前海：一個國家級法治示范區的新面孔

前海：一個國家級法治示范區的新面孔

文 《法制日報》記者 萬學忠 唐榮

《法人》雜志曾在2011年春天以《前海元年》為題，報道了那時候尚是一片荒蕪的前海將要進行的獨特試驗：在中國境內創造一個法制特區，創造一個自由的、法治的、國際化的城市。如今6年已經過去，作為法治建設示范區的前海已呈現出何等模樣？除了塑造最接近香港的投資環境，甚至成立了“前海廉局”，其在法治領域還做出了哪些卓有成效的探索？

深圳南山區荔源廣場，是前海合作區人民法院的臨時辦公地點。站在16層會議室的窗口向遠處眺望，可以看到拔地而起的92棟塔樓形成了高低錯落、疏密相間的前海新城天際線。這些塔樓包括華潤、嘉里、太子廣場、自貿大廈、信利康大廈、香繽前海金融中心等。

藍天白云中的天際線像一道彩虹，勾畫出前海這一“特區中特區”的美麗弧圈。這條弧圈的圓點，居于整個前海合作區中心位置的建筑，被命名為“法治大廈”。它是即將入駐的深圳前海合作區人民法院的辦公樓。

法治大廈位于前海合作區的中心，是前海首棟永久公共建筑。這一規劃寓意深刻：法治，將成為前海最核心的競爭力！

最接近香港的投資環境——前海的目標就是讓港人港企到前海投資和在香港沒什么兩樣

位于珠江口東岸的前海比鄰香港。2010年成立的前海深港現代服務業合作區（以下簡稱“前海合作區”）的重要使命是“依托香港，服務內地，面向世界”，在“一國兩制”框架下探索和深化與香港合作的新途徑。

除了經濟探索，前海被中央賦予的另一項任務是法治探索。

“打造社會主義法治建設示范區”，是前海15平方公里發展規劃的重要內容。這一規劃于2010年8月26日獲得國務院批復，前海自此成為唯一一家國家級法治建設示范區。

2012年12月7日，習近平總書記離京視察第一站到前海。習總書記做出重要指示：“前?？梢栽诮ㄔO有中國特色的社會主義法治示范區方面積極探索，先行先試。”

前海法治示范區建設承載著國家戰略，承載著總書記的囑托。

深圳市委常委、前海蛇口自貿片區管委會主任田夫接受《法制日報》記者采訪時說，全面推進依法治國，是習近平總書記為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發提出的治國理政的新理念新思想新戰略。習總書記視察前海時對前海的改革開放和法治建設殷殷囑托，寄予厚望。法治建設、法治創新，是前海有別于其他自貿試驗區、實現差異化特色化發展的重要抓手，要將其塑造成為前海的核心競爭優勢和主要驅動力。

如果說深圳30多年前是中國經濟領域改革的試驗田，那么，這一次，前海將扮演法治領域改革試驗田的角色。

兩次試驗，離不開同一個因素：依托香港。

香港培育出成熟的現代服務業，靠的是國際公認的良好的法治環境。前海依托香港發展現代服務業，首要的也是打造透明規范的法治環境?！拔覀兊哪繕司褪亲尭廴烁燮蟮角昂Ｍ顿Y和在香港沒什么兩樣?！碧锓蛘f。

“沒什么兩樣”，意味著要消弭差距，意味著在營商環境方面前海法治要對標香港。

深圳市政府黨組成員、前海蛇口自貿片區管委會常務副主任、前海管理局局長杜鵬說：“前海是國家目前唯一批復的中國特色社會主義法治建設示范區，這是一塊金字招牌，賦予了前海法治建設創新、先導、引領和示范的使命。”

前海管理局成立以來，將法治環境的營造作為工作的重中之重，在立法、司法、執法、知識產權保護、法律服務等方面，先行先試，實現了內地法治建設的諸多突破。這里有全國第一家港澳臺和外國法律查明基地，第一家按法定機構模式治理的仲裁院，第一家借鑒香港廉政監督模式的廉政監督局，第一家粵港澳合伙型聯營律師事務所，第一家綜合性司法改革的基層法院……在前海，香港法律得以適用，港籍陪審員、調解員、仲裁員成為糾紛解決機制中的?？?。

這些創新為前海營造國際化、市場化、法治化營商環境奠定了堅實的制度基礎。

最小的“政府”——前海管理局既不是黨政機關，也不是事業單位，而是實行企業化管理的“法定機構”

7月28日，前海管理局官方網站掛出了一條“招賢榜”，25個專業崗位面向全球招聘精英。招賢榜特別提示：“歡迎港澳臺人才踴躍報名”。

管理局，港澳臺人才。這兩個概念聯系在一起的時候，人們會疑惑：港澳臺人士能任內地政府的公務員嗎？根據公務員法，當然不能。前海為什么能？原來，在體制設計中，前海管理局的機構性質被賦予了一個全新的定位——法定機構。

“前海管理局是實行企業化管理但不以營利為目的地履行相應行政管理和公共服務職能的法定機構，根據市政府確定的原則可以自主決定機構設置、人員聘用和薪酬標準?！鼻昂９芾砭指本珠L田敏向《法制日報》記者解釋，前海管理局本身也是體制機制創新的樣本，它的治理結構是深圳市人大常委會利用特區立法權通過立法確立的。

是的，在前海改革的探索中，深圳沒有忘記“一切改革都要于法有據”。早在2011年7月，深圳市人大常委會審議通過了《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》，這一條例被稱為“前?；痉ā薄！扒昂；痉ā睂⑶昂９芾砭侄x為“法定機構”。

“法定機構”是一個新類型的機構，在內地屬于深圳首創。而在香港，“法定機構”早已司空見慣，運轉非常成熟。香港有80多家“法定機構”。它的特點是，機構精簡，機制靈活，承擔公共管理職能，實行企業化管理。

在前海管理局由集裝箱拼湊而成的簡易辦公樓里，記者見證了“小政府大社會”的機構設置。以“法治與社會建設促進處”為例，它是只有七個人的處室，負責法治建設、綜合執法、文教衛體、民政事務等幾十項協調職能，相當于黨政機關的政法委、法制辦、司法局、科教文衛體等十幾個部門的大綜合。

前海局從香港嫁接來的“法定機構”，與最初的設想還是有很大不同。在“前?；痉ā绷⒎A段，深圳市人大常委會經濟工作委員會在起草情況說明中透露了立法的指導思想：“前海是要把香港經驗作為國際成功經驗的具體化，全面學習和借鑒。”基于此，立法者對于前海管理局“法定機構”的治理結構，有過大膽設想：前海管理局設立理事會作為決策機構，理事由政府代表、行業代表、有關專家擔任，理事總數不超過11人，其中香港籍理事不少于2人。

但“前海基本法”面世時，做了更為謹慎的選擇，沒有把有港人參與的理事會作為決策機構，而是把深圳市政府作為決策機構?！扒昂；痉ā币幎ā扒昂９芾砭衷谑姓I導下開展工作”，前海管理局局長、副局長由市政府任命。對于港籍人士參與管理的設想，“前?；痉ā绷舫隽丝臻g：“高級管理人員可以從香港或者國外專業人士中選聘?！?月28日，前海管理局面向全球的招賢動作，就是依據這一規定。

前海探索法定機構治理模式，是服務市場經濟的積極主動探索。深圳大學教授馬敬仁認為此舉意義非同尋常：“從運行規則來看，過去什么事情都是政治推動，我們的市場經濟有政府制造的痕跡，而不是自然生長出來的，”馬敬仁認為，“改革的目的就是要消弭被制造的痕跡，即使是嫁接的果樹，嫁接后也要讓它自己生長，形成自己的規則。”

據介紹，法定機構在前海的試驗已臻成熟，具備了復制推廣價值。深圳將依據前海的經驗，出臺全國首部“法定機構條例”。

最國際化的商事仲裁——仲裁院鼓勵在前海適用香港法，將深圳國際仲裁院在前海做出的裁決視為“香港裁決”

與前海管理局治理結構的謹慎選擇相比，同為“法定機構”設在前海的深圳國際仲裁院對香港的制度嫁接更為徹底。仲裁院設立了理事會并將其作為決策機構，港人在理事會中的比例相當高，港人在仲裁院的話語權空前加大。當然，這也是“前?；痉ā泵魑囊幎ǖ模骸肮膭钋昂：献鲄^引入國際商事仲裁的先進制度?！?/p>

“前?；痉ā钡倪@一條規定，開啟了深圳國際仲裁院全面對接國際先進制度的大門。

梁愛詩，全國人大常委會香港基本法委員會副主任、香港特別行政區政府律政司首任司長；

梁定邦，香港大律師、香港證監會前主席、中國證監會前首席顧問；

王桂壎，香港律師會前會長、環太平洋律師協會主席；

Peter Malanczuk，香港大學教授、荷蘭鹿特丹大學法學院前院長。

這四位香港法律界的翹楚，目前是深圳國際仲裁院決策機構——理事會的成員。其中，梁定邦被深圳市政府聘請為深圳國際仲裁院副理事長，系港人首次出任副理事長，標志著粵港澳法律合作以前海為平臺的進一步深化。

深圳國際仲裁院理事長、中國國際經濟貿易法學研究會會長沈四寶指出，特區立法為深圳國際仲裁院確立的國際化治理結構，有利于增強境內外企業對深圳經濟特區乃至中國營商法治環境的信心。

2012年，深圳市政府通過特區立法的形式，制定了《深圳國際仲裁院管理規定（試行）》，這是世界上第一個對仲裁機構進行的專門立法。該立法確立了以理事會為核心的法人治理結構，讓深圳國際仲裁院成為我國獨立性最高的仲裁機構。

目前仲裁院第二屆理事會中13名理事有12名是外部理事，其中有7名來自香港地區和海外。理事會中只有一位是深圳市政府任命的。他叫劉曉春，兼任仲裁院秘書長和法定代表人。劉曉春說，法人治理模式有效避免了地方保護、行政干預和“內部人控制”，打消了境內外當事人對內地仲裁機構的顧慮。

根據上述法定機構立法，仲裁院的仲裁員至少有三分之一必須來自香港地區和海外。目前仲裁院870名仲裁員，覆蓋50個國家和地區，其中境外仲裁員有353名，占比40.6%。

尤其值得一提的是，在香港工作或居住的仲裁員146名，其中88名是香港籍。深圳國際仲裁院的港籍仲裁員比香港國際仲裁中心的港籍仲裁員還要多！

國際化產生公信力。2014年，深圳國際仲裁院的仲裁裁決在香港獲得執行的數量占內地所有仲裁機構的38.5%，為內地最高，在全球僅次于香港國際仲裁中心。這說明深圳國際仲裁院在香港地區已經擁有了較高的國際公信力。

2016年10月26日，仲裁院發布新規則體系，進一步突出國際化，深化深港合作，鼓勵在前海仲裁適用香港法。其中最大的亮點是將香港作為仲裁地。新發布的《深圳國際仲裁院關于適用〈聯合國國際貿易法委員會仲裁規則〉的程序指引》第三條規定：當事人對仲裁地有約定的，從其約定；當事人沒有約定的，仲裁地為香港，除非仲裁庭另有決定。

將香港作為仲裁地，意味著什么？劉曉春解釋，這意味著深圳國際仲裁院在前海做出的裁決被視為“香港裁決”，由香港法院對裁決進行監督和執行。這會極大地提升港資對前海的投資信心。

新規則吸引香港律政司袁國強司長專程出席發布會，袁國強高度評價這一創新安排。

最權威的域外法律查明基地——藍海中心與全球150家法律機構建立了合作關系，解決了域外法律查明難的痛點

一旦發生商事糾紛，適用香港法律，讓港人參與審理——還有什么比這種安排更能讓香港投資者放心的呢？

訴訟、仲裁、調解，是國際商事糾紛解決的主要機制。目前，在前海，適用香港法律同時有港人參與案件審理，不僅在仲裁機制下能實現，訴訟同樣如此。前海合作區人民法院（以下簡稱“前海法院”）目前審理的涉港案件中，已有至少30件當事人約定了適用香港法律。

中國內地法院審理涉外民事糾紛適用外國法律或港澳臺地區的法律，本沒有法律障礙?！吨腥A人民共和國涉外民事關系法律適用法》對此有專門規定。只要不違反公共利益，當事人可以約定適用境外的法律。

實踐中適用域外法律的案例比較少，是因為存在“域外法律查明”難題。由于個別法律規定尚未明晰，對于域外法查明責任的歸屬、查明原則、專家意見的效力及認定等問題，在司法實踐中都存在一定爭議，導致在司法實踐中真正適用外國法、港澳臺法裁判的案件非常少。90%以上的當事人約定適用域外法的案件，最終都認定為不能查明域外法律，而適用我國內地法律裁判。

以香港法律為例，香港屬于普通法系、判例法系。內地法院適用香港法律審理案件時，要查明香港的判例及其蘊含的裁判原則。如果由一方當事人提供，另一方可能提出異議。誰來提供一個權威的解釋呢？由于沒有專業機構，法律查明程序復雜、時間長，拖到最后，絕大多數還是適用內地法律進行裁判，導致當事人約定適用香港法律的初衷不能實現，當事人對內地的法治環境也就打了問號。這種情況直接影響我國內地的司法裁判水平在國際社會上的評價，影響著國際化、法治化營商環境的培育。

涉港合作的進一步深化對內地司法提出了更高的要求。據國家統計局深圳調查隊的《前海涉港合同適用香港法律調查報告》，75.3%的企業在投資前海時最看重公平公正的法治環境，約76.5%的企業愿意與在前海合作區注冊的港資企業簽訂適用香港法律的合同。

前海致力于解決法律查明難這個“痛點”?！扒昂；痉ā钡?2條規定：“鼓勵深港合作建立法律查明機制，為前海合作區商事活動提供境外法律的查明服務?！睘槁鋵嵾@項任務，在深圳市司法局的指導下，2014年2月，全國首個以域外法律查明為核心業務的非營利性社會組織——深圳市藍?，F代法律服務發展中心（以下簡稱“藍海中心”）成立。

經過近三年的發展，藍海中心已經和包括北京大學法學院、人民大學法學院、中國政法大學等19所高校、全球150家法律機構建立了合作關系，入庫專家達到1500多位。藍海中心接受委托與咨詢查明的國家和地區涉到美國、中國香港、巴西、阿根廷、馬來西亞、開曼等20多個，接受法律查明咨詢的事項覆蓋了公司法、刑法、土地法、仲裁法、擔保法、合同法、外商投資法等諸多領域。

藍海中心執行理事長肖璟翊女士介紹：“迄今為止，藍海法律查明的專家意見被司法機關、仲裁機構采納的比率是100%?！?/p>

鑒于藍海法律查明平臺在域外法律查明服務方面的突出表現，2015年9月，最高人民法院授牌藍海中心作為最高人民法院“港澳臺和外國法律查明基地”。

步子最大的司法改革——在前海法院適用香港法律沒有任何障礙。在這里有29名港籍調解員、10余名港籍陪審員參與糾紛化解

在域外法律適用方面，同樣獲得最高院支持和肯定的，還有前海法院。同在2015年9月，最高院在前海法院掛牌成立了“港澳臺與外國法律查明研究基地”。

前海法院在2015年成立初期，就將《外國、港澳臺法律查明機制研究》作為重大調研課題，旨在建立最系統完備的香港法律查明與適用體系，指引涉港案件的公正高效審判。前海法院結合司法實踐，通過進一步細化《涉外民事關系法律適用法》在案件審理中的運用方法，制定了《關于審理民商事案件正確認定涉港因素的裁判指引》，出臺了《域外法查明辦法》和《適用域外法案件裁判指引》。這些具體措施，最大限度地保障了當事人選擇適用香港法的權利，提升了法律查明和適用的效率，有效保障了香港法正確、精準地認定與適用。

截至2017年6月，前海法院適用香港法調解成功案件2件，判決1件。其中“D銀行訴L公司融資租賃合同糾紛”一案，在港籍調解員的主持下適用香港法進行調解并達成調解協議。該案是前海法院適用香港法裁判的首宗案件，被業界評價為“前海法院一小步，中國司法一大步”。

為了增強港資對內地司法的信心，提升內地司法的國際公信力，前海法院聘請了29名港籍和3名外籍專家調解員，以滿足不同涉外案件當事人的選擇。截至2017年5月，港籍調解員成功調解案件68件。

前海法院還選任了13名外籍、港澳臺籍人員擔任陪審員，共同參與部分涉外涉港澳臺商事案件的閱卷、庭審、評議等審判活動。截至2017年5月，港籍陪審員參與案件審理共59件，有效消除了因文化差異對司法公信力的消極影響，提升了涉港商事案件審理的國際化、專業化水平。據介紹，匯豐銀行就是看到在前?？梢赃m用香港法律，最終下決心到前海投資。2014年12月，匯豐前海支行正式遷址入駐，成為首批在前海區內運營的金融機構之一。

前海法院在查明和適用香港法律裁判、涉港審判機制改革以及綜合性司法改革等方面所做出的努力和取得的成效，也得到了香港司法界的高度關注。

香港終審法院首席法官馬道立，香港大律師公會前主席、資深大律師譚允芝女士等來訪時均明確表態，愿意與前海法院就涉港案件中的法律查明等問題建立合作關系，積極回應兩地當事人的司法需求。香港特別行政區律政司司長袁國強在出席前海法院訴調對接中心揭牌儀式時致辭，認為前海法院訴調對接中心創新建立涉港案件第三方評估等制度，體現了前海涉港商事調解的前瞻性和預見性。

“前海法院以開放、包容與自信的姿態，積極與香港司法機構開展專業化的交流與合作，充分展示了前海的法治自信。”前海法院院長聞長智說。

最高效的反腐機構——前海廉局不僅在體制的獨立性方面借鑒香港廉署，在反貪機制方面也與香港廉署高度一致

與香港密切往來的單位，除了管理局、法院、仲裁機構，前海廉政監督局也是重要一家。作為前海的反腐機構，前海廉政監督局在體制、機制等諸多方面借鑒了香港廉政公署的理念和做法。在當地，前海廉政監督局簡稱為“前海廉局”，以對應“香港廉署”。

成立于1974年的反腐機構香港廉政公署（簡稱ICAC），一直以來都是香港廉潔的保證，也是香港廉潔的象征。因為香港影視劇的傳播，內地民眾對大名鼎鼎的廉政公署并不陌生，連那句“ICAC請你去喝咖啡”的名句也耳熟能詳。

香港廉政公署的特點是機構、人事、財政、辦案高度獨立。

能不能在前海移植香港廉政公署的體制？前?！盎痉ā辈莅冈蓄愃圃O計，擬在前海合作區設立獨立的監督專員公署，直接向深圳市人大常委會報告工作；公署的最高長官——監督專員，由市人大常委會任命。這種設計非常接近北京、山西、浙江正在試點的監察委員會。

但最終出臺的“基本法”刪除了這一條?！傲O督局”代替了“監督專員公署”，局長由“市紀委任命”而不是“市人大常委會任命”，前海廉局向市紀委報告工作而不是市人大常委會。

“雖然沒有照搬香港廉署，但前海廉局現有的體制機制，最大限度地借鑒了香港廉署，同樣能保證機構的獨立性和權威性。”前海廉局預防腐敗處處長何平向《法制日報》記者介紹，前海廉局作為市委市政府直屬部門，與前海管理局及其他駐區單位等監督對象沒有隸屬關系，在機構、人事、財政、辦案方面均相對獨立。

不僅在體制的獨立性方面借鑒香港廉署，前海廉局在反貪機制方面也與香港廉署高度一致。香港廉署設置三個部門即執行處、防止貪污處和社區關系處，分別履行執法、預防、教育職能。前海廉局對應設置案件調查處、預防腐敗處（社區工作處）。特別是，兩家都把70%以上的兵力配置在執法部門，保持懲處腐敗的高壓態勢。

“和香港廉署一樣，前海廉局擁有廣泛的調查權和強大的執法能力。”何平介紹，前海廉局可以調查前海轄區內一切貪腐行為，覆蓋政府、企業和各類社會組織。接下來，該局還將與香港廉署開展深度合作，比如共同向前海港資企業提供“防貪顧問”服務等。

據介紹，成立于2013年5月的前海廉局，合并紀委、監察、檢察、公安、審計等多部門的監督職能，形成了大監督格局。顯然，前海廉局的監督職權超過了國家正在試點的監察委員會。其辦案手段和偵查能力堪稱反腐戰線的“特種部隊”。

何平處長向記者介紹了一起該局偵辦的小官大貪案例。曹某是深圳市場監管委駐前海辦事窗口的負責人，她的職位不高，權力也不大，也就是企業辦理工商登記時能夠加快進度。就是這點兒小小的權力被所謂的“中介”瞄上了，曹某本人也被拉下了水。每個周末，她在固定時間到固定地點打羽毛球。她打球的時候，會有“神秘人”向她的球包里塞入幾百至幾千元不等的現金。工作時間，該“神秘人”代理的事項，總能夠神奇地在曹某負責的窗口加快辦完。這種默契持續了一年多，最終沒有逃脫前海廉局的火眼金睛。曹某受到了應有的懲處。

這個案件調查結束后，前海廉局為了堵塞漏洞，迅速提交剖析報告和整改意見，一方面對“黑中介”專項整治，一方面在前海辦事大廳實行“審批代理”，對審批窗口的廉政風險點進行“物理隔離”。即前臺人員面對群眾、受理材料，審批人員全部移至后臺辦公，不再與申請人見面。

前海廉局成立以來，除了前海轄區案件（轄區腐敗存量很?。?，突出的表現是辦理了十余起上級交辦的系列重大案件。

今年3月，“深圳大學城市治理研究院”發布了《前海廉潔狀況白皮書（2016）》。課題組通過對2090個樣本和819份問卷調查的分析，得出的結論是：八成以上受訪公眾認為前海的廉潔程度較高；96.2%的公眾在前海沒有接觸到“貪腐”或“吃拿卡要”行為。

最值得期待的法治示范區——改革者在大膽構想的同時，沒忘小心求證。而求證的標準，一是于法有據，二是“可復制可推廣”

前海在建設法治中國大局中有著自己的特殊定位：為全面推進依法治國提供新鮮經驗，為全國其他地區的法治建設起到示范引領作用。

承擔特殊使命，前海始終堅持在國家戰略中謀劃和推進法治創新工作，為國家戰略實施提供法治保障和支撐。前海的使命，不是某一項改革的探索，也不是某個領域的單兵突進，而是要打造一個全新的有中國特色的法治生態。由此，有了“法定機構”的探索，商事仲裁的國際化，法律服務市場的開放，廉政監管的創新，綜合司法改革的全面推進。

同時，前海的種種突破和創新，堅守了法治底線。前海一直堅持頂層設計和立法引領，堅持重大改革于法有據，防止“違法改革”帶來的“破窗效應”。無論是擬定的“前海廉政監督專員公署”最終更名為“前海廉政監督局”，還是擬定的“前海國際商事法庭”最終取名為“前海合作區人民法院”， 抑或是前海管理局的組織架構等。改革者在大膽構想的同時，沒忘小心求證。而求證的標準，一是于法有據，二是“可復制可推廣”。

杜鵬局長對記者講：“我們始終認為，改革創新是打造法治化營商環境的主要手段。前海打造法治化營商環境，核心內容是制定一套切實可行的、接軌國際的貿易規則，實現投資和貿易的便利化；有一套對接國際的權利保護機制，包括對交易、對產權、對資產的平等保護，讓規則公平、透明、可預期，增強安全感?！?/p>

前海法治示范區建設，無疑是各級黨委政府高度關注的。在深圳市委市政府的指導下，前海成立了全國自貿試驗區第一個法治建設領導小組，出臺了全國自貿區首份專門針對法治建設的規劃綱要，加強了法治建設的系統集成性。田夫說：“前海作為我國唯一的中國特色社會主義法治建設示范區，使命光榮，責任重大。前海應當成為法治中國的首創之區、首善之區，成為率先實現治理體系和治理能力現代化的排頭兵和落實全面推進依法治國方略的先行地。通過法治建設、法治創新，前海要為法治中國提供‘前海經驗’，為世界法治文明提供‘ 中國模式’，為中國法治建設和法治文明做出獨特貢獻?！?/p>

在法治建設領導小組的統籌指揮下，前海通過法治示范區建設，正以開放包容的姿態，以“依托香港，服務內地，面向世界”的定位，展示給世人一個開放的前海， 創新的前海，法治的前海，廉潔的前海。

對于法治示范區建設，前海人充滿了期待和信心。接受《法制日報》采訪時，田夫的一段話非常有代表性。他說：“改革開放的成功，向全世界證明共產黨領導下的社會主義中國能夠搞好經濟；前海建設法治示范區的探索，將進一步證明，共產黨領導下的社會主義中國同樣能夠搞好民主法治。”