歐盟確立外商直投審查框架

文/ Ninette Dodoo (杜寧) 編輯/王亞亞

根據《法規草案》，歐盟成員國可選擇基于安全或公共秩序等各種原因對外商直接投資進行審查，而且《法規草案》的適用范圍不僅限于取得控制權的外商投資，還包括更廣泛意義上的外商投資。

9月13日，歐盟委員會頒布了《有關外國投資者對歐盟直接投資的法規草案》（下稱《法規草案》）。《法規草案》明確確立了外商直接投資審查框架。根據該框架，歐盟成員國可選擇基于安全或公共秩序等各種原因對外商直接投資進行審查，而且《法規草案》的適用范圍不僅限于取得控制權的外商投資，還包括更廣泛意義上的外商投資。根據《法規草案》，對于“關乎歐盟利益”的投資，歐盟委員會都有權審查并發表意見。盡管該《法規草案》還須獲得各成員國和歐洲議會的批準方能實施，但是當前歐盟部分成員國對外商直接投資的擔憂已經引起了市場的廣泛關注。歐盟地區新確立的審查框架需要提前知悉，企業也需未雨綢繆，提前預警。

審查框架內容

最近幾個月，歐盟委員會承受到來自部分成員國（尤其是法國、德國和意大利）的巨大壓力，這些成員國對于外國投資者大舉收購掌握關鍵技術的歐洲企業深感憂慮。上述成員國要求歐盟委員會解決這一問題。與此同時，部分成員國已開始加強對外資并購的審查。例如，德國于今年7月起收緊了外商投資政策。《法規草案》的出臺也被視為歐盟委員會解決成員國擔憂的一項重要手段。

《法規草案》明確了各成員國及歐盟委員會對外商直接投資歐盟資產交易的審查框架，同時仍允許各成員國自行確定其方針和政策。《法規草案》提出了審查外商直接投資的三大主要路徑，且并不對外國投資者是否取得控股權益進行區分。

一是成員國可以維持、修訂或新設從安全或公共秩序角度審查外商直接投資的制度。《法規草案》力求為已建立外商投資審查機制或希望未來建立此類機制的成員國提供法律保障。《法規草案》指出，從安全或公共秩序角度審查投資交易時，成員國可以考慮投資交易對以下領域的潛在影響：關鍵基礎設施，包括能源、交通運輸、通訊、數據存儲、航空或金融基礎設施以及敏感設施等；關鍵技術，包括人工智能、機器人、半導體、具有軍民雙重用途的技術、網絡安全、航空或核技術等；關鍵原材料的供應安全；獲取敏感信息的渠道或控制敏感信息的能力。

為了進一步澄清相關問題，《法規草案》規定，在確定外商投資是否可能影響安全或公共秩序時，成員國可以將外國投資者是否由第三國政府控制（包括通過大額資金支持的方式）作為考慮因素。就此而言，雖然《法規草案》并不僅僅針對具有政府背景的投資者，但此類投資者的確有可能面臨更嚴格的審查。《法規草案》涉及到的清單并非為窮盡式列舉，而是包含一個廣泛的審查框架，可供成員國在對一項外商投資審查時進行選擇。目前，《法規草案》的適用范圍并不僅僅限于取得控制權的外商投資。

與此同時，《法規草案》也為外國投資者規定了某些基本的保護措施，包括司法審查（盡管其將取決于成員國各自的法律制度）、不得歧視不同第三國及透明公開等。

為確保審查機制的有效性，《法規草案》還允許成員國維持、修訂或新設必要措施以防止規避審查的行為，成員國可以審查外國投資者所有或其控制的住所位于歐洲的公司所從事的投資活動，或審查為規避審查而設計的并不反映經濟現實的虛假歐盟內部交易安排。

二是歐盟委員會可以基于安全和公共秩序考慮審查那些可能會影響歐盟利益的項目和計劃的外商直接投資。關乎歐盟利益的項目和計劃包括涉及大額歐盟資金的投資項目，以及歐盟法律所覆蓋的有關關鍵基礎設施、關鍵技術或關鍵原材料的投資項目，例如研究計劃、能源計劃和伽利略衛星計劃等。在上述情況下，歐盟委員會將在合理期限內向計劃或已完成投資的目的地成員國出具意見。相關成員國隨后必須“最大限度地考慮歐盟委員會的意見；若不遵照歐盟委員會的意見執行，則須向歐盟委員會作出解釋”。

三是其他投資僅涉及成員國與歐盟委員會之間的合作機制。《法規草案》要求各成員國須將其依本國審查制度進行審查的任何外商直接投資交易信息告知其他成員國和歐盟委員會。《法規草案》也設有相應程序，如果其他成員國的安全或公共秩序可能受到該外商投資交易的影響，則該其他成員國及歐盟委員會都可以發表觀點，其他成員國也可以發表“評論”，而歐盟委員會則可以出具無約束力的“意見”，而該投資的目的地成員國有義務對上述意見予以“適當考慮”。《法規草案》的解釋性備忘錄確認，在此情況下，成員國保留對必須接受審查的外商直接投資的最終決定權。

對外國投資者的影響

首先，雖然促使歐盟委員會制定這一法規的動因，在一定程度上是近期中國投資者對歐洲資產的一系列并購交易，但《法規草案》并不對第三方國家進行區分。目前，對歐洲投資的主要國家如美國、加拿大、巴西等國的投資者在對投資目的地（由于某些成員國肯定會采取比其他成員國更嚴格的審查制度）和投資資產類型進行選擇時，都會考慮《法規草案》所帶來的影響。鑒于英國正在考慮與歐盟就雙方未來的貿易關系進行談判，因此，對于英國投資者而言，該《法規草案》也是其必須考慮的因素，需要提前就相關問題進行準備和思考。

其次，這項歐盟《法規草案》也可能引發其他國家對本國制度的審視。由于歐盟《法規草案》比美國外國投資委員會（CFIUS）現在的審批制度更加嚴格（例如，目前歐盟《法規草案》審查的外商投資并不僅限于取得控股權的交易），而且較之主要關注影響國家安全的外商投資的CFIUS審查制度，歐盟《法規草案》的適用范圍更廣。最近，由于交易雙方未能說服CFIUS給予批準，特朗普總統已決定禁止中資背景的私募股權機構峽谷橋資本（Canyon Bridge Capital Partners）收購萊迪思半導體公司（Lattice Semiconductor Corp）的交易，這一決定釋放了十分強烈的信號。

雖然《法規草案》的重點在于加強對外資并購的審查權限，但《法規草案》也就國際補貼政策做出了回應。在審查外商直接投資交易時，《法規草案》規定，成員國和歐盟委員會“可以將外國投資者是否由第三國政府控制（包括通過大額資金支持的方式）作為考慮因素”。這一規定的目的之一在于防止外國政府取得關鍵基礎設施等資產的最終控制權或通過收購交易獲得敏感信息。但是，這一規定也有助于實現歐盟委員會打擊外國政府補貼帶來的扭曲競爭效應這一更廣泛的目標。最近，歐盟委員會下屬的競爭事務總司邀請各成員國協助其設立一個新機構，該機構由國家援助和貿易專家組成，將探討歐盟委員會及各成員國如何采取更多措施對國際補貼政策施加影響。

盡管《法規草案》的內容會在各成員國和歐洲議會談判、修訂和最終批準的過程中得到不斷發展和完善，而且整個過程從現在起到獲得各成員國和歐洲議會的批準直至法規生效還有一定的時間，但是，隨著全球宏觀經濟環境的變化和部分地區保護主義聲音的增強，歐盟最新的外國投資審查規則及貿易政策對歐盟境外對歐投資的影響仍備受關注。歐洲仍然是海外投資的主要目的地，預計這一狀況將不會改變。對非歐盟投資企業來說，在交易早期應謹慎、充分考慮歐盟對外國投資的相關規則和可能面臨的問題，并需就此做出充分準備，這對確保未來對歐投資的成功至關重要。

作者系富而德律師事務所高級顧問