論電影發展的資金支持

程麒臺

《中華人民共和國電影產業促進法》（以下簡稱《電影法》）第三十七條規定：國家引導相關文化產業專項資金、基金加大對電影產業的投入力度，根據不同階段和時期電影產業的發展情況，結合財力狀況和經濟社會發展需要，綜合考慮、統籌安排財政資金對電影產業的支持，并加強對相關資金、基金使用情況的審計。這一條簡明扼要地對國家統籌安排財政資金、引導相關文化產業專項資金和基金支持電影產業發展作出了原則性規定，為電影產業發展的資金支持提供了法律依據，為電影產業健康持續發展提供了重要支持和堅強保障，其重要意義不言而喻。

一、 立法背景

自2002年電影產業化改革以來，我國影片年產量從不足百部穩定到700余部，票房從每年不足10億元增加到2016年的457億元，銀幕從不足2000塊發展到4.1萬塊。[1]電影產業保持著每年超過或接近30%的增長幅度，有效帶動了關聯產業的發展，已經成為文化領域拉動內需、促進就業、推動國民經濟增長和轉型升級的重要產業之一。[2]而電影產業能夠始終保持健康發展，離不開國家財政資金、相關文化產業專項資金和基金的大力支持。因此，在立法中對電影發展的資金支持作出規定，既是原有相關政策的延續，也是立法機關在充分調研后，借鑒外國成功經驗的選擇。

（一）原有相關政策的延續

近年來，中國電影投資環境越來越好，除傳統來自電影制片企業的資金外，來自地產、信托、產業資金、互聯網等行業的實力雄厚企業，或信貸投入，或投資電影項目，或并購重組電影企業，或投資影院建設，興起前所未有的投融資熱潮。[3]電影產業成為熱錢涌動追逐的目標，固然與電影項目賺錢效應不斷擴大有關，但也離不開長期以來國家的引導和支持。

早在1996年，當時的廣播電影電視部、財政部就曾下發《關于設立支持電影精品“九五五○”工程專項資金有關規定的通知》，規定“中央電視臺每年按電視廣告收入（繳納營業稅后的純收入，下同）的3%計算，上繳廣播電影電視部（每年不少于3000萬元），專戶存儲，支持電影精品攝制。各省、自治區、直轄市的省級電視臺按其電視廣告純收入的3%計算，上繳給省廣播電視（影視）廳（局），專戶存儲，支持電影精品攝制”。隨著《電影管理條例》《國家電影事業發展專項資金管理辦法》《電影精品專項資金管理辦法》《關于支持電影發展若干經濟政策的通知》等文件的出臺，電影的資金支持體系不斷完善?？梢哉f，第三十七條的規定是國家引導和支持電影發展政策的延續。

（二）國外經驗的借鑒

在立法過程中，借鑒其他國家成熟的立法模式，是各國立法的通例。在第三十七條等相關電影支持保障條款中，也可以看見《電影法》對外國立法借鑒的影子。如德國的電影產業促進法規定了項目資助機制，對歐盟國家、德國以及歐盟經濟區國家攝制的、能夠提高德國電影質量和經濟效益的電影提供項目資助資金；意大利電影法明確了電影制作、發行、管理及技術基金在制片領域的資助對象；[4]韓國政府根據文化產業振興法等設立的韓國文化產業母基金，在作為一種投資理財產品的同時，也是韓國政府為扶持中小企業進軍電影產業而制定的刺激政策，其既要滿足資金本身的收益要求，更要兼具實現“韓國電影產業良性運作”的目標。

二、 立法要義：資金支持電影的法律化

在《電影法》頒布前，國家電影事業發展專項資金、電影精品專項資金、文化產業發展專項資金等已經設立。第三十七條對資金、基金支持電影發展做出規定，實質上是為原有的政策和實踐提供了法律依據。這類的資金和基金既能夠從第三十七條獲得立法上的正當性，同時也都要在第三十七條的框架內運作。本文接下來梳理的資金和基金，既是目前第三十七條立法的主要指向，也是今后根據這一法律條文新設的其他資金或基金的重要參考。

（一）國家電影事業發展專項資金

國家電影事業發展專項資金（以下簡稱“發展專項資金”）由《電影管理條例》首次提出設立。2006年財政部制定《國家電影事業發展專項資金管理辦法》，規定國家對縣及縣以上城市電影院電影票房收入，按5%的標準征收發展專項資金。2015年，財政部、國家新聞出版廣電總局印發了《國家電影事業發展專項資金征收使用管理辦法》（財稅[2015]91號），規定國家對辦理工商注冊登記的經營性電影放印單位（包括對外營業出售電影票的影院、影城、影劇院、禮堂、開放俱樂部，以及環幕、穹幕、水幕、動感、立體、超大銀幕等特殊形式電影院），按其電影票房收入的5%征求發展專項資金。2016年，財政部、國家新聞出版廣電總局印發了《中央級國家事業發展專項資金預算管理辦法》（財教[2016]4號），對中央級發展專項資金的使用范圍和資助標準等問題進行了明確規定。其主要用于：資助城市影院放映國產影片；資助城市影院更新改造；資助影院計算機售票系統；資助少數民族電影譯制；其他經財政部和廣電總局批準的，對電影事業發展有重大影響的項目。

（二）電影精品專項資金

電影精品專項資金（以下簡稱“精品專項資金”）原稱“影視互濟電影精品資金”，發起于 1996 年，當時規定要從各級電視臺廣告收入中提取 3% 資助電影創作生產。2007 年3月，原國家廣電總局與財政部修訂了《影視互濟資金管理辦法》，并正式更名為《電影精品專項資金管理辦法》。辦法規定，精品專項資金由中央財政在預算內安排，主要用于支持優秀國產影片的創作生產和宣傳發行放映，加強國產電影保護和電影制作、發行、放映單位的更新改造等。其使用范圍主要是：中國電影華表獎及夏衍劇本獎的獎勵；資助重大革命歷史題材和重點題材影片劇本創作及影片攝制；資助優秀國產影片的生產和影片宣傳、發行、放映以及購買公益性放映版權；資助電影制作、發行、放映單位的更新改造以及數字電影研發、推廣、制作和設備購置；資助農村電影；資助打擊走私盜版、保護電影版權；經財政部批準的其他支出。支出內容包括：獎勵金、設備購置費、版權購置費，在規定使用范圍內發生的獎項評審費、資助費、補貼費等相關費用，以及經財政部批準支出的其他費用。

（三）文化產業發展專項資金

文化產業發展專項資金是按照國務院要求，由財政部于2008年設立的，專項用于扶持我國包括電影產業在內的文化產業發展的專項資金。同時，財政部配套制定了《文化產業發展專項資金管理暫行辦法》（2012年修訂）。專項資金由中央財政安排，專項用于提高文化產業整體實力，促進經濟發展方式轉變和結構戰略性調賬，推動文化產業跨越式發展。支持方向主要是：推進文化體制改革、培育骨干文化企業、構建現代文化產業體系、促進金融資本和文化資源對接、推進文化科技創新和文化傳播體系建設、推動文化企業“走出去”和財政部確定的其他文化產業發展領域。支持方式包括項目補助、貸款貼息、保費補貼、績效獎勵和財政部確定的其他方式。據統計，截至2016年4月，專項資金累計安排242億元，支持項目4100多個。[5]此外，在中央的引導下，一些地方政府也成立了地方性的專項資金。如2015年上海發布《關于促進上海電影發展的若干政策》實施細則（2015年版），設立了促進上海電影發展專項資金（該資金來源為上海市文化事業建設費），以支持繁榮上海電影創作生產，完善上海電影產業鏈，提升上海電影的競爭力和影響力。

（四）政府主管的電影產業投資基金

目前“國字頭”的電影產業投資基金只有中國電影基金會（CFF）。CFF創立于1989年10月27日，是在中華人民共和國民政部注冊登記的全國性公募基金會，業務主管單位是國家新聞出版廣電總局。原始基金數額為人民幣800萬元，來源于社會捐贈。中國電影基金會公益活動關于資金支持的主要內容是：資助具有社會公益價值、弘揚社會主旋律、滿足人民群眾需要的影視創作，鼓勵創新和探索跨媒體、多形式的影視優秀作品；支持和鼓勵國產影視的譯制和推廣，打造中外影視交流平臺，建立長效交流機制；支持影院、院線建設，積極吸納社會資本，開拓影視融資中介服務，開發多元化影視市場，推動電影產業繁榮發展等。

（五）政府引導的文化產業投資基金

上述資金、基金基本都是由國家財政支出，難以滿足我國電影產業的巨大融資需求。因此，除了政府層面的資金、基金外，民間資本通過設立基金的方式參與電影投資逐漸發展起來。顧名思義，政府引導的電影產業投資基金，其資金的來源除了政府，還包括金融機構、企業、境外資本等。目前，在文化領域，政府引導的產業投資基金有一只，即中國文化產業投資基金。中國文化產業投資基金成立于2011年7月，是根據國務院《文化產業振興計劃》的要求，由財政部、中銀國際控股有限公司等作為聯合發起人發起成立的規模為200億元人民幣的中國文化產業投資基金，基金首期募集60億元，其中財政部出資5億元，在將來的運作過程中還將吸納包括VC/PE在內的民間資本的加入。該基金主要以股權投資方式，投資新聞出版發行、廣播電影電視、文化藝術、網絡文化等文化相關領域，以引導示范和帶動社會資金投資文化產業，推動文化產業的振興和發展，加快使文化產業發展成為我們國際經濟的支柱型產業。各地方政府也嘗試設立文化產業投資基金，引導本地文化產業發展。如浙江省嘉興市設立了政府引導性的文化產業投資基金，總規模1億元。基金重點挖掘影視制作、動漫游戲、文化旅游等擁有自主IP的優質文化產業項目和企業，擇優進行投資并提供增值服務。

除了政府引導的文化、影視產業投資基金外，隨著電影產業的高速發展，募集了大量社會資本的電影基金也應運而生了。截至2016年12月，相關統計數據顯示，國內PE/VC設立的私募股權基金中，在設立初期定位于影視投資方面的基金有70余只。[6]

三、 立法功能：解決錢的問題

電影從誕生之日起，就具有顯著的工業和產業屬性，需要大量的資金支持，始終難以擺脫對于錢的渴望。正處于高速發展階段的中國電影產業來說，資金的渴求和融資的困難更是一個深層次的矛盾，并制約著我國電影產業的發展壯大。因此，第三十七條在國家立法上明確提出了解決產業發展資金困難的路徑，即以資金、基金的方式，通過引導和安排，整合政府資金和社會資本，共同促進電影產業的繁榮發展，這是第三十七條立法的功能所在。

（一）解決電影項目融資難的問題。第三十七條最重要的方面是財政對電影的直接支持。電影產業與其他實體產業相比，具有較大的風險性，融資存在著很大的困難。設立相關資金、基金，是為了應對我國電影產業發展中面臨的市場活力不足，企業融資困難，投資渠道不暢等問題的重要舉措。政府通過專項資金、基金等，由國家財政直接安排，支持電影產業基礎設施建設、支持優秀國產影片的創作生產和宣傳發行放映，對優秀國產影片進行獎勵，是解決融資難的一條有效路徑。2014年6月，財政部、國家發展改革委、國家新聞出版廣電總局等七部門聯合發布《關于支持電影發展若干經濟政策的通知》，提出了加大電影精品專項資金支持力度的經濟政策，用于促進貼近人民生活的、豐富人民精神文化的電影創作生產。2016年，121個電影項目獲得了上海電影發展專項資金扶持。[7]

（二）最大限度地利用社會資金資源。和以往的立法相比，第三十七條一個亮點是更加突出鼓勵和引導社會資金對電影產業的投入。電影產業發展既需要政府財政資金的扶持，更需要社會資金的投入。發展電影產業投資基金最直接的目的和作用就是為閑置資金尋找增值機會，并在政府引導下配合國家發展規劃，較大限度集中社會資金，解決電影產業發展融資難題，促進整個產業更優更快地前進。電影產業投資基金作為電影產業投融資的重要方法之一，在國外已經發展多年，如美國的好萊塢、英國電影，以及后起之秀的韓國，都利用電影產業投資基金為本國電影產業的發展募集資金，并且取得了較好的效果。從發達國家的經驗也可以看出，發展產業投資基金不失為一條募集公、私資本，為電影產業發展融資的有效途徑。[8]

（三）以法律的形式強化了對電影發展的資金支持。此前，關于三十七條中涉及的資金、基金，主要是由《電影管理條例》《國家電影事業發展專項資金管理辦法》《電影精品專項資金管理辦法》《關于支持電影發展若干經濟政策的通知》等行政法規、部門規章、部門文件來調整，其立法層次不高，法律效力不強。而將上述法規、規章、行政命令中涉及的資金、基金上升到國家法律層面，是將現行相關經驗固定下來，使其法律化、制度化，并由國家強制力保證實施。這對于電影的資金支持將起到重要的推動作用，而這些政策納入《電影法》，將推進整個電影產業體系的建設與成熟，其價值重大而實在。[9]

四、 完善電影資金支持政策的兩點建議

（一）在具體內容上，應出臺關于“有效發揮國家和社會在設立電影資金、基金，引導和支持電影產業發展方面的重要作用”的相關政策。進一步理順政府和市場關系是全面深化改革的重要內涵之一。市場之手、權力之手應全面歸位，各顯其能。發揮好政府的作用，是要在尊重市場規律的基礎上，用政策引導市場預期，用規劃明確投資方向，用法治規范市場行為。[10]具體到設立電影資金、基金方面，怎樣加強對現有國家財政支出的電影產業資金、基金的監管，怎樣引導和鼓勵金融機構、企業等社會資本參與設立電影產業投資基金，怎樣在政策供給、資金來源、運作和風險管理、資本退出機制等方面為電影產業提供資金保障，都是需要解決的問題。比如，相關部委是否可以通過制定相應管理規定、完善投資模式、優化項目組合等方式，來引導文化產業專項資金、基金等加大對電影產業的投入力度。此外，是否可以參考韓國政府關于韓國文化產業母基金的做法，都是值得進一步探討的問題。

（二）在推進實施上，應盡快制定“加強和引導電影資金、基金引導和運作”的實施細則，使《電影法》三十七條內容落地施行。首先，國家新聞出版廣電總局應盡快修訂《電影管理條例》，使之與《電影法》保持一致的同時，進一步完善和細化《電影法》中關于制作、發行、放映、保障、進出口、法律責任等相關內容，為政府部門執法和電影企業運行提供直接依據。其次，財政部等相關部委應盡快出臺文化產業專項資金、基金有效運營的相關實施細則，將《電影法》的精神和內容落到實處。[11]如根據電影產業發展的階段性特征，結合國家財政收支情況、財政盈余情況和電影產業等關聯經濟領域對資金需求情況、人民群眾電影消費需求情況等，綜合統籌安排財政資金，對電影產業采取投資、補貼、資助等各類支持措施。最后，審計部門必須出臺具體審計規則，加強對資金和基金的審計，以保證資金、基金使用的合法性，推進電影產業積極向上繁榮發展。

參考文獻：

[1]劉漢文.2016年中國電影產業發展分析報告[J].當代電影，2017（3）：18-24.

[2]全國人民代表大會.關于《中華人民共和國電影產業促進法（草案）》的說明.[EB/OL].中國人大網，（2015-11-06）[2017-09-12] http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-11/09/content_1950720.htm.

[3]劉漢文.政策創新力助中國電影由“大”轉“強”——關于支持電影發展若干經濟政策的通知解讀[J].電影藝術，2014（5）：5-10.

[4][5][8]柳斌杰，聶辰席，袁曙宏.中華人民共和國電影產業促進法釋義[M].北京：中國法制出版社，2017：192，195，199-200.

[6]中國電影家協會，中國文聯電影藝術中心.2017中國電影產業研究報告[M].北京：中國電影出版社，2017：34.

[7]李君娜.2016年度促進上海電影發展專項資金資助項目名單公布，面向電影全產業鏈今年121個電影項目獲資金扶持[N].解放日報， 2016-12-07（07）.

[9]任仲倫.在日益開放的背景下適當保護國產電影是必要的[N].中國電影報，2017-03-10（01）.

[10]董陽，任珊珊.電影界各方權威人士解讀電影產業促進法：繪制中國電影“關鍵幀”[N].人民日報，2017-03-14（24）.

[11]喇培康.希望盡快出臺電影產業促進法實施細則[N].中國電影報，2017-03-09（01）.