從立法層面為財政監督提供有力保障
——江蘇省財政廳副廳長李建平就《江蘇省財政監督條例》答記者問

●本刊記者周 菲 通訊員蔡 根

從立法層面為財政監督提供有力保障
——江蘇省財政廳副廳長李建平就《江蘇省財政監督條例》答記者問

●本刊記者周 菲 通訊員蔡 根

2017年7月21日，《江蘇省財政監督條例》（以下簡稱《條例》）經江蘇省第十二屆人大常委會第三十一次會議審議通過，將于今年12月1日正式施行。近日，江蘇省財政廳副廳長李建平接受了本刊記者采訪，就《條例》及江蘇財政監督工作的有關情況，回答了記者提問。

記者:江蘇省從2014年開始啟動《江蘇省財政監督條例》立法工作，開展這項工作是基于什么樣的背景？

李建平副廳長：近年來，隨著我省經濟社會不斷發展，財政改革不斷深化，財政收支規模不斷擴大，財政監督工作出現了新情況，面臨新形勢，迫切需要通過地方立法適應新要求。具體地講：

一是財政監督范圍已涉及全社會多領域，需要從法規層面規范職責權限。隨著公共財政的建立，財政保障和管理范圍已覆蓋到經濟社會各方面，財政監督的范圍也隨之擴大。財政監督對象不僅涉及國家機關、事業單位、社會團體，還涉及企業或者其他組織等市場主體以及個人；不僅覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程，還延伸到并非財政資金的公共資金領域。面對如此廣泛的監督對象，迫切需要通過地方性立法，明確各方權利義務關系，界定財政監督職權范圍，列明財政監督權力清單，使財政監督“制之有衡，行之有度”。

二是財政監督工作實踐向縱深推進，需要從法規層面提升權威性和嚴肅性。財政監督所承擔的監督職責越來越重要，但與其他經濟監督相比，財政監督的法制建設相對滯后，保障明顯不足。如審計監督法律依據不僅有《審計法》、《審計法實施條例》，還有《江蘇省審計條例》。而財政監督的依據除散見于 《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》等法律的個別章節或條款外，僅僅是一些財政部規章和政府規章。較為高層級的只有《財政違法行為處罰處分條例》，但該條例側重于規范對財政違法行為作出處理處罰決定的行為，并未對財政監督工作進行全面、系統、具體的規定。

三是財政監督對財稅改革保障作用的提升，需要從法規層面予以規范化。黨的十八屆三中全會要求“深化財稅體制改革”，確保小康社會目標的順利實現。財政監督則要為財稅體制改革的順利開展保駕護航。如我省財稅體制改革中創新了政府性投資基金、PPP等投融資模式，對這些新事物，財政部門需要及時跟進，加強監督。而這些監督行為需要相關法律予以確認規范。

記者：作為江蘇省財政領域的第二部地方性法規，《條例》體現了哪些江蘇特色？

李建平副廳長：作為江蘇省繼《江蘇省非稅收入管理條例》后的第二部地方性法規，《條例》是多年來我省財政監督工作經驗的系統總結，在全國同類立法中具有江蘇特色。主要體現在以下十個方面：

一是拓展了適用范圍。《條例》除將本省行政區域內國家機關、事業單位、社會團體、企業或者其他組織以及個人涉及財政、財務和會計等事項納入調整范圍外，還將本省政府駐外機構的財政監督納入調整范圍，并就鄉鎮財政監督作出了規范。

二是固化了財政大監督機制。《條例》明確規定，實施財政監督應當堅持事前、事中和事后監督相結合，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，輔以日常監督與專項監督相結合的監督方式，將我省首創的全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯的“財政大監督”機制以立法形式予以明確，以更加權威的方式支持和保障財政監督與財政管理的完全融合，確保及時發現和糾正財政運行偏差，防范和化解財政風險。

三是凸顯了財政監督的重點和熱點。《條例》采取列舉的方式，從十八個方面系統歸納了財政監督事項。其中，首次將財政預決算公開納入監督范圍，通過財政監督推動政府及其部門主動“曬賬本”，自覺接受社會監督，充分體現了陽光財政、透明財政的要求。同時《條例》重點就財政收入管理，政府性債務的舉借、使用和管理，社保基金的收支、管理和投資運營，政府投資基金運行的監督檢查等難點、熱點領域進行了具體規范，全面回應了社會各界對于難點、熱點問題的關注、關切，使《條例》真正成為一部既實用又管用的地方性法規。

四是體現了監督對象的權益保護。《條例》在規定財政部門實施財政監督可以采取的合法措施的同時，通過明確監督主體的禁止行為強化了財政部門的內部監督，賦予了監督對象在監督過程中的陳述申辯權、拒絕違法實施的財政監督等權利，多角度保護監督對象的合法權益，體現了對公權力的有效制約。

五是創新了財政核查方式。針對實踐中財政檢查環節多、周期長的問題，《條例》首次引入了財政核查的方式，作為財政檢查的有效補充，對財政監督事項只需要進行核對、確認的，可以采取財政核查的方式，從而提高了效率，又體現了日常監督與專項監督的銜接。

六是突出了績效監督與評價。《條例》在《總則》中規定，財政部門應當加強績效監督，建立科學的績效評價體系，實施預算績效目標管理，跟蹤預算執行績效，開展項目績效評價，提高資金使用效益。第二章進一步規定了績效監督的具體內容，第四章明確了績效監督結果的應用。績效監督理念貫穿《條例》全文，充分體現了全過程績效監督的創新理念。

七是強調了部門協調和成果共享。《條例》規定，財政部門實施財政監督，應當加強與監察、審計等有關部門的溝通和協作，并加強信息溝通和成果共享，有關部門的監督結果能夠滿足其他部門履行職責需要的，其他部門應當加以利用，從而避免了重復檢查。

八是強化了監督結果的運用。《條例》對監督結果運用專設一章進行規定，針對不同的成果利用主體，對運用形式、運用內容和相關部門的權限與職責作出明確統一的規定，使監督結果運用具有法的效力。《條例》主要確立了四種結果運用形式。一是結果通報。將監督結果及時向本級人民政府和上級財政部門報告，并向有關部門通報。二是結果公開。依法向社會公開財政監督情況，充分發揮社會監督的作用。三是結果與信用掛鉤。將行政處罰結果有關信息報送同級公共信用信息系統，通過失信懲戒約束機制，提高財政監督的威懾力和影響力。四是結果利用。規定財政部門及有關部門把監督結果作為預算安排、政策制定、規范管理的重要依據，切實把財政監督融入財政管理，充分實現財政監督成效。

九是明確了跟蹤落實責任。《條例》規定跟蹤監督結果執行情況是財政部門的法定義務，要求采取約談、催辦公告、依法申請強制執行等方式督促監督結果落實，將結果落實作為監督程序的法定步驟，切實改變財政監督實踐中存在的“重檢查、輕落實”情況。

十是嚴格了法律責任。《條例》分別對監督對象、財政部門及其監督人員的法律責任做出了明確規定。其中，對監督對象的法律責任進行了分類處理，對國家機關取消了罰款措施；對監督人員執法中的違法違規行為則加大了責任追究力度，增強了《條例》的剛性和執行力。

記者：《條例》的出臺對于推動江蘇省財政監督工作乃至經濟社會發展有何重要意義？

李建平副廳長：《條例》作為我省財政領域一部重要的地方性法規，對于充分發揮財政監督“監測器”和“警示器”作用，更好服務全省經濟社會發展，具有十分重要的作用。

一是《條例》的頒布實施，強化了財政監督權威性和嚴肅性。在《條例》出臺前，2006年出臺的《江蘇省財政監督辦法》是我省財政監督工作最直接的規章依據。隨著我省財政管理改革不斷深化，財政監督的立法宗旨、主體、客體均已發生變化，原有的《辦法》在價值目標、框架設計以及具體規定等方面，已不能適應財稅體制改革和經濟社會發展需求。《條例》的頒布實施，以地方立法的形式，適應了新的形勢，強化了財政監督的權威性和嚴肅性。

二是《條例》的頒布實施，促進了財政管理的自我革新。從管理對象看，公共財政保障范圍已拓展到社會的方方面面，不僅涉及國家機關、事業單位、社會團體，還涉及企業或者其他組織等市場主體以及個人。從管理方式上看，財政管理必須覆蓋所有政府性資金和財政運行的全過程，需要做到及時發現問題、依法糾偏糾錯。為有效地適應財政新常態，服務財政管理轉型升級，《條例》明確了財政監督是財政的固有職能，充分發揮財政監督在經濟領域的應有功能，助力財政管理工作的自我革新。

三是《條例》的頒布實施，助推了我省經濟社會健康發展。 “十三五”時期，我省經濟發展全面進入“新常態”，各項改革事業進入“攻堅期”，經濟下行壓力加大，財政收入增速趨緩，財政剛性支出持續增加，財政可持續發展面臨嚴峻的挑戰。《條例》積極順應我省經濟社會發展新形勢、新任務，充分體現了防風險、提效能、促發展的價值取向，必將推動我省財政改革發展，有效保障經濟社會健康發展。

記者：《條例》在出臺過程中面臨哪些困難？是如何克服這些困難的？

李建平副廳長：地方性法規的立法漫長而復雜，面臨條例起草、溝通協調、爭取各方支持等難題。對于解決好這些難題，做好《條例》的立法工作，我們有以下體會：

一是下足功夫，制定規范完備的草案。無論是省政府審議，還是省人大審議，我們起草的《條例（草案）》是否規范、完善、高水平，始終是能否通過的主要因素。對于《條例（草案）》，我們下足了功夫。首先是總結經驗。2014年4月，我廳組織全省13個省轄市財政局開展《江蘇省財政監督辦法》立法后評估工作，并形成了6個專題報告，為《條例》立法奠定了良好的基礎。其次是廣泛調研。立法過程中，我們多次先后赴蘇州、南通等地召開調研座談會，充分聽取各級財政部門、監督對象代表和專家學者的意見建議；還赴江西省學習、借鑒該省出臺監督條例的立法經驗。調研拓寬了思路，豐富了內容。最后是持續修改。2015年初，我廳成立財政監督立法小組，起草《條例（草案）》，形成草案初稿。此后在向系統內征求意見、專家學者征求意見后，多次修改，形成《條例（草案）》第八稿，向省政府法制辦提交。此后，在省政府法制辦、省人大財經委、法工委的指導下，又進行了多次修改。修改讓草案不斷完善，特色鮮明。

二是三個注重，做好溝通協調工作。首先注重提前溝通。立法過程中我們并沒有按部就班地等省政府審議通過后，再與省人大匯報，而是提早向省人大報告立法事宜。等到省人大審議程序時，很多準備工作已經做好了，大大提高了立法效率。其次注重直接溝通。我廳多次向省政府法制辦、省人大匯報溝通，取得理解和支持；在具體立法過程中，我們盡量爭取省政府法制辦、省人大相關領導的關注和指導，有力推動立法進程。再次注重間接溝通。當省政府法制辦、省人大存在意見和疑惑時，我們除了自己解釋外，也會請專業人員和相關學者發表意見，予以說明。

三是善聽取有堅持，爭取各方理解支持。立法是人民意志的體現。《條例》出臺必然要征求政府各部門、社會各階層的意見和建議，也要接受人大常委的意見和建議。對于這些意見和建議，我們采取的方式是善聽取有堅持。對于完善條例內容，提高可執行性的建議，我們積極采納；對于一些違背《條例》立法宗旨、不符合財政監督實際的，我們在堅持的同時也努力做好解釋溝通工作，爭取最大范圍的支持。

記者：下一步，對《條例》的貫徹落實有何工作安排？

李建平副廳長：《條例》涉及面廣，專業性強，我們將推動全省政府部門和單位抓好學習宣傳貫徹工作，確保《條例》的順利施行。

一是加強學習宣傳，擴大《條例》的社會影響。要貫徹實施好《條例》，前提是各有關方面要全面知曉《條例》的內容，準確把握《條例》的重點，深刻理解《條例》的內涵。因此，我們將把學習宣傳《條例》作為當前的一件大事來抓，加強領導，精心組織，周密安排。采取多種形式，認真做好《條例》的宣傳發動工作，與新聞媒體密切配合，廣泛宣傳《條例》，努力擴大《條例》的社會影響，形成人人關心財政監督、全社會關注財政發展的濃厚氛圍。

二是注重業務培訓，提高依法履職的能力和水平。全省各級財政部門是組織實施《條例》的重要主體，我們將按照學用結合的原則，全面系統地對財政監督人員進行專業培訓。力爭在最短的時間內，盡快使財政監督人員全面掌握、準確理解、正確運用《條例》的各項制度規定，從而切實增強依法履職的自覺性和主動性，提高依法履職的能力和水平。同時，我們要抓緊研究制定《條例》實施細則，建立健全各項配套制度，努力提高這部地方性法規的可操作性，以便更好地貫徹實施，充分發揮其在財政管理中的規范、引領作用。

三是強化監督檢查，確保《條例》的各項規定落到實處。我省財政部門將以《條例》頒布實施為契機，進一步加強和改進財政監督工作。一要進一步找準財政監督職能定位。財政部門將按照《條例》要求，履行好財政監督法定職責，將財政監督貫穿于整個財政業務運行之中，貫穿于財政改革設計之中；處理好財政監督與審計監督的關系，積極發揮財政監督“第一道關口”的優勢作用，保障財政資金安全。二要進一步突出財政監督重點。財政部門將按照《條例》要求，前移監督端口、發揮職能優勢，對財政預決算公開、財政專項資金管理、政府性債務的管理、財政收入質量等重點領域加強日常監督和專項監督。三要進一步提升財政監督效能。財政部門將以《條例》的頒布實施作為財政監督工作新的歷史起點，全面深化財政“大監督”機制，緊緊圍繞省委省政府重大決策、社會關注熱點焦點以及財政工作重點等方面，加大監督檢查力度，嚴肅處理財政違法行為，維護財經秩序。■

（本欄目責任編輯：周菲）