我國(guó)法律援助制度的完善對(duì)策

劉騰飛

[摘要]對(duì)于責(zé)任主體即國(guó)家來說，法律援助制度是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的一種國(guó)家義務(wù)行為，對(duì)于受援主體來說，法律援助制度是一種受國(guó)家保護(hù)的訴訟權(quán)利保障手段，而從整體法治的層面上看，法律援助制度是人權(quán)司法保障的重要組成部分，它體現(xiàn)的是一個(gè)國(guó)家的法治程度和對(duì)人權(quán)保障的重視程度，已經(jīng)成為了衡量一個(gè)國(guó)家法治的重要尺度。因此，文章從法律援助制度的立法與實(shí)踐的角度，以依法治國(guó)為思考背景，緊扣法律援助的現(xiàn)行問題，對(duì)法律援助制度問題的解決進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞]法律援助制度；援助范圍；援助對(duì)象

中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）是我國(guó)深化司法改革，推進(jìn)依法治國(guó)方略的重要舉措，同時(shí)也是評(píng)價(jià)我國(guó)的法治文明建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。因此，完善法律援助制度是司法體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、健全法律援助的法律體系

（一）《憲法》中規(guī)定公民的法律援助權(quán)利

法律援助制度是移植西方法律制度而來。目前，全球共有140個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施了法律援助制度。這些國(guó)家的《憲法》或者憲法性文件中對(duì)于法律援助制度都作出了相應(yīng)的規(guī)定。當(dāng)前，我國(guó)簽訂了眾多的國(guó)際條約，比如《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等，對(duì)于法律援助作出了明確的規(guī)定，而這項(xiàng)義務(wù)都是締約國(guó)所必須承擔(dān)的。《世界人權(quán)宣言》中就規(guī)定了締約國(guó)要履行法律援助的義務(wù)，保證公平的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為有必要結(jié)合我國(guó)《憲法》第23條的規(guī)定，也就是法律面前人人平等，以及《憲法》第125條被告人享有辯護(hù)權(quán)的規(guī)定。結(jié)合我國(guó)的法律援助制度的實(shí)際，在《憲法》中明確規(guī)定我國(guó)法律援助制度。因?yàn)椋瑧椃ㄊ俏覈?guó)根本大法，具有最高的法律效力。法律援助制度作為司法救濟(jì)制度中的重要組成部分，理所應(yīng)當(dāng)要由憲法進(jìn)行直接規(guī)定。

（二）制定專門的《法律援助法》

現(xiàn)行的《法律援助條例》是國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的。雖然既結(jié)合了我國(guó)法律援助制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也結(jié)合了各國(guó)的法律援助制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，但是，這部條例畢竟只是行政法規(guī)，不是我國(guó)的基本法，在法律效力上還是難以保障法律援助制度的實(shí)施。法律援助制度與刑訴案件和其他部門之間的關(guān)系，尚未理順。

第一，要盡快立法。由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法，制定基本法，即《法律援助法》。基本法的效力可以保證法律援助制度能更好地貫徹落實(shí)，因?yàn)榛痉ň哂衅毡樾缘倪m用效力，對(duì)于本國(guó)任何地域，對(duì)于任何公民與機(jī)關(guān)都有當(dāng)然的法律效力。第二，要明確法律援助制度的各項(xiàng)細(xì)則，使其更加具有操作性。同時(shí)，對(duì)于法律援助資金的規(guī)定也要明確。第三，法律援助法要與我國(guó)現(xiàn)行的部門法進(jìn)行整合配套。尤其是關(guān)于刑訴與民訴方面的法律規(guī)定。當(dāng)然，還有其他部門法的銜接問題，就不一一指出。要將法律援助制度的條文與其他部門法之間進(jìn)行梳理，將互相沖突的法律條文予以刪除，不合時(shí)宜的予以修改，做到各基本法互相銜接。

二、擴(kuò)大法律援助的適用范圍

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助適用的對(duì)象范圍

查找法律援助的實(shí)際工作問題，首要的問題就是援助的使用對(duì)象較窄，因此，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助的受援主體的范圍。筆者認(rèn)為不能只局限于經(jīng)濟(jì)上有困難的當(dāng)事人，必須要擴(kuò)大至社會(huì)弱勢(shì)群體。并且法律有必要對(duì)弱勢(shì)群體的概念進(jìn)行合理地界定。法律援助事關(guān)國(guó)家司法公正及法治中國(guó)的建設(shè)，有必要擴(kuò)大受援主體的范圍，維護(hù)廣大人民群眾的切身利益，維護(hù)社會(huì)公平正義。同時(shí)，還要進(jìn)一步明確申請(qǐng)的條件。現(xiàn)有的審查方式，主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)條件的審查，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)老弱病殘和婦孺放寬條件，讓他們更容易有機(jī)會(huì)獲得法律援助的資格。

（二）科學(xué)合理地界定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)范圍

對(duì)于法律援助的范圍，也就是通常所說的受援面，需要通過具有一定可操作性與執(zhí)行性的規(guī)定去界定。尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行統(tǒng)一，要根據(jù)財(cái)力資源的狀況，以及人力資源狀況去綜合考慮。現(xiàn)行的《法律援助條例》中，條文明確規(guī)定各地方政府可以因地制宜，也就是根據(jù)本地的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，以及公民需要受法律援助的實(shí)際需求，去綜合界定經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)。并不需要做到全國(guó)各地一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)評(píng)定方式。在具體的工作中，界定經(jīng)濟(jì)困難要綜合考慮本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，做到量力而行，盡力而為。要盡可能的地滿足群眾的法律援助需求，又要結(jié)合本地的財(cái)政收入的可承受范圍。要根據(jù)本地實(shí)情，合理、科學(xué)地制定方案。在制定過程中，注意不能發(fā)展脫節(jié)，不能故意抬高門檻，而是盡可能地滿足群眾的需求，讓廣大人民群眾能夠在需要的時(shí)候得到救濟(jì)。

但是，在法律援助的實(shí)踐過程中，部分地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)界定上出現(xiàn)了偏差。同時(shí)，在沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，每年都會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況制定出最低工資標(biāo)準(zhǔn)。那么，在法律援助的實(shí)際工作中，也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，適時(shí)地調(diào)整經(jīng)濟(jì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。

三、加大法律援助的人力、財(cái)力支持

（一）建設(shè)高素質(zhì)的法律援助隊(duì)伍

在法律援助機(jī)構(gòu)的工作者、社會(huì)律師、基層法律工作者以及社會(huì)組織人員等法律援助案件的主要工作人員中，根據(jù)司法部法律援助中心年辦案數(shù)統(tǒng)計(jì)，法律援助機(jī)構(gòu)的法律援助專職律師的辦案量最多。要實(shí)現(xiàn)有效、專業(yè)的法律援助，律師成為了法律實(shí)施主體的主力軍，然而現(xiàn)實(shí)是，律師的稀缺與律師對(duì)于法律援助的熱情度不夠都阻礙了現(xiàn)實(shí)中法律援助制度的有效運(yùn)行。

對(duì)于如何解決這一問題，《意見》中明確要求：“加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和律師資源短缺地區(qū)法律援助工作扶持，針對(duì)一些地區(qū)律師資源短缺的問題，多渠道解決律師資源短缺和無律師地區(qū)法律援助工作力量不足問題。”其提出的解決渠道大致包括這樣幾個(gè)方面：一是充實(shí)縣（區(qū)）法律援助機(jī)構(gòu)專職辦案人員；二是注重發(fā)揮基層法律服務(wù)工作者在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用；三是合理調(diào)配本行政區(qū)域內(nèi)律師資源豐富地區(qū)律師支持律師資源短缺地區(qū)法律援助工作：四是選派優(yōu)秀法律專業(yè)大學(xué)生志愿者到無律師和律師資源短缺地區(qū)服務(wù)，滿足當(dāng)?shù)厝罕姺稍枨蟆ndprint

此外，從人員自身角度而言，要提高法律援助的案件數(shù)量和質(zhì)量，就要不斷強(qiáng)化辦案人員的專業(yè)素養(yǎng)，調(diào)動(dòng)所有法律援助辦案工作人員的積極性。

第一，建立一支穩(wěn)定而專職的法律援助隊(duì)伍。應(yīng)當(dāng)將專職法律援助律師納入到公職律師序列中，可以探索建立專職法律援助律師從事業(yè)編制向行政編制的轉(zhuǎn)化，更加妥善地解決法律援助律師在醫(yī)療養(yǎng)老等福利方面的問題。加強(qiáng)對(duì)法律援助律師的培訓(xùn)，進(jìn)一步提升其法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。第二，可以進(jìn)一步提高對(duì)于參與法律援助的律師的補(bǔ)助。可以探索建立合理的補(bǔ)助增長(zhǎng)機(jī)制，應(yīng)該是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增加補(bǔ)貼，吸引更多的社會(huì)律師參與到法律援助中去。第三，建立起全國(guó)統(tǒng)一的法律援助系統(tǒng)。由于我國(guó)地域遼闊，各地法律援助律師的水平與力量參差不齊。只有將現(xiàn)有的法律援助力量整合起來，根據(jù)各地的實(shí)際需要，合理地分配有限的資源，讓法律援助力量發(fā)揮到最大的用處。第四，進(jìn)一步加大宣傳，建立一支穩(wěn)定的法律援助律師隊(duì)伍。尤其是對(duì)于中西部地區(qū)及急需法律援助律師的地方，要安排更多的律師參與到訴訟中。

（二）完善法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

由于法律援助制度是國(guó)家的一項(xiàng)應(yīng)盡義務(wù)，是法治國(guó)家的必然要求，因此，國(guó)家理所應(yīng)當(dāng)要建立起一套完整而科學(xué)的保障機(jī)制。而法律援助制度最大的保障機(jī)制就是要在資金投入上進(jìn)行落實(shí)。由于我國(guó)的法律援助機(jī)構(gòu)是按照行政層級(jí)成立的，分別是中央、省、市與縣四級(jí)體系。而我國(guó)的財(cái)政體制又與行政層級(jí)緊密相連。行政層級(jí)越高，其財(cái)政可支配的資金越多。由于中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的差距較大，地方財(cái)政之間因地域的關(guān)系，各地之間的財(cái)政收入又有著十分大的差距，這也就直接決定了法律援助制度所獲得的財(cái)政投入存在較大的地域差距。中西部地區(qū)與東部地區(qū)會(huì)有較大的差距，因此法律援助制度的效果也會(huì)有差別。法律援助制度的經(jīng)費(fèi)投入，是由各級(jí)地方政府的財(cái)政撥款，現(xiàn)實(shí)中，地方政府的財(cái)力有限，難以全部滿足法律援助制度的需求，因此，筆者認(rèn)為有必要建立起一套完善的保障機(jī)制，在最低限度的情況下滿足法律援助制度的資金需求。四、建立符合我國(guó)國(guó)情的公設(shè)辯護(hù)人制度

（一）充實(shí)專職律師隊(duì)伍，提高法律援助服務(wù)質(zhì)量

建立公設(shè)辯護(hù)人制度在某種意義上可以認(rèn)為是對(duì)司法部《意見》提出的第一種方案之改良。根據(jù)現(xiàn)有的情況，首要的任務(wù)就是進(jìn)一步充實(shí)區(qū)縣的法律援助機(jī)構(gòu)的專職工作人員，提高專職工作人員的法律素養(yǎng)。

（二）實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)律師資源的合理調(diào)配

現(xiàn)實(shí)中存在的最大問題是，盡管律師是我國(guó)法律援助主體中的主要力量，然而國(guó)家才是法律援助責(zé)任的主體。律師有義務(wù)承擔(dān)一定量的法律援助案件，但是律師并無義務(wù)承擔(dān)所有的責(zé)任。盡管律師有承擔(dān)法律援助的義務(wù)，但律師并非屬于國(guó)家的資產(chǎn)，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)自己的法律援助責(zé)任而調(diào)配律師資源是否可行。筆者認(rèn)為，此處國(guó)家是實(shí)現(xiàn)對(duì)于律師資源的合理安排，并不是對(duì)于律師本身這個(gè)人抑或是人格的操控，正是因?yàn)槁蓭熥鳛榉稍膶?shí)施主體，有義務(wù)在國(guó)家的統(tǒng)籌之下，履行自己的義務(wù)，承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師接受國(guó)家合理資源調(diào)配的正當(dāng)性就在于其法律援助義務(wù)性。國(guó)家為了更好地解決法律援助資源短缺的問題而進(jìn)行跨區(qū)域的一定程度的資源調(diào)配，僅僅是對(duì)于律師實(shí)現(xiàn)義務(wù)的地區(qū)、時(shí)間等義務(wù)承擔(dān)形式的具體調(diào)整，并不存在對(duì)于律師本身的支配問題。因此，國(guó)家在一定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合理的資源調(diào)配尤其存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論依據(jù)。

[責(zé)任編輯：岳文可]endprint