武警部隊基建工程的財務風險控制問題及對策探討

■孫云佳 張健光

武警部隊基建工程的財務風險控制問題及對策探討

■孫云佳 張健光

武警部隊基建工程項目周期長、規模大、涉及范圍廣、風險數量多且總類繁雜，都給部隊基建經費內部控制帶來極大困難與挑戰。武警部隊基建經費在工程預算、工程立項、招投標、施工、竣工結算與決算等各個階段都面臨著各種關系錯綜復雜的風險，繼而引發各類財務問題。對建設工程全過程財務管理中各個階段環節的風險點進行有針對性的闡述分析，并重點剖析易出現財務管理風險的階段及環節步驟，創新性地提出具體改進措施，切實將基建經費管理過程中的風險控制工作常態化、規范化，將有助于推進武警部隊基建經費長效健康發展。

一、武警基建工程的財務風險問題

近年來武警部隊職能任務不斷拓展加大，部隊基礎設施建設任務十分繁重。各級黨委領導高度重視工程建設，但也存在一些不容忽視的問題：違規插手現象屢禁不止、“三超”問題仍然存在、工程質量不夠過硬等。問題之多、風險之大可想而知，以下將梳理與分析基建工程項目中具體階段的財務及管理風險。

問題一：立項決策過程的財務風險。

各單位應當嚴格執行武警部隊工程建設程序，可目前部隊在立項決策中仍存在較大問題，首先是建設單位在計劃籌建時，提出的建設需求與實際需求結合不緊密，更看重“形象工程”、“門面工程”，對基建項目是否可行實用缺乏科學論證。其次是前期論證時，有的單位認為論證可有可無，搞不搞都行，致使論證工作敷衍了事、走過場；有的單位雖然做了論證，但要素不齊全，考慮不周密，論證過程和結果都經不起推敲；還有單位聽不進群眾意見、不尊重專家建議、不經過集體研究，還是少數人說了算。最后是立項審批的問題，有的單位逃避監管，未批擅建，突出表現在自籌資金項目和地方資助項目，不按規定向總部報批和備案，未經立項就擅自建設；有的單位少報瞞報、少批多建，故意瞞報規模和投資，而實際建設規模遠超總部核定標準；還有的單位則與之相反，夸大規模、多批少建、虛報預算，更為嚴重的還虛構項目，在實際建設時卻通過縮減規模、以修代建來挪用基建經費。

問題二：經費保障過程中的財務風險。

基建工程項目從一開始的提出到最終能夠交付使用的過程中都伴隨著經費的籌集和使用。經費的充足準確保障是基建工程項目順利開展的前提，如果經費保障出現問題，將會造成部隊各種有形無形的資產損失。然而，依然有許多單位存在經費保障問題，具體包括以下三個方面：第一種情況是經費保障不足。由于每年財政部下發給部隊的工程建設經費有限，而部隊為了現代化、正規化建設對經費需求卻很大，造成供需關系緊張的局面。因而，總部在工程建設經費的安排上總會有一些基建投資計劃先天性不足的情況出現。如有的建設項目，計劃只下達主體工程，附屬工程就被忽略了；有的項目實際需要的配套費用較多，而計劃安排則沒涉及；有的項目計劃總投資額不大，卻分幾個年度下達。第二種情況是經費來源分散，管理難度大。武警部隊工程建設經費來源渠道較多，既有總部立項安排、事業經費安排、單位自籌資金建設，又有地方政府投資資助。多渠道投資搞建設使得經費歸口管理成難題。可以看到總部立項安排的項目管理會比較有序，相較而言，其他經費在搞建設時經常沒有歸口，經費劃撥渠道也不太規范。對于基建經費的領報組織不嚴密，普遍存在不按規定的時間報送，經費申請不夠及時，計劃的隨意性比較大等現象，經費得不到及時保障。第三種情況是經費有保障時，卻沒按規定安排立項。有的單位無論今年是否有基建計劃，只要能籌集到經費就上項目、搞建設，但由于前期沒有建設計劃，這些工程在建成后報不上營房實力，給后期的管理、使用和維護帶來諸多麻煩。

問題三：招投標過程中的管理風險。

近年來，武警部隊各級單位對招投標的認識有所提高，但仍存在違規干預、暗箱操作和權錢交易等現象。主要包括以下三方面：一是權力運行妨礙制度運行。有的領導干部通過行政手段干預招標，暗箱操作、明招暗定問題屢禁不止，應招標的未招標，應進場交易的未進場交易，致使招標走了過場。二是招投標程序隨意，人為干擾影響突出。有的單位任意肢解工程，化整為零或是想方設法納入保密工程而規避招標。例如將一個完整項目拆分成幾個小項目，再找一些不具備資質或表面具備，實質卻掛靠在有資質的大公司名下的私人建筑隊，承建了他們能力范圍以外的項目；有的單位資質審查不嚴格，招標文件不嚴密，評標程序不規范，給串標、圍標等不法行為留下了操作空間。三是招標辦法缺乏科學性，文件編制粗糙。不能積極采用委托代理招標、工程量清單招標等實踐證明行之有效的先進招標辦法；標底文件編制比較粗糙，清單內容常常不完整，存在漏算、多算現象，甚至頻頻使用暫定價。

問題四：施工過程中的管理風險。

在施工過程中，經常發生項目隨意調整變更的情況，工程項目變更隨意，進一步加大經費保障的難度。從近幾年工程建設情況看，不少單位未經批準擅自調整年度工程建設計劃的現象較為普遍。主要表現有：項目變更太過隨意，個別單位不按程序逐級報批，不經黨委集體研究，按照個別領導意圖，臨時變更；單位私自調整時有發生，不少單位調整項目計劃不報總部審批，單位黨委研究后就直接變更，致使總部批復成為一紙空文；還存在少數項目因各種原因，原批復無法執行，單位不報告、不論證，致使經費預算長期無法執行的情況，財務部門在依據計劃實施經費撥款時無所適從，工程建設計劃文件形同虛設。通過審計還發現工程變更存在兩方面的問題：一是在工程建設管理期間，有的現場人員不考慮招標文件、施工合同約定的前提條件，隨意簽認設計或洽商變更簽證的現象。二是設計、洽商變更簽證不太規范。出現一人簽證、簽證不及時、簽證數量有出入、搞重復簽證等情況；有的簽證缺乏詳細記錄，很多單位的設計、洽商變更簽證沒有連續編號、簽證時間、變更原因等必須的內容；甚至有的建設單位現場管理人員和施工單位串通一氣，虛假簽證。

問題五：經費結算和決算中的財務風險。

財務部門是依靠建設項目合同來進行賬務處理的，而在實際工作中，卻對合同條款不了解，經費管理缺乏可控性。一是施工單位拿著領導簽批的借款單來辦理工程預付款時，財務人員才發現個別項目無合同，或是有合同但工程投資概算價待定。二是申請預付款時開票單位與收款單位不一致，領導便給財務部門施壓，使得違規泛濫。在工程竣工結算時又普遍存在辦理不及時、不合規問題。一是工程款超付，施工單位拖而不結。有些單位在支付項目工程款時遠遠超過了80%的比例，甚至達到了90%以上；有的單位在結算時沒按規定扣除質量保證金。由于付款比例太大，施工單位常常以各種借口拖延不與部隊辦理結算，造成項目竣工以后長期掛賬。二是建設經費超支，建設單位拖而不結。由于竣工決算前沒有按要求編制基本建設項目竣工財務決算，導致部分工程在建設規模和建設標準方面與可行性研究報告不相符。“三超”現象普遍，建設單位無法彌補超支經費，工程竣工審定后因經費來源不足，建設單位不主動與施工單位辦理結算，繼續掛賬在“建筑安裝工程投資”這一科目下導致在建工程的規模不斷加大，進而造成一系列不良后果。三是經費結算審核把關不嚴。有的單位在支付工程款時，對原始憑證的審核把關不嚴，沒有按照合同規定將款項支付到施工單位賬戶上，而是直接支付或采取委托的手段支付到承包商個人或他人賬戶上。

二、武警基建工程的財務風險控制對策探討

在分析了武警基建經費業務管理過程中各個階段環節的主要風險后，需要提出與各階段相對應的控制措施，這也是武警基建經費內部控制流程設計的核心。審核、審批是主要的控制方式，它關系到基建經費內部控制建設的質量。這要求各單位結合實際情況，科學設置審核和審批的相關事項，清楚審核和審批所需的相關資料和要件，并且通過內部控制制度對其進行明確。在重大基建工程項目的實施上，應該成立基建經費內部控制領導小組和工作小組。領導小組由單位軍政主官和相關業務部門領導組成，工作小組則由事業部門、財務部門和營房部門共同組成。這樣一來，在具體實施過程中各項責任能夠落實到各責任主體上，遇到問題進行及時溝通和改進。

對策一：立項決策階段的控制措施。

立項決策階段是從建設單位事業部門提出建設需求開始，到項目建議書的擬制、可行性研究論證、建設方案的設計和申報材料，再經由層層嚴格的審批決議、公示、立項、報批備案等，最終到項目入庫，可以下達年度建設計劃的過程。要加強對社會資源的重視，在第三方審計機構在進行可行性論證后，部隊要充分尊重其審計結果的權威性和嚴肅性，并積極與專家學者進行探討，采納各方意見建議，同時對群眾公示的結果要及時進行反饋。有關在前期論證時應把握好四個方面：建設是否必要、規劃是否科學、規模是否適度和財力是否可能。有關在立項審批時應嚴格審批程序，立項必須報黨委審批、面積必須按標準申報、造價必須按國軍標測算。要工程立項，在立足現有基礎條件上，再根據部隊實際需要，按照合理布局，方便部隊和平戰結合的原則，因地制宜地進行方案的規劃和論證，之后嚴格落實專家科學論證、官兵集思廣益、黨委集體決議、按權限逐級報批的基本程序。建設規劃經批準后，無重大情況不得隨意改變。

對策二：經費保障階段的控制措施。

對基建計劃的安排要強調宏觀調控和歸口管理。基建經費保障要嚴格按程序來辦，部隊要認真貫徹“先存后支，先批后用”的管理原則，對資金不落實或者資金來源渠道不正當的自籌項目，不得批準下達建設計劃。自籌建設項目的審批做到“兩個不批”，即凡安排自籌資金項目后，家底經費未達“基數”的，一律不批；對未納入年度經費預算的自籌資金，一律不批。具體地講，就是工程主管部門要管好工程項目建設，不得隨意擴大項目計劃；財務部門要嚴格按照批準的建設計劃保障經費，堅決杜絕計劃外工程、“搭便車”工程。同時還要嚴格落實投資審驗、審計審查和預算審計制度，自籌資金項目無上級財務部門出具的驗資報告、地方資助項目無出資單位出具的投資證明一律不得安排立項，大、中型建設項目的規劃設計和施工圖預算未經總部審定，一律不得開工建設。

對策三：招投標階段的控制措施。

該階段的工作流程分為招標前期工作、招標、開評標、合同簽訂和招標結果備案等。在此階段，武警總部參加招標文件審查、組織編制確定招標控制價，參與招投標中必組織的招標、評標工作，還應對其施工類招標技術文件、技術規范書進行審查。建設管理單位參加招標規范書的審查和評標工作，并主動邀請第三方審計機構、官兵代表參與招標工作，確保公開、公正、公平。招標采購結果報總部、各單位物資采購部備案。在此階段過程中，一要嚴格劃清權限。由業務主管部門管招標過程、專家委員管評標定標、黨委常委管拍板決策，防止越權插手。對規避招標、明招暗定、權錢交易等違規違紀違法問題，一經發現，嚴肅查處并追究相關責任。二要規范招標工作流程。對投標單位進行嚴格的資信審查；在評審定標時，應選定報價合理的施工單位，綜合考慮其信譽、質量保證措施等條件；在重大合同的財務審核上應有總會計師和高級財務人員參與；合同的簽訂要確保權責明確、表述準確、不留歧義，尤其是對合同價款調整、設計變更、質量要求和付款方式等表述要準確、清楚，減少不確定因素。三要改進工程招標辦法。一切重大工程采用公開招標，要嚴格限制邀請招標，除個別涉密工程可邀請招標外；組織形式上，要全面推行委托招標，嚴格限制自評自定；造價控制上，要大力推行工程量清單計價方式，實行清單招標。四要對大中型建設項目實行跟蹤審計制度，將審計貫穿于工程招投標、合同簽訂、設計變更、隱蔽工程驗收、暫定材料認價、竣工決算等各個階段和環節。

對策四：施工階段的控制措施。

工程變更，必須嚴格落實現場負責人和設計、監理、施工單位聯合審查，分管領導核定，按權限報單位黨委或上級主管部門審批的基本程序。所有變更必須在變更前提出申請，先報經設計和監理簽字，再經造價人員審核，做出造價對比分析，最后按權限報領導審批，未經批準前施工單位不得擅自施工。加強設計變更管理，落實責任，規范流程，要做到以下三點：一是及時報告。遇有情況后，立即停工，及時逐級報告至原批復部門，同時提出處理建議；二是充分論證。要把原批復無法執行的原因找準、說清，認真研究論證，防范類似問題再次發生；三是程序正規。調整項目的程序和權限，按工程立項的規定執行，在原批復部門下達調整意見前，不得擅自變更。在工程變更審計中，首先看這些變更條款的內容是否與合同或招標文件的規定有矛盾的地方，看新增加的簽證工作內容是否已經包括在原合同或招標文件規定的范圍，這些條款是雙方分歧和利益沖突的焦點，要尤其引起注意。其次看設計、洽商變更簽證是否規范，審查變更原因是否合理、變更范圍和工程量是否標準，無效簽字或后補設計或洽商變更簽證單一般不應作為結算依據。建設單位還應著重提高基建項目的現場管理水平。具體做法如下：第一，制定崗位責任追究制，包括工程、合同、計量與支付的管理、變更審批程序和檔案工作的管理等；第二，嚴格控制工程質量和工程進度，尤其注意規范現場簽證，按照合同規定支付工程進度款，合理控制工程造價；第三，選派政治素質高、業務能力強的人員負責現場施工管理。

對策五：經費結算與決算的控制措施。

財務部門必須緊緊抓住基建項目合同管理這條主線，頂住來自各方的壓力，按照合同條款和工程進度預付工程款。在結算工程款過程中，嚴格按照預算、決算書、發包合同、工程量計算書、審計通知書及正規發票，直接與施工單位結算，手續不全的，不得擅自辦理結算報銷。經費的撥付，必須嚴格落實建設單位核定工程量、營房部門編制撥款計劃、財務部門按批準的計劃撥付的基本程序，不得超進度、超比例撥付工程款。在撥付工程款時，財務部門應主動會同營房部門，審查施工單位編制的已完成工程價款結算單和預付款賬單。對計劃外擅自建設項目，一律不納入總部組織的審核審計范圍，因此產生的經費缺口，總部一律不認可、不補貼。未經審計不得支付尾款，已竣工項目要按規定預留質量保證金。建設單位工程管理部門負責匯總編制各類結算文件，財務部門配合其進行竣工結算的編制，同時嚴禁建設單位替施工單位編制結算資料，防止出現以編代審現象，重點是第三方審計機構負責審批要上報的竣工結算報告。建立第三方審價準入制度，篩選優質中介機構是高效利用社會資源的新途徑、新典范。在編制工程決算階段，按照工程決算相關制度，總部財政部應及時歸集工程成本費用，編制工程竣工決算報告，嚴禁賬實不符、虛列成本，并安排審計署專業人員進行決算審計，真正做到工程項目竣工一項、審核一項、結算一項。

武警后勤學院）