我國農村普惠金融法律制度研究

盧祥興

[摘要]普惠金融概念（inclusive financial）最早于2005年國際小額信貸宣傳年中提出。至2017年，國際普惠金融概念及體系經過12年的發展已愈發成熟。我國一直注重普惠金融的發展，同時普惠金融的發展又離不開法律制度的構建。文章認為，我國作為農業人口大國，貧困人口大部分集中于農村地區，應結合我國農村發展現狀，在互聯網背景下構建、完善農村普惠金融法律制度是對我國普惠金融規劃與發展的重要貢獻。

[關鍵詞]農村；普惠金融；法律；價值取向；制度完善

一、我國農村普惠金融法律制度的價值取向

明確我國農村普惠金融法律制度的價值取向是構建并完善我國農村普惠金融法律制度的理論基礎。2015年國務院頒布《國務院關于印發推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）的通知》（以下簡稱《通知》）。在《通知》中，首先提到了普惠金融立足于“機會平等”要求與“商業可持續”原則，二者均為我國普惠金融發展規劃的首要指導理念。同時，在《通知》中還明確列出了我國普惠金融發展的五大原則，分別為健全機制、持續發展，機會平等、普惠民生，市場主導、政府引導，防范風險、推進創新，統籌規劃、因地制宜。基于兩個首要指導理念與基本原則，學術界對于我國農村普惠金融法律制度的價值選擇主要有兩種觀點。第一種觀點認為，我國農村普惠金融法律制度的發展應遵循商業可持續性，注重建立激勵約束機制，通過相關機制的實施，達到金融普惠效果的持續性。第二種觀點認為，應該將維護農村金融權利平等即“機會平等”的指導理念作為農村普惠金融法律制度的價值選擇。該觀點側重公平保障機制，即保證普惠金融能切實服務于我國農村、農民、農業，確保普惠金融效果的實效性。

根據我國農村發展現狀，結合普惠金融的內涵及意義，筆者認為我國農村普惠金融法律制度的價值取向應注重于兩點價值。第一，公平正義價值。該價值包含兩個方面內容，其一為公平價值。當前，普惠金融在我國農村面臨的首要問題是金融需求不足，《中國農村家庭金融發展報告2014年》與《中國農村金融發展報告2015年》中均表明我國農村金融需求逐年增長，但得不到滿足的現狀。在我國農村普惠金融法律制度中，公平價值是針對農村金融服務需求不足問題的具體體現。公平價值要求構建“機會平等”的法律制度，解決金融供給不平衡問題，使普惠金融得以借助于法律規范，將更多的金融產品輸送至廣大農村地區，滿足我國農村金融服務需求；其二為正義價值。農村普惠金融的目的在于使農村地區人口的收入得到提高，生活條件有所改善。而要真正達到這一效果，離不開立法與執法的保障。在我國農村普惠金融法律制度構建中，以正義價值為指引，使農村普惠金融的各項服務、措施及利好從“浮于上空”變成“深入基層”，讓農村普惠金融的各項政策得到真正落實。第二，安全保障價值。目前我國農村金融市場存在信用風險、業務風險、管理風險等問題。在我國農村普惠金融法律制度構建中，不能忽視我國農村金融風險的存在。依據《用戶防騙意識及行為調查報告（2016）》數據顯示，約有34%的農村人口遭受過詐騙損失。以2016年惠卡世紀詐騙案為例，涉案金額3億元，受騙者多為農民。隨著經濟與技術的發展，金融產品呈現多元化的發展態勢，同時也帶來各種風險。面對新形式下的農村金融市場，構建具有安全保障價值的農村普惠金融法律制度，可以有效地維護農村地區人口的金融權益，確保農村金融市場的穩定，為普惠金融的實施與推廣營造良好的發展環境。

除以上所強調的兩點價值之外，農村普惠金融法律制度還應該兼顧“商業可持續性”價值，以“公平正義”“安全保障”價值為主，以“商業可持續性”價值為輔的模式，構建我國農村普惠金融法律制度。

二、我國農村普惠金融法律制度的完善建議

（一）我國農村普惠金融法律制度存在的問題

在普惠金融概念引入我國后，得到了政府的重視與社會的支持，農村普惠金融的發展已初現成效。因法律存在滯后性的特點，我國農村普惠金融法律制度仍存在不足，無法適應普惠金融在農村的發展需求。

1.立法體系不完善

目前，雖然我國農村普惠金融體系已經初步形成，但是立法體系仍不完善。法律層面，我國頒布的《中國人民銀行法》《商業銀行法》與《銀行業監督管理法》等金融法律立法中均沒有關于農村普惠金融主體權利、義務及責任等內容的明確規定。在農村普惠金融實施過程中，基本參照國務院、人民銀行或者相關部委的規范性文件，如《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》，導致在實際操作中，因立法體系不完善，形成了以行政法規或部委指導文件為主導的我國農村普惠金融法律體系。該體系的主要缺點在于法律效力層級低，缺乏統一綱領，內容規定繁雜，參照標準不一，不利于我國農村普惠金融執法工作的開展。

2.缺乏有效約束力

我國農村普惠金融法律制度缺乏有效約束力的直接原因在于所依據的規范文件多為政策性文件或者指引性文件，如《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）的通知》為國務院頒發，法律層級較低。在此類規范性文件中未明確各職能部門的職權、職責，也未能對農村普惠金融對象的權利保護方式、標準或程序進行詳細說明，以致在實際執行中，缺乏有效的約束措施。

3.監管體制不成熟

我國農村普惠金融監管問題主要有：第一，監管對象分散。農村地區人口密度低，金融服務機構分散，業務的主要承擔者為農村金融業務員；第二，監管措施受制于客觀條件。部分農村偏遠地區交通不便，或因自然原因通訊設施不齊全，監管信息無法及時反饋；第三，農村地區人員法治意識淡薄。農村地區人員受教育程度普遍較低，且地區社會發展程度限制，未形成良好的法治意識，為農村普惠金融的監管帶來難題。除此之外，農村普惠金融監管部門之間的職能交叉、職責不明也造成了農村普惠金融監管的阻礙。

（二）對于完善我國農村普惠金融法律制度的建議endprint

1.健全我國農村普惠金融法律體系

首先，在我國現有的普惠金融法律體系及立法層面上對普惠金融對象的權利給予明確，特別是農民在普惠金融中所享有的金融權利。其次，通過多層次、多元化的法律立法達到統一綱領、促進農村普惠金融的效果。如參照美國的《農業貸款法》制定關于我國農業貸款法律，在農村普惠金融的信貸業務中增強法律的促進作用。最后，通過對各部門行政法規及規范性文件的整理，形成統一具體的我國農村普惠金融實施意見，作為農村普惠金融法律立法的補充。

2.強化我國農村普惠金融法律制度的約束力

強化我國農村普惠金融法律制度的約束力是農村普惠金融得以實施的制度保障。首先，明確各職能部門的職權職責，建立我國農村普惠金融責任落實制及問責制；其次，明確我國農村普惠金融產品服務提供者的權利、義務，健全我國農村普惠金融市場的準入制度與退出機制；最后，健全農村普惠金融征信體制，建立農村普惠金融的懲罰及獎勵機制。

3.改善我國農村普惠金融監管模式

對于我國農村普惠金融的監管模式，筆者認為可以試行分業監管為主、聯合監督為輔的模式。首先，農村地區人力物力有限，在農村地區試行分業監管為主、聯合監督的模式可以更有效地使用監管資源，節約監管成本；其次，分業監管、聯合監督模式并不意味著監管職權、職責的模糊化。分業監管確保各監管部門的職權、職責，聯合監督則使各監管部門的監管信息得以共享，讓各監管部門可以準確采取處置措施，及時防范農村普惠金融市場帶來的風險；最后，分業監管、聯合監督有利于農村普惠金融的責任落實。由于分業監管易出現內容監管的缺漏，責任的缺失，聯合監督則確保了監管模式的透明化，使監管部門依法行使監管職權。同時，我國農村普惠金融的監管還應該注重對于市場商品、服務提供者的監管，必要時可以下放監管權至基層部門，及時防范可能到來的市場風險。對于我國農村普惠金融對象，則應注意可能出現的金融道德風險，通過正確引導，保證普惠對象權利義務、風險收益的平衡。

三、互聯網背景下的農村普惠金融法律制度構想

當前，我國互聯網技術發展迅速，互聯網產業日益增多，“互聯網金融”成為近幾年的熱點。我國農村普惠金融的實施離不開互聯網，我國農村普惠金融法律制度的研究離不開互聯網這一背景。2017年6月8日，壹零財經發布《中國農村互聯網金融報告2017》，該報告總結分析了我國2016年農村互聯網金融發展的各項數據，數據表明農村互聯網金融用戶及市場數量都大幅增加。筆者認為在互聯網的大背景之下，我國農村普惠金融法律制度應注意以下幾點內容。

（一）正確看待農村普惠金融法律制度中的農村互聯網金融

互聯網金融雖然為當前的研究熱點，但互聯網金融追根到底仍是金融，農村互聯網金融亦是如此。在農村普惠金融法律制度的建設過程中，不能僅因為互聯網金融的“新”便要采取與傳統金融法律制度完全不同的做法。我國農村普惠金融法律制度關系到我國的“三農”發展。因此，在互聯網背景下，我國農村普惠金融法律制度的建設應秉承謹慎的態度，遵循金融法律的價值取向，堅持金融法律的基本原則。

（二）建立法律框架下的激勵機制

《中國農村互聯網金融報告2017》預測“電商在農村互聯網金融中的重要性將日益凸顯”。為了在我國農村普惠金融中進一步挖掘電商的作用，需要通過法律規范建立激勵機制，以達到更好的運用效果。機制的建立包括：1.建立電商進入我國農村普惠金融市場的準入機制，保證優質有實力的電商參與到我國農村普惠金融的建設中；2.通過規范性文件，加大政府對電商進入我國農村普惠金融市場的扶持力度；3.通過法律規則維持良好的市場競爭秩序，使電商在我國農村普惠金融市場享有平等的競爭權。

（三）警惕互聯網金融給我國農村普惠金融所帶來的風險

互聯網金融帶來了金融產品的創新與金融服務模式的創新。在激發市場活力的同時，也使得“金融”與“非金融”的邊界變得模糊，為金融監管帶來了新問題與挑戰。我國農村普惠金融的對象為農民，大多缺乏風險意識與辨別能力。為進一步做好風險監管與防范工作，農村普惠金融監管部門應聯合相關互聯網監管部門，如工信部門、公安部門，出臺新的監管防范措施。通過部門聯合、嚴密監管、實時反饋的監管機制，避免農民的權益受不法互聯網金融活動的侵害，切實保護廣大農民的切身利益，保證我國農村普惠金融的健康發展。

[責任編輯：農媛媛]endprint