關于國際投資共同原則的聲明》，聲明中明確提出市場準入，提高國際投資自由化水平。美國在2012年的BIT范本中隨之確定了“準入前國民待遇+負面清單”的模式，除了在清單中列舉出來的不能自由進入的行業之外，都是可以自由投資的行業，這充分給予國際投資者最大限度的自由。目前，包括馬來西亞、墨西哥以及我國在內的很多發展中國家也采用這種模式。同時，美國2012BIT范本中明確指出外匯也可以自由轉移，給予國際投資高度自由化。《2012年世界投資報告》提出，每個國家都有權為了公共利益等因素建立國際投資準入條件。現今越發注重投資貿易自由化的國際投資規則擴大了東道國的權利，有利于平衡國際投資中投資者與東道國之間的利益，順應時代發展要求，實現雙方互贏。

（四）限制投資者與東道國爭端解決機制的變化

早期國際投資活動中，投資者較多的來自于發達國家，而東道國往往是經濟較落后的發展中國家，投資者為了保護自身的權益設定了爭端解決機制，即投資者在條約規定的情形下，一旦與東道國發生投資爭端，可以直接選擇國際仲裁機構，而無須通過東道國法院來加以救濟。然而國際仲裁機構的弊端隨著國際爭端的增多而日益顯現出來。仲裁庭援引先例的相互矛盾、缺乏透明度、仲裁員不公正等現象制約了東道國對外資的管轄，以至于澳大利亞等發達國家直接宣布在未來的投資協定中直接放棄此種爭端解決機制。在新一輪的全球經濟化背景下，發達國家在國際投資規則中不再一味地強調對外資的保護，同時也更多地考慮本國利益，謹慎引進投資者與東道國爭端解決機制。

二、我國與“一帶一路”沿線國家目前采用的國際投資規則體系特點

“一帶一路”沿線國家眾多，地理位置跨越亞、非、歐三大洲。近幾年，我國不斷加大對沿線國家的投資，因此面對國際投資發展的新變化，構建新的投資規則必要且必須。我國與“一帶一路”沿線國家一直以來利用現有的國際投資規則對投資和和東道國加以制約，但實際過程中面臨著眾多問題。endprint

（一）以雙邊投資協定為主

傳統的跨國投資主要是由經濟發達國家向落后的發展中國家投資，由于投資者與東道國之間經濟文化等各方面差距較大，所以雙邊投資協定以其自身針對性強的特點一直深受各國歡迎，逐步成為國際投資規則的主要組成部分。目前我國已經和“一帶一路”沿線眾多國家簽署了BIT。然而，這些BIT大多簽署于上個世紀九十年代，用的還是老一代的BIT模板，再加上當時我國改革開放時間不久，對外投資仍處于剛剛起步階段，因此，當時簽署的BIT已經遠落后于如今的發展需求。目前美國2012年BIT范本是國際上最新的版本，其中確定了一系列高標準的保護投資者的條款。而我國與沿線國家簽署的BIT，大多僅停留在保護投資者的層面，一是保護程度普遍不高，二是較少涉及投資自由化和投資便利化的內容，三是沒有一個協定采用了準入前國民待遇加負面清單的管理模式。與我國簽訂BIT的國家眾多，內容錯綜復雜，加重了投資規則的碎片化現象，極易導致“意大利面條碗效應”的發生，從而給投資者帶來不利影響。

（二）缺少多邊投資協定

相比于與多邊貿易協定汗牛充棟的現象，多邊投資協定相對少了許多。目前全球為數不多且具有約束力的多邊投資協定有《多邊投資擔保機構公約》（HIGA）《關于解決各國和其他國家之間的投資爭端的公約》（ICSID）以及《與貿易有關的投資措施協議》（TRIMS）。⑨這些協定基本上都是為了保護投資，并沒有涉及關于投資其他方面的內容，內容單一，對于目前國際投資中出現的國民待遇等基礎性問題沒有給出合理性的規制措施。但即便如此，目前ICSID成員國中已經有51個締約國是“一帶一路”沿線國家，所以此國際多邊投資規則在一定程度上還可以起到保護投資的作用。總之，“一帶一路”的投資合作亟需多邊投資規則加以規制，以保證“一帶一路”沿線國家的投機發展，促進經濟發展。

（三）重構區域投資協定

區域投資協定包括專門針對直接投資的區域性協定和在內容上涉及直接投資的貿易協定。前者以《中國一東盟自由貿易區投資協定》為代表，后者包括《中國一巴基斯坦自貿協定》等。“一帶一路”要求達到國家間互相共贏，所以有些國際投資的新標準并不適合“一帶一路”沿線國家。例如，ICSID允許投資者東道國法院的管轄直接通過國際仲裁庭狀告東道國，這一有利于投資者的爭端解決機制與國家間相互共贏的理念相違背。這種極度保護投資者利益的做法是目前“一帶一路”沿線眾多國家所不能接受的。總結而言，區域投資協定需要與“一帶一路”的實際需求向結合，對其規則重新構建，尋求到最適宜“一帶一路”發展的國際投資規則。

三、對掌握國際投資規則話語權的SWOT分析

（一）SWOT分析法中的S——勢（Strength）

2015年我國對外投資高達1276億美元，增長了4%，位居世界第三；在吸收外資方面，我國僅次于美國和中國香港。中國成為一個兼具世界投資大國和引進外資大國的雙重身份的國家，具有雄厚的經濟實力。由我國發起設立的亞洲基礎設施投資銀行已經為“一帶一路”建設參與國的9個項目提供17億美元貸款，“絲路基金”投資達40億美元，我國與中東歐“16+1”金融控股公司正式成立。自2013年以來，我國也一直在積極推進《區域全面經濟合作伙伴關系協定》（RECP）的談判。我國提出的“一帶一路”為各個國家實現共贏，幫助沿線國家提高經濟水平，已然是一個負責任的大國形象。中國有資格且有能力在新一輪的國際投資規則構建中掌握話語權。

（二）SWOT分析法中的W——劣勢（Weak-ness）

“一帶一路”沿線國家眾多且各國間政治經濟文化差距甚大，投資環境較差，投資風險較高。調查顯示，我國在大洋洲、東南亞以及中亞區域的投資保護程度普遍較低，尤其中亞區域，投資面臨的政治風險較高。這不可避免地導致我國與“一帶一路”沿線國家間的投資面臨著高風險，而政治風險是對外投資中一項極其重要的衡量指標。面對如此惡劣的投資環境，在投資中需提高投資規則的標準以縮小投資風險。但尚處經濟轉型期的中國在國際投資的制定中一直保有謹慎態度，到目前為止，我國簽署的絕大多數BIT都沒有納入“準入前國民待遇”模式。

（三）SWOT分析法中的O——機會（Opportu-nities）

奧巴馬政府在構建TPP之初試圖通過TPP來搶占國際經貿規則重構的制高地，美國前總統奧巴馬曾在政府工作報告中明確表明不能讓像中國這樣的國家參與全球經濟規則的制定。但特朗普政府在其入住白宮的第一天就簽署協議正式退出TPP，從而有利于我國推動RECP談判，這無疑給了我國主導國際投資規則重構的契機。我國吸收外資與對外投資額的比例從二十世紀九十年代的18：1飛速發展到如今接近于1：1，這些顯著的成就有目共睹。近些年伴隨著我國經濟的飛速發展，越來越多的企業響應國家“走出去”號召，積極對外投資。我國應該抓住此次機遇，在新一輪國際投資規則重構中占據一席之地，制定出高標準、高質量的國際投資規則，在保護投資者利益和東道國利益之間尋求到一個平衡點。

（四）sWOT分析法中的T——威脅（Threaten）

美國雖然退出了TPP，但依舊通過主導《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）《服務貿易協定》（TISA）以及BIT來掌控著國際投資規則的制定。而目前正在進行的中美BIT談判未成功的主要原因在于國有企業、投資者和東道國爭端解決機制、知識產權保護以及勞工和環境等四個主要條款上。我國雖然經濟發展迅猛，在國際投資中占據著重要的位置，但也難以達到美國主導的國際投資規則的高標準。我國在國際投資規則重構中稍有不慎，不僅會使自身利益受損，而且會造成之前為爭取國際投資規則制定的話語權的努力付諸東流。因此我國需要結合新一輪國際投資規則的特點以及顯示需求，著眼于未來，使我國在國際投資規則的制定中掌握話語權。

四、重構國際投資規則的建議endprint

（一）推動多邊投資規則的制定

盡管目前國際上已達成眾多的投資協定，但依舊無法囊括所有的雙邊投資關系。在新一輪經濟全球化的背景下，更多的國家注重全球投資的發展，加大對外投資額的投入，使跨國投資在國際經濟中的作用愈發重要。雙邊投資協定無法達到多邊投資協定所具有的規模，欠缺規模效應，在眾多國家都參與到跨國投資的階段下，構建網狀式的國際投資規則遠比構建線條式的國際投資規則規模廣，且可以減少成本，增加效益。雖然二戰之后國際上數次嘗試構建多邊投資體制均告失敗，如今全球經濟格局發生的巨大變化，曾經注重保護東道國利益的發展中國家也開始強調對投資的保護。正如詹曉寧所說：“這些發展中國家也有必要對傳統的目標進行調整，從爭取寬泛的規制方面的靈活性，轉變為以更充分地保障本國對外投資者的利益為目標。”“一帶一路”沿線國家較多，無論從效益上還是成本上來看，推動多邊投資規則的制定更有利于其發展，有助于實現互利共贏的目標。

（二）國際投資規則需國際與國內相對接

二戰后美國主導的國際投資規則以維護發達經濟體利益為鮮明特色，對于“一帶一路”沿線大多數發展中國家而言，發達國家的援助是單向的和非互惠的，無論是國際貨幣基金組織（IHF）的貸款條件，還是世界銀行（WB）的項目開發，都十分苛刻和有限且帶有政治傾向。從全球化視角來看，不難發現各國為了自身利益都在爭取國際投資規則制定的話語權，以期在國際投資中占據優勢，加強本國的投資發展。為了繼續推進“一帶一路”的實施，我國必須加快國內自由貿易實驗區的建設，將國際上成熟的投資規則移植到國內，同時也積極在國際投資規則的重構中融入更多的中國元素。對此，我國提出“一帶一路”的核心理念和合作共贏，并以實際行動創辦亞洲基礎建設投資銀行對沿線國家投資，積極推動RECP的談判，在國內更是設立中國（上海）自由貿易實驗區就是較好的實踐。

（三）選擇合理的投資爭端解決機制

投資者與東道國之間基于自身利益不可避免地會發生投資爭端。目前國際上通用的投資爭端解決機制主要有ICSID投資仲裁機制、援用《能源憲章條約》的投資仲裁機制以及《與貿易有關的投資措施協定》。但三者都無法得到“一帶一路”沿線國家的普遍認可。就ICSID而言，這一仲裁機制的規則與歷來的實踐表明，有偏袒投資者利益、打壓東道國的現象。“一帶一路”沿線部分國家面臨著政治混亂、恐怖主義滋生以及能源問題和宗教沖突等風險，使建立“一帶一路”專門爭端機制的想法難以實行。因此，解決與“一帶一路”沿線國家的投資爭端，應根據實際情況適時選擇合理的投資爭端解決機制。

五、結語

“一帶一路”是在新一輪全球經濟發展浪潮的背景下，由我國主導的亞太經貿合作，沿線涉及眾多發展程度不同的國家，互利共贏是“一帶一路”的核心理念。我國在自身迅速發展的同時不忘周邊國家的發展，如何將“一帶一路”繼續有效推行下去，如何實現中國與“一帶一路”沿線國家互利共贏是中國乃至“一帶一路”沿線國家共同面臨的問題。筆者認為，我國雖然與歐美等發達國家在國際投資規則中存在較大差距，但面對國際經濟格局發生的變化，中國經濟的崛起以及在國際投資中所占據的地位，中國應抓住此次機遇，在國際投資規則的重構的掌握話語權。

[責任編輯：農媛媛]endprint