“十三五”時期我國城鎮化發展趨勢、難點及建議*

易 信

“十三五”時期我國城鎮化發展趨勢、難點及建議*

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根據國際發展經驗，“十三五”時期，我國的城鎮化將呈現重心從勞動力城鎮化為主向消費者城鎮化為主轉變、動力從產業驅動為主向產業與消費雙輪驅動轉變、模式從粗放型向集約型轉變、人口向大城市加快集中以及形態從大城市主導向城市群主導轉變等五大趨勢特征。同時，我國城鎮化的進一步發展也面臨城鎮綜合承載力較弱、發展理念有偏誤、城鄉二元管理體制和傳統城市管理體制有不足之處等突出問題和難點。“十三五”時期，應順應城鎮化發展趨勢，堅持以人的城鎮化為核心、以城市群為主體形態、以提高城市綜合承載力為支撐、以體制機制創新為保障，創新城鎮化發展模式，走以人為本、城鄉統籌、布局合理、綠色低碳和傳承文化的新型城鎮化道路。

城鎮化趨勢 城鎮化難點 新型城鎮化

城鎮化是促進經濟持續健康發展的強大動力。改革開放以來，我國城鎮化取得了顯著成效，對于釋放有效需求、促進服務業發展、提高勞動生產率，以及減少貧困和提高人民生活水平做出了重要貢獻，被譽為影響人類發展的一件大事。然而，隨著我國城鎮化發展環境和條件的變化，過去一個時期以數量規模擴張為主要特征的城鎮化道路已越來越難以持續。2013年中央城鎮化工作會議提出了推進新型城鎮化的主要任務，2014年《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》繪制了我國新型城鎮化建設的藍圖。創新城鎮化發展模式，著力提升城鎮化發展質量，走以人為本、城鄉統籌、布局合理、綠色低碳和傳承文化的新型城鎮化道路，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的必由之路。“十三五”時期是我國推進新型城鎮化的關鍵時期，前瞻性地研判我國城鎮化發展趨勢，分析我國城鎮化面臨的突出問題和難點，對于更好把握新型城鎮化建設具有重要現實意義。

一、學界對我國未來城鎮化發展趨勢和難點的判斷

對我國未來城鎮化發展趨勢的判斷離不開對城鎮化發展現狀的分析。20世紀80年代初期以來，伴隨我國戶籍制度從城鄉隔離到開放本地有效的藍印戶口，再到中小城市的落戶準入條件的放開，政府對戶籍的管制程度越來越寬松，顯著改善了人口在城鄉間、區域間流動的制度條件和社會環境，促進了人口加快向城鎮集聚的城鎮化進程(王一鳴等，2013)。我國常住人口城鎮化率不斷提高，從1978年的17.9%上升到2016年的57.4%；城鎮體系不斷健全，城市數量從193個增加到656個，建制鎮數量由2173個增加到20515個；城市布局不斷優化，從沿海化、非均衡發展向內陸化、均衡發展演變，初步形成“結構有序、功能互補、整體優化、共建共享”的城鎮鑲嵌體系，以及長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原、中三角(武漢—長沙—南昌)、成渝、關中—天水等覆蓋沿海內陸的城市群。不過，該時期的城鎮化還只是勞動力城鎮化，是我國城鎮化的第一階段，因為大量進城的農業轉移人口雖已納入城鎮常住人口統計范疇，但難以享受到城鎮基本公共服務，生活方式還沒有完全轉變，沒有被完全市民化；城鎮空間布局和形態也存在資源環境承載能力錯配問題，東部一些城鎮密集地區資源環境約束加劇，而中西部資源承載能力較強地區的城鎮化潛力還有待挖掘，城市群內部分工協作不夠、集群效率也不高(王一鳴，2014；宋立，2014)。

根據國際發展經驗，我國目前的城鎮化率還處在30%～70%區間，仍處于城鎮化較快發展階段，到2020年，預計常住人口城鎮化率將大約達到60%(王一鳴，2014；鄭新立，2013；李京文、楊正東，2015；高春亮、魏后凱，2013)。對于未來我國城鎮化發展趨勢，部分學者基于對我國城鎮化轉型發展要求判斷，我國城市發展將由速度型向質量型轉變、由外延式向內涵式轉變、由功能型城市向特色型城市轉變、由內向型向外向型轉變、由單體向網絡型發展轉變(陳文玲，2013)，城鎮化將呈現中西部化、中小城市和小城鎮化、城市群化以及就地就近城鎮化等新特點(馬慶斌、王萌萌，2015)。以京、滬、穗為中心的三大都市群、以省會城市為中心的次級區域性城市群、以縣城為中心的就地城市化等三種模式同步推進、相互協調則是我國未來城市化的主要特色(鄭新立，2013)。也有部分學者基于我國走新型城鎮化道路判斷，我國城鎮化將呈現發展理念人本化、發展方式集約化、發展形態集群化、城鎮體系合理化、發展模式多元化、發展道路生態化等趨勢(楊蘭橋，2013；王一鳴，2014)。還有部分學者根據國際發展經驗判斷，城市群將是我國城鎮化發展的主要趨勢，而京津冀協同發展、絲綢之路經濟帶和長江經濟帶城市群則是新世紀初(2030年前)我國新型城鎮化的三個重點區域(徐匡迪，2015)。

學界對我國未來城鎮化發展面臨的突出問題和難點的判斷主要集中在以下幾個方面：一是資源環境約束成為我國城鎮化可持續發展面臨的重大問題(李京文、楊正東，2015；楊亮、陳波平，2016；徐匡迪，2015；王一鳴，2014)；二是以資源高消耗、污染高排放、土地高擴張為特征的粗放型、外延式城鎮化發展方式制約了我國城市可持續發展(陳文玲，2013)；三是大量農業轉移人口還不能和城鎮居民平等享受教育、就業、醫療、養老、保障性住房等基本公共服務，也難以融入城市社會，市民化進程嚴重滯后(王一鳴，2014；李京文、楊正東，2015；馬慶斌、王萌萌，2015)；四是城鎮空間分布和規模結構不合理，城鄉發展不協調，城市群協調機制不健全等，也制約著我國城鎮化優化發展(王一鳴，2014；徐匡迪，2015；馬慶斌、王萌萌，2015)。2014年，尤其是我國穩步推進新型城鎮化以來，我國城鎮化建設的質量和效益逐漸改善，城鄉面貌明顯改觀，城市群對新型城鎮化引領作用不斷增強，但城鎮化進程中多年累積的產城不融合、人地矛盾、城鄉就業分化、征地拆遷與城中村改造等矛盾與問題仍沒有根本改變(李娣，2017)。

綜合來看，學界對我國城鎮化發展趨勢的判斷雖有共識但仍存在一些分歧，對我國城鎮化發展面臨的突出問題的判斷也不盡相同，其原因主要是各研究的判斷標準及關注的重點問題有差異。筆者認為，我國城鎮化發展既離不開城鎮化發展的一般性規律，也離不開我國特定發展條件的影響，尤其是在全球化、我國經濟大轉型背景下，判斷我國未來城鎮化發展趨勢、分析我國城鎮化發展面臨的突出問題和難點，既需要借鑒國際發展經驗，也需要充分考慮我國發展階段變遷、要素稟賦結構變化、體制機制改革等發展條件轉變對城鎮化發展的影響。

二、“十三五”時期我國城鎮化發展趨勢判斷

“十三五”時期，隨著我國經濟發展進入新階段，資源稟賦結構變化、經濟結構轉型升級和經濟增長速度放緩，同時土地資源稀缺性不斷突出、人口紅利逐漸消失，以土地擴張為導向的粗放城鎮化、以人口紅利支撐的低成本勞動力城鎮化、以特大城市和大城市主導的城鎮化難以為繼，將倒逼我國深化體制機制改革，創新城鎮化發展模式，不斷提高城鎮化的質量和水平。

(一)城鎮化重心從勞動力城鎮化為主向消費者城鎮化為主轉變

從國際發展經驗來看，城鎮人口比重不斷上升是經濟社會發展的普遍規律。與先行發達國家城鎮化略有不同的是，我國走的是先勞動力城鎮化后消費者城鎮化的兩階段“分步走”城鎮化道路。目前仍有高達2.7億已實現勞動力城鎮化的農業轉移人口，由于受到城鄉二元體制的阻礙而不能完全被市民化，使得作為勞動者的生產過程和作為消費者的消費過程存在城鄉分裂。“十三五”時期，隨著我國新型城鎮化推進和戶籍制度改革加快，尤其是分類推進農業轉移人口落戶政策的落實，各地傾向于降低農民工市民化的門檻，農民工及其家屬的市民化進程將會加快，再加上目前發展階段的消費升級加快，我們將從過去的勞動力城鎮化階段進入到消費者城鎮化階段。為量化分析這一趨勢特征，筆者構建廣為聯合國等國際機構采用的蟲口(Logistic)曲線模型，預測未來我國常住人口、戶籍人口和生活方式城鎮化率變化趨勢。其中，生活方式城鎮化率指以戶籍人口和農村舉家轉移人口為基礎測算的城鎮化率，反映了我國生活方式城鎮化水平，是反映我國消費者城鎮化水平的較好指標。Logistic曲線模型如下：

其中，U為各口徑城鎮化率，A為城鎮化率極限值(A≤1)，α、β為待估參數，t為年度表示的時間。基于1978—2015年我國城鎮化率數據，采用非線性最小二乘方法估計模型。在模型估計過程中，我們將年度時間t進行了減1978(基點年份)處理。模型估計結果如下：

一是我國常住人口城鎮化率的Logistic曲線擬合方程：

二是我國戶籍人口城鎮化率的Logistic曲線擬合方程：

三是我國生活方式城鎮化率的Logistic曲線擬合方程：

預測結果表明，我國生活方式城鎮化率上升幅度略高于常住人口城鎮化率、大幅高于戶籍人口城鎮化率，說明消費者城鎮化將不斷深化發展，并逐漸成為我國未來城鎮化的重心所在。“十三五”時期，我國生活方式城鎮化率將從2015年的40.1%提高到2020年的45.2%，共上升5.1個百分點；戶籍人口城鎮化率將從39.9%提高到42.2%，共上升2.3個百分點；常住人口城鎮化率將從56.1%提高到61.1%，共上升5.0個百分點。

圖1 1978—2030年我國城鎮化率變化趨勢(%)數據來源：筆者根據《中國統計年鑒》數據測算而得

(二)城鎮化動力從產業驅動為主向產業與消費雙輪驅動轉變

從國際發展經驗來看，城鎮化的驅動力主要來自產業發展和消費升級兩大方面，相應地形成了勞動力城鎮化和消費者城鎮化兩種城鎮化驅動模式。與發達國家略有不同的是，我國過去的城鎮化還主要是工業化推動的勞動力城鎮化，也即城鎮工業發展帶動農村勞動力向城鎮轉移。改革開放以來，尤其是20世紀90年代以來，大量農村人口以勞動者身份進入城鎮從事非農生產活動。我國非農產業就業比重持續高于常住人口城鎮化率，近年來二者差距有所縮小，并主要是農民工增長速度加快放緩所致。據統計，20世紀90年代我國農民工年均增長速度達15%，21世紀前10年大概是6%左右，“十二五”時期約下降到2.8%，2016年進一步下降到1.5%。“十三五”時期，一方面，隨著我國人口老齡化背景下的勞動力供求關系變化，尤其是農民工增長速度的持續放緩，甚至出現零增長，勞動力向城鎮轉移的空間日趨縮小，勞動力城鎮化將逐漸過渡到消費者城鎮化；另一方面，隨著人均收入水平不斷提高，現代生活方式及消費方式在城鄉的普及將促進消費者城鎮化加快發展，同時農村居民向城鎮消費靠攏步伐加快，也將推動部分農村人口作為消費者向城市集中的趨勢加快。

圖2 1978—2016年我國城鎮化率與非農產業就業比重及其缺口(%)數據來源：《中國統計年鑒》《農民工監測調查報告》

(三)城鎮化模式從粗放型向集約型轉變

從國際發展經驗來看，許多先行發達國家在早期城鎮化過程中出現了不同程度的產業支撐乏力、資源短缺、環境破壞、社會矛盾頻發等問題，城鎮化的效率、包容性和可持續性面臨嚴峻挑戰，逐漸開始重視提升城市內涵和品質，努力建設創新、智慧、綠色、人文和包容型城市，推動城鎮化發展模式從粗放型向集約型轉變。英國倫敦、美國紐約、日本東京等國際化大都市的城鎮化都經歷了類似的發展過程。隨著我國經濟發展進入新階段，勞動、土地、環境等資源和環境要素對經濟發展的約束也日益趨緊，收入不平等等問題引發的社會矛盾多發，社會各界迫切要求建設創新、智慧、綠色、人文和包容型城市，如北京市民對“APEC藍”的期待等。再加上創新、協調、綠色、開放、共享的發展新理念在經濟社會建設領域的貫徹落實，粗放型城鎮化發展模式加快向集約型發展模式轉型勢在必行。

(四)城鎮人口向大城市加快集中

從國際發展經驗來看，由于大城市能更好地發揮積極的積聚效應和規模效應，能促進更多的產業發展、提供更多的就業、發展更完善的服務業，同時還能提高生產效率、擁有更先進的文化和更時尚的生活，城鎮人口向大城市集中是城鎮化發展的基本趨勢。根據聯合國的預測，從全球來看，2010年城鎮人口居住在50萬人以下城市的比重為60.9%，1000萬人以上城市的比重為10.3%；預計到2020年，城鎮人口居住在50萬人以下城市的比重將下降到57.3%，而1000萬人以上的城市人口比重將上升到13.6%。從我國來看，隨著從勞動力城鎮化轉向消費者城鎮化為主，尤其是進入工業化中后期向服務型經濟的加快轉型，城鎮的積聚效應和規模效應還可能更加突出，*據國務院發展研究中心、世界銀行(2014)的資料顯示，我國城市規模每擴大一倍，其生產率將提高10%。在目前發展階段，城鎮人口向大城市集中的速度還會進一步加快。2010年城鎮人口居住在50萬人以下城市的比重為47.3%，1000萬人以上城市的比重為8.6%；預計到2020年，城鎮人口居住在50萬人以下城市的比重將下降到40.3%，而1000萬人以上城市人口的比重將加快提高到12.1%。

圖3 1975—2030年我國不同規模城市數量及其城鎮人口比重(右軸)(個、%)數據來源：聯合國《世界城市展望(2014)》

(五)城鎮化形態由大城市主導向城市群主導轉變

從國際發展經驗來看，城市群由于能較好地發揮規模效應和分工效應，既能防止單個城市過度擴張帶來的“城市病”，又可避免分散型城市化帶來的土地浪費和物流成本上升，并能在中心城市與衛星城市之間形成功能互補關系，實現城市功能的專業化分工，提高城市運行的整體效率，已成為發達國家城市化的主體形態，并成為創業就業和人口居住的城鎮密集區以及支撐經濟發展、參與國際競爭的核心區，如美國的東北部城市群和五大湖城市群、英國的倫敦城市群、歐洲西北部城市群、日本的東海道城市群等。城市群是集約型城鎮化道路的有效形式和集中體現，單個大城市“攤大餅”式平面擴張的城鎮化模式已逐步被摒棄。過去50年全球城市發展的大趨勢，即是從發展多功能的單一特大城市轉向網絡式專業分工明確、交通快速便捷的城市群。對于我國而言，目前已進入工業化和城市化的中后期發展階段，實施城市群主導的城市化有利于集約節約利用資源，防止“城市病”爆發。改革開放以來，我國已逐漸形成了長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原、中三角、成渝、關中—天水等覆蓋沿海內陸的城市群，這些城市群正逐漸主導著我國各區域的城市發展。例如，2014年，以上海為中心的長三角城市群以2.1%的國土面積，集聚了我國12.4%的城鎮人口、25%的經濟總量，并成為了世界六大城市群之一。城市群已構成未來我國城鎮化布局和區域發展的主體空間形態，并成為國民經濟發展的重要載體。“十三五”時期，我國還將繼續以城市群為主體形態推進城鎮化建設。

表1 世界六大城市群發展概況 單位：%

圖4 “十三五”時期我國主要城市群空間分布圖資料來源：《中華人民共和國國民經濟和社會第十三個五年規劃綱要》

三、“十三五”時期我國城鎮化發展面臨的突出問題和難點

我國目前的城鎮化還存在城鎮空間資源錯配、規模結構不盡合理等問題，部分問題可能會隨發展階段提高而趨向化解，但戰略、體制和政策等造成的結構性問題則仍將持續存在并制約我國城鎮化進一步發展。其中，城鎮綜合承載力較弱、城鎮發展理念有偏誤、城鄉二元管理體制和傳統城市管理制度等是突出問題和難點。

(一)城鎮綜合承載力較弱，制約城鎮化率提高

我國的城鎮化是在資源、環境嚴重制約下的城鎮化。我國目前的城鎮人口規模占世界城鎮人口總規模的比重超過19%，而人均可利用土地資源僅為世界平均水平的1/4多，人均水資源僅占世界平均的28%，90%以上城市水域嚴重污染，約50%的重點城鎮水資源不符合飲用標準；再加上我國城鎮形態與布局不集中、土地利用較為粗放以及水資源地域季節分布不均衡、城市過度開采地下水等，城鎮化快速發展與資源環境之間的矛盾進一步加劇，城鎮化率上升空間受到限制。據統計，全國650多個城市中的300多個城市，屬于聯合國人居環境署評價標準的“嚴重缺水”和“缺水”城市，導致依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務成本推動的城鎮化模式不可持續。

(二)城鎮化發展理念有偏誤，制約城鎮化質量提高

我國城鎮化模式長期存在“重物輕人”傾向，導致人口城鎮化滯后于土地城鎮化，城鎮用地粗放低效，城鎮化質量不高。從國際發展經驗來看，發達國家的城鎮化是人口城鎮化與土地城鎮化同步推進的過程，城市空間擴張的同時人口也不斷向城鎮集聚，耕地轉變為非農用地的同時農業人口也轉變為城市人口。然而，20世紀90年代以來，我國的城鎮化已出現人口城鎮化滯后于土地城鎮化傾向，尤其是在1994年分稅制改革后，在地區激烈的標尺競爭和土地財政雙輪驅動下，各地以發展城鎮化為名，大量征地開發；再加上“縣改區”“縣改市”“鄉改鎮”等一系列行政區劃調整以及市鎮設置標準的放寬，出現了城鎮建設用地規模過快擴張，并陷入集聚土地資源、大搞工業園區而忽視勞動力就地城市化的困局。1996年以來，我國城鎮土地面積從1.3萬平方公里擴大到2015年的9.2萬平方公里，增長了6.1倍；而同期的城鎮人口從37304萬人增加到77116萬人，僅增長了1.1倍；城鎮用地增長彈性系數達到3.4，遠高于國際社會公認的合理閾值1.1。空間城市化大大快于人口城市化速度導致城市人口密度較低，人口承載數量不足，城鎮建設用地和農村用地效率低，以及大量失地農民游離在城鎮均等基本公共服務覆蓋的邊緣。

(三)城鄉二元管理體制，制約城鄉協調發展

我國現存制度在一定程度上固化了城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。一是城鄉二元戶籍體制阻礙人口城鎮化進程。城鄉二元戶籍制度下，大量進城6個月以上的農民工雖被納入城鎮人口統計口徑，但無法完全取得城鄉均等的就業、教育、醫療、社保等城市基本公共服務，形成了城市內部的“新二元結構”，限制了農民工市民化進程。目前各地雖已按照新一輪戶籍制度改革精神，推進了“積分入戶”、大中小城市分類改革、統一城鄉戶口登記、居住證等改革，但大量農民工仍難以完全取得就業服務、保障性住房、社會保障等城鎮基本公共服務，農民工市民化仍存在較高的制度門檻。二是農村土地制度改革滯后削弱了農民進城落戶的能力。農村土地所有權歸村集體，農民只享有土地的承包權、經營權、收益權以及流轉權利。而農村土地產權不清晰、農民土地財產權虛置等問題，限制了土地資源資本化、金融化；農村土地流轉局限于村集體內部，并缺乏有效的農村產權交易平臺，且出租、轉讓、入股等土地流轉新形式尚不健全，進城農民工難以通過市場化途徑合理變現土地財產權益；國家統一征用是農村土地進入城市土地交易市場的主要方式，然而在現行《土地管理法》下，各地土地補償標準不一、農民表達機制不暢，難以保障失地農民的合理補償。

(四)傳統城市管理制度，制約城鎮空間優化

我國現存財稅體制及傳統的城市管理體制已經越來越不適應目前的發展階段和體制改革要求，在一定程度上固化了城鎮空間格局，制約了城鎮空間布局和形態優化。一是現行財稅體制不利于人口城鎮化。我國間接稅為主的稅制結構，征稅環節以生產而非以消費為主，在分稅制改革后的財權與事權不匹配情況下，地方政府更加熱衷于吸引企業入駐投資增加國內生產總值(GDP)和財政收入，而對本地城鎮居民之外的農民工的基本公共服務供給的積極性不高。并且，在地區GDP標尺競爭背景下，地方政府更傾向于重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務。二是等級化城鎮管理模式不利于城鎮化健康發展。我國在省級、副省級、地級、縣級、鄉級(建制鎮)等五級城鎮行政層級基礎之上形成的等級化城鎮管理模式，形成了城市資源自上而下地分配與自下而上地上繳的流動機制，導致資源更多地集中在中心城市。各級中心城市通過行政資源實現行政區域內的壟斷式自我擴張，而低行政級別的中小城市與小城鎮難以獲取充足的公共資源，造成中小城市和小城鎮發展滯后。三是跨行政區的城市群合作協調機制不暢，不利于大中小城市和小城鎮的協調發展。地區標尺競爭格局下形成的行政分割，使得各城市之間存在激烈的非合作博弈，導致城市政府之間的橫向合作關系不暢，生產要素難以在城市間自由流動，分工難以在城市之間形成，不利于城市群內部城市協調發展和發育壯大。

四、“十三五”時期促進我國城鎮化優化發展的對策建議

“十三五”時期，應結合我國城鎮化進一步發展面臨的突出問題和難點，順應城鎮化發展趨勢，堅持以人的城鎮化為核心、以城市群為主體形態、以提高城市綜合承載力為支撐、以體制機制創新為保障，創新城鎮化發展模式，走以人為本、城鄉統籌、布局合理、綠色低碳和傳承文化的新型城鎮化道路。

(一)以人為本，推進農業轉移人口市民化

以人為本是新型城鎮化的本質屬性，要求推進以人為核心的人口城鎮化進程，著力提高城鎮人口的素質和生活質量。人口城鎮化包括了農民職業身份轉變的勞動力城鎮化過程，以及從傳統鄉村文明向現代城市文明整體轉變的消費者城鎮化進程。在我國已基本實現勞動力城鎮化背景下，為推動以人為核心的人口城鎮化，需要突破限制消費者城鎮化的城鄉二元體制以及財權事權不匹配的分稅制財稅體制，重點推進戶籍、住房保障、基本醫療衛生、就業服務、義務教育、基本養老等制度改革創新，保障農業轉移人口的身份公平、機會公平和發展公平。為此，“十三五”時期，應根據我國城鎮化所處發展階段，率先統籌推進舉家轉移、穩定就業和農村先富人口有序落戶城鎮。對于暫時還不能在城鎮順利落戶的其他農業轉移人口，應保障隨遷子女平等受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衛生條件、建立低成本保障性住房制度，加快推進基本公共服務均等化。此外，還應在合理確定各級政府農業轉移人口市民化支出責任基礎上，建立政府、企業、個人多方的人口市民化成本分擔機制，引進社會資本、設立城鎮發展基金等構建多元可持續的城鎮化投融資機制，不斷健全農業轉移人口市民化可持續推進機制。

(二)優化布局，推動大中小城市協同發展

優化布局是新型城鎮化的鮮明特征，要求根據土地、水資源、大氣環流特征和生態環境承載能力，促進城鎮化宏觀布局、城鎮規模結構和微觀空間治理優化，重點提升城市群的創新能力、生態環保的聯防共治、基礎設施的互聯互通、公共服務一體化和要素市場一體化。為此，“十三五”時期，一方面，應把城市群作為城鎮人口布局的主要載體和城鎮化的主體形態，促進城市群和城市發展帶的形成和壯大。應根據全國主體功能區規劃安排的“兩橫三縱”城市化戰略格局，以京津冀、長三角、珠三角三大城市群為基礎，著力優化提升東部地區城市群、培育發展中西部地區城市群，并建立城市群發展協調機制，推動國土空間均衡開發。另一方面，還應促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。應加強市場主導和政府引導，根據區域資源承載能力差異，科學劃定各城市特別是特大城市的開發邊界，增強中小城市輻射帶動作用，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮。此外，還應進一步完善城市群內部城市之間、城市群之間的綜合交通運輸體系，降低物流成本，促進城市群內部各城市的分工協作。

(三)產城融合，推動產業和城鎮融合發展

產城融合既是新型城鎮化的內在要求，也是新型城鎮化的重要實現路徑。要求產業和城市功能融合、空間整合和價值融合，做到“以產促城、以城興產、產城人融合”，努力形成就業、居住、服務一體化的城鎮化進程。為此，“十三五”時期，應根據不同區域、不同規模城市的城市化特點，實施差異化產城融合策略。一方面，對于中西部內陸地區，應加快城鎮工商產業的培育和集聚，創造充足的就業機會，提高城市的就業吸納能力；對于東南沿海較發達地區，應加快為有條件舉家遷入的農民工家庭提供低成本的住房和基本公共服務，引導農民工家庭居住生活整體遷入，完成市民化進程，提高城市的人口市民化能力。另一方面，對于中小城市，應加快城市工商產業的培育和集聚，促進主城區空間擴容和經濟密度提升，擴大城市規模和增強內源性增長動力；對于較大規模的中心城市特別是超大城市和都市區，應加快紓解城區或中心城市產業功能，促進城市功能的轉型。

(四)城鄉統籌，推動城鎮化和新農村建設協調推進

統籌城鄉是新型城鎮化的必然趨勢，要求合理處理城鎮建設和農村建設之間的關系，重點在農村；促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系，逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。為此，“十三五”時期，一是應尊重城鄉發展差異性，突出農村的功能和特色，尤其是不能以城鄉同樣化發展理念促進城鄉一體化，注重農村的鄉情鄉土，保護好鄉村美景和風貌。二是應加強基本公共服務向農村覆蓋的深度。應加快推進農村、農業基礎設施建設，推動形成城鄉基本公共服務均等化體制機制；針對農村留守兒童、留守婦女、留守老人等特定人群，還需重點加強農村教育、養老基礎設施建設，發展適合農村特點的老齡健康服務體系和社會救助制度。三是應用好現代生產要素改造傳統農業。進一步降低社會資本進入農業的門檻，有序引進包括工商資本、金融資本等在內的社會資本改造傳統農業；通過財政補貼、稅收優惠等政策措施，加快培育現代新型農業經營主體，激發農村、農業發展活力，促進農村經濟社會有效、包容與可持續發展，實現農民、農村與農業現代化。

(五)完善治理，推進城市管理創新

完善城市治理是順利推進新型城鎮化的重要保障。要求城市建設過程中秉持綠色生態和傳承文化的理念，破除等級化城市管理模式弊端，切實增強城市宜居性，大幅提升城市文化底蘊和可持續發展能力，以及城鎮建設和管理水平。為此，“十三五”時期，一方面，應著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，盡可能減少對自然的干擾和損害，并更加注重生態基礎設施和宜居生態工程建設，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，提高城市可持續發展能力。另一方面，還應充分考慮各地的人文和風俗的差異性，因地制宜、突出特色，形成符合實際、各具特點的城鎮化發展模式，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，尤其是不能以瓦解農村文明、犧牲文化遺產為代價推進新型城鎮化。此外，還應在切實保障各級城市發展權相對公平的前提下，將行政力量轉變為市場化手段的一種補充，實現由“政府主導+市場推動”的傳統城鎮化發展路徑向“政府引導+市場主導”的新型城鎮化發展道路轉變。

1.陳文玲：《創新城市發展方式 推進城市化持續健康發展》，《全球化》2013年第4期。

2.高春良、魏后凱：《中國城鎮化趨勢預測研究》，《當代經濟科學》2013年第4期。

3.國務院發展研究中心、世界銀行：《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》，2014年。

4.李京文、楊正東：《城鎮化面臨的突出問題和應對之道》，《全球化》2015年第2期。

5.李娣：《我國新型城鎮化進程與展望》，《全球化》2017年第6期。

6.馬慶斌、王萌萌：《推進新型城鎮化的路徑與政策建議》，《全球化》2015年第2期。

7.宋立：《勞動力與消費者“分離式”城鎮化——勞動過剩經濟體的全球化現象還是中國特色問題？》，《經濟學動態》2014年第5期。

8.王一鳴等：《改革紅利與發展活力》，人民出版社2013年版。

9.王一鳴：《堅持走中國特色新型城鎮化道路》，《全球化》2014年第12期。

10.徐匡迪：《新時期中國城鎮化研究》，《全球化》2015年第9期。

11.楊蘭橋：《我國新型城鎮化發展趨勢探討》，《區域經濟評論》2013年第6期。

12.楊亮、陳波平：《建設循環城市，推動新型城鎮化發展》，《全球化》2016年第12期。

13.鄭新立：《堅持走中國特色新型城鎮化道路》，《全球化》2013年第12期。

易信，國家發展改革委經濟研究所助理研究員、經濟學博士。

*該文受到國家社科基金重大項目《“十三五”時期我國發展環境、發展趨勢和戰略思路研究》(項目編號：14ZDA022)的資助，在此表示感謝。

谷 岳