天津市行政事業單位往來結算票據管理存在的問題及對策

◎文/龐曉泉 王晶鈺

天津市行政事業單位往來結算票據管理存在的問題及對策

◎文/龐曉泉 王晶鈺

本文依據票據管理部門多年來對資金往來結算票據審核發放管理的經驗以及對重點單位的調研，從行政事業單位資金往來結算票據使用管理中存在的問題入手，就發現的問題及其產生原因，如何進一步加強規范資金往來結算票據的使用和管理作了一些歸納總結與思考，提出加強行政事業單位資金往來結算票據管理的相關建議。

行政事業單位；票據管理；對策

一、行政事業單位資金往來結算票據管理現狀

財政票據是行政事業單位依法組織行政事業性收費、罰沒收入等收入的唯一合法憑證，是單位財務收支的法定憑證和會計核算的原始憑證，是單位進行財務審計檢查的重要依據。行政事業單位資金往來結算票據（以下簡稱資金往來結算票據）是我國財政票據的一種，《行政事業單位資金往來結算票據使用管理暫行辦法》規定：行政事業單位資金往來結算票據，是指國家機關、事業單位、社會團體、經法律法規授權的具有管理公共事務職能的其他組織機構發生暫收、代收和單位內部資金往來結算等經濟活動時開具的憑證。目前，本市使用資金往來結算票據的行政事業單位已達千余家，年均領用量達到6萬本左右。隨著資金往來結算業務的不斷增長，資金往來結算票據的使用也越來越頻繁，國家在不斷出臺新的政策規范資金往來結算票據使用時，各行政事業單位也開始逐漸重視加強資金往來結算票據的管理。對規范行政事業單位財務管理行為、從源頭治理“三亂”、規范非稅收入資金收繳、完善經濟發展秩序發揮了重要作用，也是從根本上保障行政事業單位財務工作的真實性、合法性，防止個別單位私設小金庫，減少違法違紀行為、防止腐敗的重要一環。

（一）票據使用范圍

資金往來結算票據是會計核算的原始憑證，是財政、稅務、審計、監察等部門進行監督檢查的依據。《辦法》規定，四類行為可以使用該票據進行結算：一是行政事業單位暫收款項。由行政事業單位暫時收取，在經濟活動結束后需退還原付款單位或個人，不構成本單位收入的款項，如押金、定金、保證金及其他暫時收取的各種款項等。二是行政事業單位代收款項。由行政事業單位代為收取，在經濟活動結束后需付給其他收款單位或個人，不構成本單位收入的款項，如代收教材費、體檢費、水電費、供暖費、電話費等。三是單位內部各部門之間、單位與個人之間發生的其他資金往來且不構成本單位收入的款項。四是財政部門認定的不作為行政事業單位收入的其他資金往來行為。

不得使用往來結算票據的行為包括：

1.行政事業單位按照自愿有償的原則提供的培訓會議收費、短期出國培訓等經營服務性收費行為，應當依法使用稅務發票，不得使用資金往來票據。

2.行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等政府非稅收入，應當按照規定使用行政事業性收費票據、政府性基金票據、罰沒票據、非稅收入一般繳款書等相應的財政票據，不得使用資金往來票據。

3.行政事業單位受政府非稅收入執收單位的委托，代行收取政府非稅收入，應當按照有關委托手續，使用委托單位領購的有關政府非稅收入票據代收相應的政府非稅收入，不得使用資金往來票據。

4.社會團體收取會費收入，使用社會團體會費專用收據；公立醫療機構從事醫療服務取得收入，使用醫療票據；公益性單位接收捐贈收入，使用捐贈票據，均不得使用資金往來票據。

5.行政事業單位取得的撥入經費、財政補助收入、上級補助收入等形成本單位收入，不得使用資金往來票據。

6.財政部門認定的其他行為。

（二）管理模式

天津市財政票據領發管理按用票單位行政級別分為市財政和區財政兩級管理，即市級行政事業單位由市級財政部門管理，區級行政事業單位由區級財政管理。市級單位首次購買資金往來結算票據要到市財政局國庫處進行資格認定后，持相關證明再到票據中心領購票據；再次領購要由票據中心對已使用的舊票存根進行審驗、核銷，實行“驗舊領新”。資金往來結算票據實行領購簿登記管理，限量發放。

（三）管理成效

多年來，本市認真執行《關于天津市行政事業單位資金往來結算票據使用管理等有關問題的通知》（津財庫〔2010〕10號）精神，認真管理，嚴格審批，驗舊領新，資金往來結算票據的使用和管理已基本走上制度化、規范化的軌道。一是建立了統一規范的領購制度。資金往來結算票據實行領購簿登記制度，單位領購票據經過首次資格審查認定后由財政部門發放票據領購簿，詳細記錄單位領購信息，包括時間、數量、票據號段等。二是嚴把票據發放關，行政事業單位領購資金往來結算票據時要向財政部門提供票據使用情況的報表和說明以及舊票存根，財政部門對已使用的舊票進行嚴格審驗，核對票據開具的項目、金額等有無超范圍違規現象，對審核無誤的票據進行核銷后實行分次限量領購。三是加強票據信息化管理，不斷提高票據管理水平。2015年，財政部門將資金往來結算票據的審核發放納入到非稅收入收繳管理系統中統一管理，充實了管理信息，強化了管理手段，為資金往來結算票據的審批發放和后期管理使用奠定了良好的基礎。

二、存在問題及產生原因

盡管在規范行政事業單位資金往來結算票據的使用和管理上取得了一些成效，但也發現了一些不容忽視的問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）超范圍使用、使用不規范問題時有發生

在《辦法》中明確規定了資金往來結算票據的使用范圍，歸納起來主要涉及三大類即行政事業單位暫收款項、行政事業單位代收款項、單位內部往來款項等，這些項目的共同特點是 “不構成本單位收入”，這是對資金往來結算票據的使用范圍最基本最明確的規定。但是，在票據審核發放過程中，發現超范圍使用的現象還是不同程度的存在，并且成為資金往來結算票據不規范使用的主要問題。反映在票據使用中主要涉及以下幾類情況：一是開具固定資產租賃、固定資產處置變價收入等非稅收入；二是開具培訓費、會議費、資料費、咨詢費等經營服務性收入；三是廢品收入等列入其他收入的收入項目。以上三類情況中票據開具的項目均為單位的一部分收入，這明顯違背了資金往來結算票據對使用范圍的規定。

往來結算票據超范圍使用的原因，可以歸納為以下幾點。一是思想重視不足，認識不清，概念混淆。盡管在發放票據時，票據管理部門一再強調注意票據的使用范圍，但一些使用資金往來結算票據的單位對此卻沒有引起思想上的重視，對票據使用范圍的規定缺乏應有的理解，甚至錯誤地認為凡是不能在其它有效票據開具的項目都可以使用往來票據，當成通用收據使用，致使出現嚴重超范圍使用現象；二是一些單位由于財務人員變更、業務素質不高、責任心不強等人為因素致使對資金往來結算票據的使用規定重視不夠，認識不清，執行票據政策隨意性大，不分業務性質變更票據用途情況時有發生；三是故意規避納稅義務，用資金往來結算票據收取應納稅收入，明知故犯，逃避稅務部門監管；四是一些行政事業單位的收入找不到對應的合法票據，就私自以資金往來結算票據代替。

（二）資金往來結算票據監管力度小、難度大，出現管理缺失

從近幾年財政票據管理情況看，往來結算票據的監管難度要大的多。造成這種現象的原因主要有以下幾個方面：一是使用單位數量多，用量多少不一，有的單位票據使用量不大，票據領購到核銷時間跨度大，一些單位一兩年甚至更長時間才來財政部門驗舊領新，同時由于使用資金往來結算票據收取的款項多為暫收暫付、內部往來性質，資金由單位自行管理，造成了財政事前、事中資金監管較難，易游離于財政監管之外。二是各個行政事業單位間的結算項目種類多，業務性質復雜，《辦法》中規定的票據使用范圍又比較籠統，遇到具體問題就缺乏權威的解釋，理解上會出現誤差，這就造成了使用的不規范，增加了監管難度。三是財政部門對資金往來結算票據的監管缺少一個規范的有執行力的可操作的統一規定，《辦法》中雖然明確了財政部門對資金往來結算票據的監管，但在實際工作中，沒有統一規范的執行標準、細化的管理措施和職責分工以及有力的處罰措施。例如本市往來結算票據的監管只存在于最初對購票人的資格認定和購票的驗舊領新兩個環節上，對于驗舊中發現的問題只能采取口頭警告，減少用量等方法予以處罰，久而久之一些單位或心存僥幸，或故意為之，屢教不改，致使票據監管形同虛設。四是財政稅務部門監管信息交流不暢，存在票據政策盲區。一些行政事業單位中部分不屬于非稅收入范圍的資金收入因沒有適用票據，財務人員就擅自使用往來結算票據收取。票據管理部門在工作中經常能夠收到類似問題的咨詢，一些行政事業單位對收取的一些資金能否開具往來結算票據表示疑問，根據《辦法》規定予以解釋不能使用該票據時，對于單位提出的應該使用什么票據，票據管理部門很難給予準確答復。

三、對策建議

為進一步規范資金往來結算票據的使用，加強資金監管，對照《辦法》的規定，針對近年來票據管理中發現的問題，提出以下對策建議。

（一）加強資金往來結算票據有關政策法規的宣傳培訓

一是通過信息載體，公眾平臺等多種渠道，加大對資金往來結算票據政策法規的宣傳力度，準確把握資金往來結算票據的使用范圍。宣傳對象不應只局限于財務人員，票據管理人員，要擴大到單位主要領導，要讓大家明白什么樣的業務可以使用資金往來結算票據，違規使用票據要承擔的責任與后果。二是加強培訓，提高財務人員素質，要使財務人員明晰政策，在日常財務管理中提高對于本單位收入的合規合法性審核，嚴格把關，重視并做好資金往來結算票據的使用管理工作。

（二）建立健全用票單位管理制度

一是制定單位資金往來結算票據管理制度，統一規范行政事業單位往來票據使用行為。要建立票據領用、繳銷登記管理制度，統一要求單位建立健全票據管理臺賬，實行專人保管，并按規定時間向同級財政票據管理機構報送票據的領購情況、使用范圍、結存數量等情況說明，使票據監管部門能隨時掌握單位票據使用管理狀況。二是建立個案審批制度。票據領用單位對于一些存在疑問，不好確定性質又沒有其他合法票據使用的收入項目可以由收款單位書面向同級財政部門申請使用資金往來結算票據，經審查批準后方可使用。三是規范資金管理，要求用票單位對于往來款項的收付要清晰明了，堅持報備，做到筆筆有著落。

（三）加大資金往來結算票據的監督檢查

一是完善票據核銷審查制度，日常監管要落到實處。財政部門要制定嚴格的票據核銷流程、明確票據核銷崗位的職責與任務，要認真執行“憑證領購、核舊領新、限量發放”的領購制度，把票據核銷環節工作做細做實。二是加強監督檢查。財政部門要根據實際情況采取日常檢查、定期年檢、不定期抽查等方式對各行政事業單位票據領用、保管、使用等情況進行檢查，堅持票據的驗舊領新與日常管理相結合，堅持票據準購證年檢相結合，堅持專項檢查與不定期檢查相結合。同時強化賬面檢查與延伸檢查，及時發現和處理資金往來結算票據使用管理中出現的問題。三是加大處罰力度，對違反規定使用管理資金往來結算票據的，財政部門應責令限期整改，重者不再發放新的票據，同時，按相關規定進行處理、處罰，違規收入該上繳財政的上繳財政，該納稅的納稅，該罰沒的罰沒，絕不姑息遷就。只有這樣，超范圍和違規使用往來結算票據的行為才能得到遏制。四是建立健全財稅部門間信息交流與反饋制度，堵住監管漏洞。財政部門一方面要加大與稅務、審計等部門的聯合執法檢查，加大違規使用票據的查處力度。另一方面要建立日常的信息交流反饋制度，將日常工作中發現的違規使用票據等問題及時反饋到相關執法部門，堵住監管漏洞。

（四）積極推進票據電子信息化改革

一是積極推進財政票據電子化改革，將資金往來結算票據納入財政票據電子化管理系統，實行票據印制、發放、使用、保管、檢查核銷、銷毀的全程監管。二是充分利用財稅部門網絡平臺，做到票據管理公開透明，信息共享，既便于監管部門隨時掌握單位票據使用情況，又能處于大眾監督之下，使票據違紀違法行為無處可藏。

責任編輯：解忠艷

曲寧

F810.6

A

1006－1255－（2017）04－0037-05

龐曉泉（1970—），天津市財政局（天津市地方稅務局）票據管理中心。郵編：300203

王晶鈺（1976—），天津市財政局（天津市地方稅務局）票據管理中心。郵編：300203