淺談土地利用規(guī)劃與土地資源的可持續(xù)利用

付欣睿

（駐馬店市土地整理中心，河南駐馬店463001）

淺談土地利用規(guī)劃與土地資源的可持續(xù)利用

付欣睿

（駐馬店市土地整理中心，河南駐馬店463001）

近年來，隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，城市現代化建設步伐不斷加快，各地區(qū)土地利用出現了較大的結構變化。現主要圍繞土地規(guī)劃和土地資源利用二者關系，重點分析了土地規(guī)劃中合理利用土地資源的意義、土地資源開發(fā)利用存在的問題以及可持續(xù)利用對策研究，以期能為有關方面需要提供借鑒和參考。

土地利用規(guī)劃；土地資源；可持續(xù)利用

在人類生存和社會發(fā)展中，土地是基礎條件，是大自然賦予的寶貴財富。對有限的土地資源進行合理規(guī)劃和開發(fā)利用是促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展的基礎保障。各級政府要采取有力組織手段和措施在一定時期內開發(fā)和利用土地資源，從而確保人與環(huán)境、資源的協(xié)同發(fā)展，最終實現長久可持續(xù)利用有限的土地資源。永續(xù)性是土地可持續(xù)利用的主要特點，是在數量和質量上決定一定形式的土地資源，持續(xù)增加和穩(wěn)定土地生產力，使土地潛力得到激發(fā)，避免出現土地退化，從而提升經濟效益和社會效益。

一、土地規(guī)劃和土地資源利用二者關系

在進行土地規(guī)劃和土地利用時，需要將社會經濟發(fā)展作為依據，其核心內容是合理開發(fā)、利用和保護土地資源，在實現土地資源可持續(xù)利用上兩者具有相同的目標。所謂的土體利用總體規(guī)劃，一般是按照國家經濟可持續(xù)發(fā)展的要求在我國目前的規(guī)劃體制下對土地的治理、開發(fā)、利用所做的計劃和安排。土地利用規(guī)劃具有較強的專業(yè)性，主要任務是對當前的土地資源進行合理有效的安排，從而確保可以永續(xù)利用土地資源。所謂的土地利用規(guī)劃，一般是綜合部署土地使用發(fā)展的計劃，其作為主要依據來管理和建設土地資源。土地利用規(guī)劃是根據社會經濟的發(fā)展情況、發(fā)展規(guī)模以及未來使用性質進行確定，土地利用規(guī)劃是一種綜合性的規(guī)劃，主要目的是實現土地資源的可持續(xù)利用及發(fā)展。

二、土地規(guī)劃中合理利用土地資源的意義

土地是城市發(fā)展的根本，不過在城市發(fā)展過程中，要合理規(guī)劃和適度使用土地資源，不允許大肆侵占和利用土地，需要對城市經濟發(fā)展的需求進行綜合考慮。因此，在土地利用規(guī)劃中，要有效保護土地資源，節(jié)約用地，將土地利用與經濟發(fā)展兩者關系處理好，對土地資源進行合理利用，從而使我國城市現代化建設得到推進，最終達到土地的可持續(xù)利用。與此同時，在土地規(guī)劃中，要對土地資源的法規(guī)不斷完善，加強監(jiān)督土地資源的保護和利用工作，在對當前發(fā)展需要與未來生存問題進行綜合考慮的基礎上合理分配土地資源，將土地保護與土地開發(fā)的關系協(xié)調好，確保土地資源的可持續(xù)利用。

三、土地資源開發(fā)利用存在的問題

（一）在土地資源配置中政府未能充分發(fā)揮作用

在土地交易中，各級政府部門發(fā)揮著決定性的作用，由于我國缺乏完善的土地交易市場，市場缺陷的彌補只能通過政府頒發(fā)政策文件等措施來完成。但是在實際工作中，部門政府部門并未將缺陷彌補作用得到很好的發(fā)揮出來。其中，經濟學原理和土地管理體制共同作用下產生了以下四個方面的表現，一是政府行為與公眾缺乏共同的目標，從而導致政府工作的開展與公眾存在分歧。作為國有資產，土地的使用者實際上是企業(yè)和個體，而個人很難直接行使土地的所有權。政府機構通過自身掌握的信息資源進行操作，因信息利用不到位，將導致土地資源無法充分利用。二是政府掌握著土地的所有權，因片面追求經濟效益，對土地的合理規(guī)劃和開發(fā)利用有所忽略，從而使土地資源出現一定程度的浪費、污染現象。三是政府角色的“錯位”，對土地合理利用進行監(jiān)督是政府的主要職能，但在經營土地中少數地方政府也會參與其中，這將不利于充分開發(fā)利用土地資源，造成不公平現象出現。四是城市土地供給量受時間上外部性的影響，大于資源在時間上最優(yōu)配置要求。

（二）土地市場缺乏完善的管理體系

目前，我國正處于深化改革發(fā)展的關鍵時期，尚未形成完善的土地市場管理和監(jiān)督機制，很難去真正管理土地市場。出現這種情況的原因一方面是因為國內市場缺乏完善的制度建設，另一方面是具有較大的市場運作難度，具體有以下三種，一是缺乏完善的土地市場制度與體系，從而導致土地市場不完善，想要確保政策得到有效措施，必須以成熟的市場結構體系作為前提。二是“雙軌制”問題存在于國內土地交易中，這樣會導致隱形市場在土地交易中形成，對正常土地交易市場機制的正常發(fā)揮造成嚴重阻礙。三是城市土地衡量問題會因人們的行為產生誤差，與當前社會發(fā)展的需求量不符合。

（三）缺乏合理的土地資源配置

一是我國不斷推進的城市化發(fā)展導致城市數量急劇增加，在基礎設施建設過程中持續(xù)擴大建設用地面積，將耕地大量占用，從而形成了耕地面積的大幅減少和建設用地面積的不斷增加。相比于人口和經濟增速，建設用地的增長速度超出較多，導致浪費部分土地資源。二是土地資源具有較低的利用率，主要原因是部分土地不繼續(xù)耕種,任其荒蕪，而一些公共建設用地沒有得到充分利用，建設用地利用率不高的主要原因是較低的用地成本和簡單的“圈地”方式，因此開發(fā)利用土地存在一些漏洞。三是土地質量降低，人類不合理利用是導致土地治理問題的最根本原因，要求必須根據當地實際情況進行土地耕作及利用。

四、土地資源可持續(xù)利用對策研究

（一）制定土地利用總體規(guī)劃

各級政府部門要對建設用地加強控制，節(jié)約利用土地，確保耕地總量動態(tài)平衡。在各類用地規(guī)模的總量控制中，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃作用，將土地供需平衡控制在合理范圍內，使土地市場價格的合理性得到保障，同時通過多種價格調整手段使土地利用的總體社會經濟效益得到最大程度的提高。對城鎮(zhèn)的內部潛力深入挖掘，將農村居民點集中到城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中到工業(yè)園區(qū)，對小城鎮(zhèn)空間進行適度開發(fā)，使建筑容積率得到提高，土地大幅節(jié)約。對后備荒地資源進行開發(fā)，對廢棄地進行復墾，從而使可利用土地面積不斷增加。

（二）樹立可持續(xù)土地利用觀念

各級政府部門對生態(tài)環(huán)境加強控制，防止土地出現退化。在開發(fā)利用土地資源時，要始終遵循“人與資源協(xié)調發(fā)展”理念，不但使其滿足當前的發(fā)展需求，而且避免對今后發(fā)展造成影響。一是將傳統(tǒng)的思想觀念進行改變，對于各種問題不能片面看待，例如過于追求利益或推卸責任等。另外，科學合理的改造具有較低利用效率的土地生態(tài)系統(tǒng)，確保其發(fā)展呈良性循環(huán)。對農業(yè)種植方面加大投入，大力補貼農業(yè)種植，對三農建設不斷增強，采取措施懲治拋荒土地，使廣大農民的積極性在各種經濟誘導機制和產權制度中得到充分調動，對土地加大投入力度，避免土地出現退化。將土地利用的指標添加到地方政府績效考核中，將相應的獎懲制度建立健全。

（三）積極建立約束和調控機制

對土地管理體制進行改革，使政府行為得到規(guī)范。為了防止一級市場被各級政府壟斷，需要對政府控制土地一級市場的行為進行有效規(guī)范。對政府官員加強管制，將調控約束機制建立起來。土地收益在地方和中央之間的分配關系進行合理確定，使各級政府能夠自覺對土地進行合理利用。推行可持續(xù)利用決策影響評價制度，通過確定和實施“最佳政策”來實現土地可持續(xù)利用，對現行和未來政策進行長久性地調整或評價，對管理政策影響土地可持續(xù)利用的因素進行評估，確保其與社會可持續(xù)發(fā)展的要求相符合。

（四）積極培育及完善市場的主導作用

對國有土地有償使用制度進行不斷推進，將原有土地“雙軌制”供給方式進一步轉變，土地交易行為由市場進行決定，從而在土地資源配置中進一步提高市場的作用。對土地產權制度進行明確，在交易市場中明確產權界定。對于所有權的問題，對國有土地所有者地位進行強化，對中央與地方之間的產權關系進行正確處理。對于使用權問題，要對使用者的主體地位進行明確，將土地使用權流轉制度建立起來，確保農民具有安全、長期、穩(wěn)定的土地使用權。土地制度的改革使城鄉(xiāng)二元的土地制度得到改變，實現了國有土地與農村集體用地的“同地同權”。試點農村集體土地入市流轉，使集體存量建設用地進一步盤活。

五、結語

綜上所述，在城市現代化建設中，土地可持續(xù)利用已成為極其重要的問題，采取有效措施利用好土地，能夠使人地矛盾有效減輕，從而使農村經濟增長和城市發(fā)展得到促進。近年來，各級政府不斷加大對土地資源可持續(xù)利用的研究，各地土地資源可持續(xù)利用的相關評價取得很大成就，評價結果顯著。各級政府部門要根據地區(qū)經濟情況和社會發(fā)展需求合理的統(tǒng)籌規(guī)劃建設用地，同時對農田用地加以保護，對居民住宅用地科學管理，通過強化集約用地方法實現土地資源的可持續(xù)利用。土地資源作為人類生存和發(fā)展的基礎，不僅與當前社會發(fā)展需求有直接關系，而且對未來社會發(fā)展產生重要影響，加強土地資源的保護等同于自身加強保護。因此，相關部門要對城市土地加大可持續(xù)利用力度，有效協(xié)調好經濟、環(huán)境和社會的關系，進一步推動我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。

[1]羅 攀，朱紅梅，黃春來，張環(huán)宇.縣域土地資源可持續(xù)利用評價指標體系研究[J].湖南農業(yè)科學，2010(6).

[2]白瑞娜，謝世友，趙昆昆.區(qū)域農業(yè)土地資源可持續(xù)利用研究[J].安徽農業(yè)科學，2011(10).

[3]李海燕.淺談制約土地資源可持續(xù)利用的因素及對策[J].城市建設理論探究(電子版)，2012(7).

[4] 吳劍雄.關于耕地保護與土地整理若干問題的思考[J].現代園藝，2012(22).

[5]張丙喜；淺析油田土地利用規(guī)劃與土地資源的可持續(xù)利用[J].中國石油和化工標準與質量，2017(2).

［責任編輯：王功巧］

F301.24

A

1005-913X（2017）05-0103-02

2017-03-22

付欣睿(1980-)，女，河南駐馬店人，經濟師，研究方向：房地產經濟。