論公海保護區的實踐困境與發展預判

趙亞會

[摘要]各國管轄海域確權的完成以及海洋環境問題的不斷涌現，設立公海保護區成為解決海洋生態保護與海底資源利用問題的有效措施。公海保護區是設立在國家管轄范圍外的特殊區域。文章認為，其設立的目的是限制海洋資源過度開發以及保護公海海洋環境，因此也不可避免地與現行“公海自由”原則相沖突，為緩解這一沖突，在海洋法框架中構建一些協調性的規定勢在必行。

[關鍵詞]公海；公海保護區；環境污染

隨著海底勘探技術的發展及人類海洋活動范圍的擴大，公海資源遭到無限制地開發利用，公海環境污染及資源濫用問題逐漸顯現，為了應對這一難題，國際社會開展廣泛的討論，公海保護區由此進入人們的視閾。設立公海保護區是對國家管轄范圍外的海域資源合理利用及生態環境保護的一種有效手段。然而在國家管轄范圍外的區域設立保護區會對原有的法律體系造成一定的沖擊，所以，在保護區達成全球化的協議之前，各國應積極尋求合作路徑，借鑒其他實行國家的先進經驗，共同維護公海海洋環境持續健康發展。

一、公海環境污染防治困境

（一）“公海環境污染”的概念模糊

對于“公海環境污染”的定義目前尚未有清晰的界定。1969年的《油污損害公約》繞開公海環境問題，隨后頒布的《國際干預公海油污事故公約》對于公海環境問題也鮮有涉及。1982年的《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）創新地圍繞“海洋環境污染”作了相關闡述，但《公約》并沒有專門針對“公海環境污染”作專門規定，而是將公海環境保護隸屬于整個海洋環境保護的體系中。目前為止，與海洋環境保護有關的法規、公約大多數并沒有將“公海環境污染”包括在內。這使得公海在環境污染問題發生后沒有確切的法律依據可循，公海環境保護的工作也因此出現瓶頸。

（二）公海問題缺乏統一的國際管理組織

公海屬于國家管轄范圍之外的區域，除此之外這些區域還包括南極、外層空間等區域。這些區域歸全人類共有，任何國家或個人不能對其進行統領或提出主權要求。在以上區域中，國際海底區域有較為統一的管理機構，其制度建設及具體實踐操作較為完善。但公海方面目前尚未有統一的組織，而且因資源不如海底豐富，受到國際社會的關注較少，所以海底管理局的現有模式也不能被公海區域所借鑒。目前，公海區域涉及環境保護的有關法律是以公約或議定書的方式規定，缺乏強制性，因此在執行上沒有強制力的保障。如能建立起像國際海底管理局那樣的統一管理機構，將對公海環境保護的統一管控工作帶來很大益處。

（三）公海污染的轉嫁

由于目前公海環境保護方面缺乏專門的組織機構和法律規定，公海常被用于轉嫁污染。雖然《公約》規定禁止各國在減少海洋環境污染活動時避免將污染轉變或轉嫁，但海洋污染多是跨界事件，涉及法律適用以及賠償責任的界定排除了公海范圍；另外《公約》也規定可以對域外船只造成的海洋環境污染進行處罰，但該規定同樣不適用于公海區域。除此之外，對于公海的責任劃分、歸責原則以及責任主體認定時，還需要考慮公海環境利益涉及的實際的受害國或受害人，這樣一來不僅歸責原則更為復雜，在責任主體和范圍的確定方面也都無章可循，由此所造成的后果是一些大型的船舶將數以百計的生活垃圾或污染物傾倒至公海區域；在公海的建設島礁、鋪設海底管道等活動也無需顧及環境污染問題，導致公海將成為污染轉移地和排污集中地。

二、各國對公海保護區的實踐

（一）我國對公海保護區的實踐

目前我國致力于保護海洋生態環境，積極參與討論公海保護的有關議題。因為公海環境保護問題與我國經濟及建設利益息息相關，為此，我國制定了保護公海生物資源、礦產資源的有關協定。另外，為了踐行公海環境保護的國際義務，我國與美國等國家簽定了有關執行備忘錄，以便在公海活動中能夠相互配合，共同維護公海生態環境穩定發展。自2002年起，我國每年派船舶赴公海區域進行巡航作業，為我國在公海海域獨立執法開辟先河，這也充分體現我國作為公海保護倡導國的大國擔當。

（二）英國對公海保護區的實踐

一直以來，海洋漁業、石油等資源的開發與利用成為英國經濟收入的重要來源，因此英國在公海的活動較為頻繁。但是近年來面臨海洋環境污染加劇與海洋資源匱乏問題，英國政府已認識到對海洋的養護事關國家命運，因而積極地參與到公海海域的資源保護管理工作中來。英國設有專門的組織機構來達成公海環境保護相關條約的簽訂，對于南奧克尼群島海洋保護區就是在專設組織的推動下得以建立。英國政府將這一區域劃分為南極區域，其范圍延伸到了印度洋海域。英國提議在這片海域設立保護區，也體現了其對國家管轄范圍外另一區域——南極區域的利用。

（三）法國對公海保護區的實踐

法國因三面環繞大洋，具有地理位置上的優勢，而且其海洋產業占國內經濟產值的比重很高，為了使經濟健康發展以及對海洋資源合理開發利用，法國也一直致力于參與保護海洋環境的工作。目前法國已經制定了海洋保護的法規和政策，在全球海洋環境和生物資源保護方面，也進行了有關實踐。另外，法國政府建立了專門的海洋環境保護機構，并積極參與諸如《太平洋海洋環境保護公約》等相關國際公約的簽署。在設立公海保護區有關方面，法國政府積極參與建設有關基礎設施。在2010年的OPEC部長會議上，法國通過了設立大西洋公海保護區的倡議。在公海保護區實踐中，參與了世界上首個公海保護區的建立。

三、公海保護區建立的利弊分析

（一）對“公海自由”原則的挑戰

現行國際法中，“公海自由”原則是公海的基本原則，主要體現為在公海范圍內的航行、捕魚、科學研究等活動的自由。公海保護區設立會使公海活動受到限制。一方面受影響的是漁業活動。在公海保護區內從事漁業活動的范圍及漁業工具的使用等將會受到嚴格管控。另一方面航行自由也會受到的影響。船舶航行過程中關于船舶的航速、生活污水排放等標準會受限。飛越自由受影響則是因為公海保護區對飛機噪音會嚴格控制在一定分貝，因此航空器達不到標準將不能在公海保護區上空飛越。endprint

（二）對公海管轄權的沖擊

公海區域范圍內任何國家或個人不得宣誓主權，而對于公海船舶或船旗國管轄是針對活動的人或物的管轄，并不是對公海區域內主權管轄。公海保護區與國家管轄的沖突主要表現在：首先，公海保護區設立違背了將公海管轄置于各個國家或機構的主權管轄之下的規定，在公海保護區內的國家管轄權由區域性公約設立，其管轄需要主管機構的授權并監管，因此侵犯了國家管轄權。其次，在公海保護區內，非締約國違反保護區規定，一般由船旗國管轄，不涉及公海保護區管理。

（三）保護海洋資源的未來發展和提升經濟效益利用率

在公海因地制宜地設立保護區，能夠對公海進行合理地開發和保護，實現公海生物資源綜合開發利用。目前，各國在公海區域的經濟效益主要體現石油資源開采和捕魚收益，公海保護區的建立可以控制石油等資源的過度開發，縮減漁業捕撈范圍，短期來看會對經濟效益產生一定影響，但從可持續發展的長遠眼光來看，設立保護區會使這些特定區域資源利用率得到提升。

（四）國際合作共同推動公海保護區建設

近年，由于海洋勘探技術、捕魚技術的驅動發展，世界上大多數國家為提高資源利用率而加強合作。在這種技術互相滲透、文化互相影響的背景下，關于國際化的資源立法應逐步得到完善。由于各國海洋界限難以劃定，加之海水不斷擴散，在一國管轄范圍內造成的環境問題往往會影響其他國家。因此，僅憑一國的立法或行動難以完成對全球海洋環境的保護和預防，各國應當聯合起來共同推動公海保護區建設。

四、公海保護區未來發展的預判

（一）健全公海保護區相關法律制度成為大勢所趨

《公約》雖未對設立公海保護區的設立作出明確規定，但從以上實踐中得出，設立公海保護區已經成為世界各國在保護海洋環境方面的一個重要舉措。因此，在處理公海保護區與相關國際性公約和諧發展的基礎上，應完善保護區的法律制度。公海保護區建立的主要問題就是挑戰了“公海自由”原則，這一矛盾需要通過健全法律機制解決。就目前形勢來看，在《公約》等法律基礎上，各國應致力于形成一個世界性的框架條約，來推動公海保護區全球化研究體系的建立，用以實現保護區法律與相關國際條約、規則的和諧發展。

（二）國家間就公海保護區建立達成共識將指日可待

公海保護區的建設對各國帶來的效益有差異，各國會站在不同立場思考。目前來看，美國、澳大利亞等國建立公海保護區的呼聲最高，因為其自身的地理環境及發展優勢，建立保護區將給國內帶來較大的效益；而對于越南、菲律賓等國來說，建立公海保護區將會限制本國海洋事業的發展。各國因出于利益考量而態度不同，但整體來看，公海保護區相關議題的討論已經開始。

五、結語

公海保護區作為一種創新的環境保護手段現已逐漸成為環保領域的熱門話題，然而目前國際社會對公海保護區的探討尚未成熟，有關公海保護區法律框架構建也比較模糊，所以公海保護區的有關法律制度及管理措施還有較大的完善空間。對于以上所提及構建中遭遇的困境，應完善公海保護相關的法律制度、協調公海保護區與傳統的“公海自由”原則的沖突，確保公海保護區活動的順利進行。最后，應借鑒其他國家實踐經驗，因地制宜地構建各國公海保護區。

[責任編輯：龐芳洲]endprint