政策制定中公民參與的影響及其途徑

胡思宇/南京市玄武區機構編制委員會辦公室

政策制定中公民參與的影響及其途徑

胡思宇/南京市玄武區機構編制委員會辦公室

隨著社會的發展、民主進程的推進，為適應社會利益格局的變化，促進社會的和諧穩定，擴大公眾參與政府公共政策的制定具有非常重要的意義。本文通過分析公民參與公共政策制定的影響、參與制定中存在的問題，對解決這些問題的相應對策做了簡要的論述，以期能對現實中存在的問題有所幫助。

公共政策制定；公眾參與；現狀與對策

公共政策制中的政策制定環節則是指針對某個政策問題的提出、論證并抉擇解決方案的整個過程。而公眾參與作為一種制度化的民主，它是指公共政策制定主體之外的個人或組織，為表達和實現自身利益訴求，通過制度化或組織化的途徑對政策制定過程產生影響的一系列行為的總和。在一定程度上，公眾參與政策制定的過程是公民個體和政策體系的一個互動過程，是現代民主的一個體現。它反映了公民在社會中的地位和作用，體現了國家和公民的政治關系，其實質是公民的政治參與過程。

一、政策制定中的公民參與的影響

（一）政策制定中的公民參與的積極影響

1.對公民的積極影響。

從公民角度來說，公民參與政策制定可以培養公民的主人翁意識，從而提升其政治參與的能力與素養，并進一步增強公民與政府互信，提高公民對社會共同體的認同感等。具體包括以下兩個方面：一是培養公民主人翁意識，培養良好的公民文化和公共精神。通過參與公共政策的制定，公民可以有效地參與到公共生活中，這種參與會潛移默化地改變人們的行為模式，并內化為人們的心理結構，成為公民對社會生活積極參與的自覺。人類社會政治法律實踐證明，公民通過參與政策制定，能逐漸學習和接受民主法治的理念，從而成為具有現代意識的公民。二是進一步增強公民與政府互信，提高公民社會認同感。公民通過參與政府公共政策的決策過程，有利于提高人們對社會共同體的認同，增強公民利益表達的傾向。通過利益表達公民可以向社會政治系統輸入信息，社會政治系統再對這些信息輸入進行加工、論證、溝通并最終做出決策，[1]正是通過這種信息輸入——政策論證——政策輸出——信息反饋——政策調整的運行過程，公民才能認知政策的目標與自己的利益是緊密聯系的，培養公民對于社會政治系統的歸屬感和依賴感。

2.對政府的積極影響。

從政府角度來說，公民參與政策制定，可以提高公共政策的質量、科學性，減少政策執行的阻力推進政治民主化進程。具體來說：一是有利于科學設計政策方案，提高公共政策質量。讓公民參與到公共政策的制定過程當中，有利于政府部門快速、直接地了解目標群體的需求，從而在政策過程的開始階段就找準問題和方向，從而科學設計政策方案，提高公共政策質量。二是有利于多元論證評估方案，推進政治民主化進程。公民、專家、利益集團等通過聽證會、社情民意反映制度等形式參與政策制定，多元論證評估方案，從而是政策在制定之初就兼顧多方利益，保證公共政策的公平正義，從而推進社會政治民主化的進程。三是有利于有效抉擇政策方案，監督政府行為，提高政策認同感。在公眾參與政策制定的過程中，公眾已經某種程度上認可了政策的合法性與權威性，為今后政策執行奠定基礎。此外，在公共政策制定過程中引入公民角色，保證公民利益的表達，能夠對政府部門起到制約、監督的作用，減少和防止公共權力“尋租”行為的發生。

（二）政策制定中的公民參與的消極影響

當然，不可避免的，政策制定中的公民參與一定程度上存在因公民代表的不完整性、強弱群體的力量差異導致公共價值的偏向：一般來說，經濟狀況好、文化程度高的公眾參與意識強，參與方式也較為靈活。由于資源的有限性，參與度高的目標群體一般會獲得更多的資源，而參與度低或無參與的目標群體可能分配到的資源會越來越少。所以公民代表的不完整性、強弱群體的力量差異導致公共價值更多向強勢群體偏向。同時，公民參與政策制定會延長政策制定的流程，一定程度上增加了公共管理者日常工作的難度，降低了政策制定的效率，從而可能會導致公共項目運作成本的增加。

二、政策制定中公民參與途徑

（一）我國政策制定中公民參與的途徑

我國公眾參與公共政策制定的傳統途徑主要有：人民代表大會、政治協商會議、群眾來信來訪、民主座談等，近年來也又新興了一些方式：一是重大事項決策聽證制度。這是指政府在重大決策的醞釀階段，政府相關領導和涉及部門深入到利益關系群體中進行調研，開展制度聽證，當面聽取群眾的意見和要求作為政策制定的參考。主要內容包括民意咨詢、聽證、民眾質詢、民意調查評價等。二是領導熱線、領導接待日制度。領導接待日制度的建立，使公眾有更多的機會與政府的領導人面對面，提出自己的問題，并尋求解決。

（二）我國政策制定中公民參與的途徑現狀

我國政策制定中公民參與隨著我國信息化、政治民主化的進程不斷推進，途徑和形式也進一步完善和多樣化，大大增加了公民參與政策制定的廣度和深度。比如，社情民意反映制度；政府信息公開制度；重大事項決策聽證制度；網絡等新媒體交流制度等途徑，都已被確定為我國政府公共政策制定過程中的基本制度和原則，并借助于互聯網、移動通工具等信息化手段，使公民參與的范圍逐漸擴大，形成會內會外、跨部門、跨地區的廣大公眾共同參與的局面。但是，這些制度有的還處于探索和試驗階段，缺少成熟的經驗和操作辦法；有的制度缺少相應的程序規范，運作中呈現出較大的隨意性；還有的制度缺乏必要的責任條款，流于形式，實際效果不佳。總而言之，現代公共政策制定的公民參與途徑體系才開始起步，尚不完善。

三、政策制定中公民參與途徑的對策建議

研究和分析政府公共政策的特點，探索影響公眾參與政府公共政策制定的不利因素，其最終目的是探尋和完善公眾參與的有效途徑，提高政策制定的科學性、民主性。針對我國公共政策制定中公眾參與存在的問題，提出以下幾方面對策建議：

1.思想上：克服傳統文化負面影響，提高公民參與效果

要加強現代民主政治思想建設，通過政治文化的軟環境建設完善公眾參與。從政治文化層面完善政府公共政策制定中的公眾參與，絕不能照搬照抄西方國家經驗，而是在借鑒的基礎上形成適合于我國特殊國情的獨特的政治文化，與我國的民主政治制度相適應，落實政府公共政策制定中公眾參與的效果。一方面要加強宣傳教育，提高公眾自身的參與意識和素質能力。另一方面，政府要轉變觀念和角色，充分認識公眾參與的重要價值，把公眾利益放在首位，認真傾聽公眾所需，并為公眾利益表達提供途徑和保障。

2.程序上：建立開放的政策制定模式，保障公眾知情權

要建立開放性的政策制定模式，擴大參與主體的范圍，在政策制定的各個環節都注意引入公眾參與的程序。公共問題的治理需要社會多方的參與，而不僅僅是“專家理性”的運用。要通過公眾、利益集團、政策研究專家、政策研究組織、政府決策機構等多元主體的合作與博弈，尋求有共識的權力行使，由單一中心管理向多中心的治理型，走向多元的合作治理。此外，還應大力發展非政府組織，從而提高公民在政策制定中的參與作用。

3.制度上，完善制度設計，拓展公眾參與途徑

一方面，要完善民意調查、信息公開、聽證會等制度設計。要注意政府聽證代表的廣泛性，加強對聽證制度的監管，并尊重聽證結果，將民意置于重要的決策位置上。另一方面，隨著社會的進步和科技的發展，互聯網的普及，傳媒作用的壯大，使公民參與政策制定的方式日益多樣，作用也日益凸顯。要拓寬公民參與的方式，豐富現有的參與機制，從而提高公民政治參與的有效性。