江津模式
——國家“教育管辦評分離”改革試點成果

文 | 朱文良

江津模式
——國家“教育管辦評分離”改革試點成果

文 | 朱文良

2015年10月，教育部辦公廳《關于確定教育管辦評分離改革試點單位和試點任務的通知》公布了全國教育管辦評分離改革8個綜合試點單位和4個單項試點單位，這標志著自2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》明確提出“推進政校分開，管辦分離”目標和十八屆三中全會提出“要深入推進管辦評分離”改革任務以來，教育管辦評分離改革從“設計圖”走向“施工圖”。作為全國唯一以政府名義承擔試點任務的單位重慶市江津區，兩年來，著眼問題導向，創造性提出“三個五”工程頂層設計，先后出臺30余個配套文件，在邊行邊試中收到良好的社會效益，促進了教育治理能力和治理體系進一步優化，為中西部區縣層面實施教育管辦評分離改革提供了“范本”。

管辦評分離的學術界定

什么是教育“管辦評” “管”即監管。本處特指政府及其相關部門依據法定權力對教育系統進行組織協調控制的一系列活動，主要運用行政、經濟和法律等手段。“辦”即辦學。就是學校根據國家方針政策和自身定位，依法自主實施學校管理和教育教學的行為。《教育法》第二十八條規定，學校具有“按照章程自主管理”“組織實施教育教學活動”等9項權利。“評”即評價。就是以教育目標為依據，運用科學的操作手段、系統的信息搜集，對教育過程和結果做出客觀、科學、公開、公正的價值判斷。通過評價，為政府決策提供參考，為學校改進工作提供依據。

如何理解教育“管辦評”分離 雖然我國《教育法》《義務教育法》等明確界定了政府、學校和社會在教育治理體系中的權利和義務，但長期以來，政府教育決策、行政、監督“三權合一”的基本格局仍未得到有效改變。政府既當教練員，又當運動員，還要當裁判員，管理越位、錯位和缺位現象仍然十分普遍。

改革的目的就是為了重新構建政府、學校、社會之間既相對分離又緊密聯系的新型關系，確保主體各方安其位，司其職，顯其能。

實現教育“管辦評”協調的路徑首先要明晰教育治理各主體的法定權責。尤其政府應明確自己該管什么，把該管的管好；哪些不該管，把不該管的放下。其次就是轉變政府職能，推進“放管服”改革。政府在強化教育要素保障服務，加強事中事后監管的情況下，給學校更大的辦學自主權，給社會更多融入教育治理的參與權和監督權。再其次是落實和擴大學校辦學自主權。通過建設和完善現代學校制度，健全學校自主管理和自我約束機制來承接政府放權。最后就是構建多元評價體系，實現教育治理綜合效能最大化。

教育管辦評分離改革的“江津模式”

在辯證分析政府、學校和社會三者關系的基礎上，江津區從管辦評三個維度共15項改革行動進行了設計安排，簡稱為“三個五”工程。

以“五個規范”理順教育管理體制 通過對部門依法治教職責、學校層級管理體制、政府相關職能部門管理方式、教育主管部門管理行為、教育行政執法機制等五個方面的規范，準確界定政府管理教育的權責邊界，解決管理越位、缺位和錯位問題。這是教育管辦評分離改革的關鍵和基礎。

五個規范中，重點是政府依法治教要到位。各職能部門及鎮街在堅持“法無授權不可為”“法定職責必須為”的原則下，全面清理、公示涉及教育管理的權力清單和責任清單。難點是如何規范部門管理學校。教育主管部門要制定并公示業務指導清單，減輕基層學校壓力；其他職能部門原則上除安全穩定、黨風廉政建設外，決不能“有權任性”，法外設定管理教育的權力，確有必要檢查的，需事先告知教育主管部門。亮點是設立了學區制和執法室。江津區整合調整原教育管理中心行政區域范圍，以片區優質學校為龍頭設立21個學區，龍頭學校校長同時兼任學區辦主任，賦予其學區教育督導、教學教研、教師交流、安全穩定等方面協調服務職能，推動學區內、學區間優質資源共建共享，激發辦學活力。同時，設立區教育行政綜合執法室，整合各種常規檢查和臨時性執法行動，優化基層學校辦學環境。

以“五個健全”構建現代學校制度 通過健全學校內部治理結構、學校章程制度體系、學校績效分配制度、學校教研組織體系、學校開放辦學機制等，指導學校建立現代學校制度，調動校長辦學、教師教學和學生學習的積極性。這是教育管辦評分離改革的根本和核心。

五個健全中，重點是如何健全內部治理結構，主要是抓好校務委員會、教代會、學代會及家長委員會四項制度建設。難點是如何全面推進章程制度建設，讓學校管理有章可循。亮點是建設并完善教研科研“區－學區－學校”三級教研體系，全面促進教育教學質量提升。

以“五個提高”建立評價多元體系 通過提高政府評價的實效性和規范性、行業評價的科學性和權威性、第三方評價的專業性和獨立性、結果運用的激勵性和導向性、人民群眾的認可度和滿意度“五個提高”，發揮其重要導向作用，實現教育評價的效能最大化。

“五個提高”中，重點是確保評價結果運用的公正性。對專業性強、關注度高的領域，要引入社會第三方評價，確保用專家引領專業，用規則促進公平。堅持學校考核多元評價，在學校自評基礎上，繼續發揮政府督導評估監測的主體作用，又要發揮民間專業評價機構及群眾意見的輔助作用。難點是提高評價結果的實效性。一是建立健全政府和學校對評價意見的反映機制，發現問題要立即整改；二是探索建立評價結果綜合運用機制，并與學校資源配置、干部考核和評優選先等掛鉤。亮點是提升第三方評價組織的專業性。目前我區正著手培育具有專業性、獨立性的第三方教育評價機構。

試點改革取得的主要成效

教育治理結構與體系進一步優化

基本形成開放包容、門類齊全的現代教育體系。大力支持和促進民辦教育、職業教育、社區教育發展，推動市場配置教育資源。先后引進8所高等院校、4所優質民辦中小學校，引導部門和社會力量舉辦幼兒園309所，基本形成門類齊全、優質協調，能滿足群眾教育需求的教育公共服務體系。

基本形成教育治理主體多元、合作共治的格局。政府、學校和社會組織間權力配置與運行制度逐步完善。出臺教育決策、依法治校、督導評估等相關文件，基本建立政府教育決策民主、信息公開、合法履職，學校依法辦學、自主管理、民主監督、開放治理，社會組織依法參與教育決策服務和監督評議的教育公共治理體系。

教育治理能力與水平進一步提高

政府依法監管教育的能力明顯增強。落實國務院和市政府取消下放的行政審批事項，對簡政放權后保留的5大項8小項教育行政審批事項實行全過程監管，督促學校完善組織監督、民主監督和社會監督等工作機制，加強對學校規范辦學的督查處理。

政府整合部門管理教育的能力明顯提高。出臺部門聯動、綜合執法、活動報備等文件方案，整合區級涉“教”部門和鎮街支持教育發展職責，歸口清理部門對學校檢查考核評比事項和專題教育進校園活動，由教育行政綜合執法室牽頭，組織相關部門參與對學校的聯合執法。

政府教育改革設計能力明顯提升。堅持以法制思維、開放意識和統籌方法推進教育改革，教師教育創新、集團化辦學、產學研共建、現代學徒制等試點項目成效明顯。我區“區域教育綜合改革試點成果”榮獲重慶市第二屆教育綜合改革試點成果第一名。

教育保障與服務水平進一步增強

政府教育經費保障能力得以強化。出臺《關于進一步加大財政教育投入的意見》，明晰教育事權和支出責任，全面保障義務教育經費投入；基本健全非義務教育階段政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措的經費投入機制，大力推行園區、小區配套學校建設。2016年區財政性教育投入達26.9億元，比2015年增長15.5%。政府教育規劃引領服務實現優化。發布《教育事業發展“十三五”規劃》及10個專項規劃，制定基于人口導向，適應我區新型工業化、城鎮化的2016－2030年中小學設施布局和學前教育發展中長期規劃，健全各類規劃實施保障機制。

政府教育師資保障水平顯著提高。落實城鄉統一的中小學編制標準和鄉村教師支持計劃，推行教職工編制“區管總量控制、學校動態調整”管理辦法，制定義務教育學校干部教師交流輪崗工作的《實施細則》和《管理暫行規定》，基本實現義務教育學校干部教師交流全覆蓋。特殊群體關愛保障機制基本完善。學生資助實現從幼兒園到大學全覆蓋、精準化，2016年投入1.1億元，惠及各級各類學生16.3萬人次。實施教育精準扶志扶智，保障特殊群體平等接受教育權利，確保無一例學生因家庭經濟困難而失學，確保貧困家庭子女通過就讀就業脫貧。

政府購買教育服務機制初步形成。學前教育學位保障、職業培訓、校園保安、第三方評價等政府購買服務全面實施，公共教育服務質量和效率明顯提高。

教育社會影響力進一步擴大

教育發展水平顯著提升。全區中小學校辦學條件全面優化，教育管理水平顯著提升，教育質量不斷提高，成功創建國家義務教育發展基本均衡區及國家農村職成教示范區；在創重慶市學前教育改革發展示范區和社區教育示范區。

公眾滿意度進一步提高。義務教育城鄉差異和校際差異大幅縮小，“入學難”“大班額”現象逐步解決；學前教育普惠性資源覆蓋率達89%，“入園難”“入園貴”現象有效緩解；高中階段教育基本實現普及。2016年國家對我區民調顯示，群眾對教育的滿意度達93.98%。

改革受到廣泛關注。教育部陳寶生部長，重慶市委、市政府、教育部政法司主要領導等先后聽取了我區改革試點工作匯報；市委改革辦、市政府辦公廳等分別印發專報，推介江津改革經驗，《人民日報》、教育部門戶網等50余家主流媒體進行了宣傳報道。

主要工作經驗

以系統科學為著眼點，優化組織架構。

一是優化教育管理層級，實施學區管理體制改革，撤銷原20個教育管理中心，設立21個學區辦公室，弱化學區辦公室行政職能，推動政府管理學校由三級管理向兩級扁平化管理過渡。

二是優化政府管理模式，建立“教委為主，部門配合”的教育管理機制。區政府教育督導室與區教委合署辦公，全面履行教育督政職能，規范區級相關部門管理教育行為。

三是優化學校治理結構，健全包括校務委員會、教代會、學代會和家長委員會等開放、民主、多元的內部治理結構，暢通社會組織參與學校治理渠道。

以合理分離為著眼點，明晰權責清單。

一是清理公布政府依法治教權責清單。目前已清理區教委行政權力清單7大類71項，鎮街和區級部門支持教育發展的職責清單63項。

二是清理公布主管部門業務指導清單。將區招辦、教科所、技裝中心等教育事業單位過程管理事項58項納入業務指導清單。業務指導事項原則上不納入對學校及學校負責人的工作考核內容。

三是制定中小學校自主辦學權利清單。發布《學校管理權限清單目錄》，明確學校5大類44項自主辦學基本權限，將“拒絕任何組織和個人對教育教學活動的干涉”列入學校教育教學管理權限清單。四是明確政府購買教育服務的條件清單。出臺《健全政府購買教育服務機制方案》，原則確立社會組織與政府間相對分離、獨立運作的市場協作關系。

以形成合力為著眼點，規范管理行為。

一是建立支持教育發展聯動機制，建立鎮街和部門支持教育發展信息溝通、規劃統籌、聯席會議、協調服務、跟蹤問效5項工作制度。

二是建立完善教育督政工作機制，健全對鎮街和區級有關部門履行教育職責的年度考核制度，嚴格控制并歸口管理鎮街和相關部門針對學校的檢查考核評估項目。

三是建立教育行政綜合執法、聯合執法機制，在政府教育督導室掛牌設立教育行政綜合執法室，會同財政、公安、工商、民政等部門，對不執行國家課程標準、侵犯學生權益以及違背師德規范、非法辦學等行為開展綜合執法和聯合執法。

以激發活力為著眼點，健全現代學校制度。

一是試點實施校長“組閣制”改革，擴大免費師范生、研究生自主考核招聘試點學校范圍；在城區新建學校探索校長提名班子成員的“組閣制”試點，擴大校長辦學自主權。

二是分類指導學校完善以“四會”為基本架構的多元共治結構，在普通中小學和職業學校分別開展“四會”分類決策及“理事會”決策模式試點。

三是加快學校章程建設，印發《中小學章程建設方案》，按照“一校一章程”的總體思路，指導各公辦學校依法、依程序制定各具特色的章程，促進學校依法自主管理。

四是建立績效工資等考核分配激勵機制，試點將教師獎勵性績效工資占績效工資比重由30%提高到50%，擴大學校經費使用內部統籌權，激發教職工工作積極性。五是試點推進區域教育聯盟集團化辦學，組建以9所學校為龍頭，45所區內公辦學校及若干區內外民辦學校共同參與的9大聯盟集團。

以人民滿意為著眼點，完善多元評導機制。

一是初步構建起以學校自評為前提，督導評估為主導，行業參評為輔助，第三方評價為補充的教育多元評價體系，將“社會滿意”納入對各類學校的評價細則，保障并擴大群眾對教育的監督評價權。

二是健全教育督學和評估監測常態化工作機制。實施掛牌督學制度，遴選聘任68名專兼職督學，對招生、收費、擇校，校園及周邊安全等群眾關注度高的事項實施經常性督導，提高群眾的教育認可度和滿意度。

（作者系重慶市江津區教育委員會主任）