關于改進天津市農業綜合開發土地治理項目管理的對策研究

◎文/王文彬 趙 軍

關于改進天津市農業綜合開發土地治理項目管理的對策研究

◎文/王文彬 趙 軍

天津市農業綜合開發土地治理項目，立足全市農業發展實際，注重加強農業基礎設施建設，綜合運用工程、科技、生物等措施，解決制約農業生產的主要障礙因素，不斷提高現有耕地的產出率和水資源利用率，建設穩產高產、旱澇保收、節水高效的高標準農田，同時兼顧生態綜合治理項目。本文分析了當前天津市農業綜合開發土地治理項目存在的問題，提出進一步改進農業綜合開發土地治理項目管理工作的對策建議。

農業綜合開發；土地治理；項目管理

一、天津市農業綜合開發土地治理項目的基本情況及主要成效

自1994年經國家批準立項開展農業綜合開發以來，天津市農業綜合開發土地治理項目，歷經二十二年的歷程，大體經歷了四個階段：第一階段，是從1994年至1998年。這一時期按照國家改造中低產田和開墾宜農荒地相結合，以增加農產品產量為主，投入土地治理項目一元錢產出一公斤糧食的要求，組織進行了大規模的土地治理項目工程。這一階段通過水、田、林、路綜合治理，農業、農機、農技綜合配套，將過去常年廣種薄收，產量低而不穩的大洼地，改造成了旱能澆、澇能排的高產穩產田，同時農業生產條件得到很大改善，整體配套水平有所提高，項目區的糧食產量大幅度增加。第二階段，是從 1999年開始至 2003年。這一時期，認真貫徹國家農業綜合開發辦公室關于農業綜合開發指導思想 “兩個轉變”和“兩個著力、兩個提高”的要求，即由以改造中低產田和開墾宜農荒地相結合，轉到以改造中低產田為主，盡量少開荒甚至不開荒，把提高農業綜合生產能力與保護生態環境結合起來；由以增加農產品產量為主，轉到積極調整結構，依靠科技進步，發展高產優質高效農業上來。根據天津市水資源情況，在堅持以改造中低產田為中心的基礎上，重點發展節水農業和生態林建設；通過這一時期農業綜合開發項目的實施，為促進農業結構調整、農民增收和實現農業的可持續發展創造了條件。第三階段，是從2004年開始至2012年。這一時期，立足本職，服務大局，緊緊圍繞發展現代農業、建設社會主義新農村的目標和要求，以改造中低產田為重點，著力加強農業基礎實施建設，提高農業綜合生產能力，促進現代農業發展，帶動農民增收。第四階段，從2013年至今，按照2013年和2016年中央一號文件提出的 “要落實和完善最嚴格的耕地保護制度，加大推進高標準農田建設”和“加強農業基礎設施建設，大規模建設高標準農田，實現藏糧于地、藏糧于計”的要求，大力開展高標準農田建設，努力實現到2020年天津市完成高標準農田245萬畝的建設任務。

天津市農業綜合開發土地治理項目，立足全市農業發展實際，注重加強農業基礎設施建設，綜合運用工程、科技、生物等措施，解決制約農業生產的主要障礙因素，不斷提高現有耕地的產出率和水資源利用率，建設穩產高產、旱澇保收、節水高效的高標準農田，同時兼顧生態綜合治理項目。

“十二五”期間實際共完成土地治理面積 120.95萬畝，其中：治理高標準農田119.52萬畝，生態綜合治理1.43萬畝。項目涉及薊州區、寶坻區、武清區、靜海區、寧河區、西青區、津南區、北辰區、濱海新區9個項目區，71個鄉鎮，681個行政村。項目總投資15.90億元，其中：中央財政5.05億元；市級財政配套資金7.08億元；區縣財政配套資金3.03億元；自籌資金0.74億元。

通過土地治理項目，項目區農業綜合生產能力顯著提高，大大增強了農產品生產能力；加強農田林網建設，保護和改善生態環境，促進了農業可持續發展。在改善生產條件的同時，兼顧改善農民生活條件，以農田治理帶動農村環境整治和其他社會事業發展，在開展科技培訓、扶持合作經濟組織、加強工程管護等一系列工作中，逐步增強了農民科技素質和民主管理意識，有利推進了社會主義新農村建設。

“十三五”期間計劃完成土地治理面積131.57萬畝，其中：治理高標準農田122.81萬畝，生態綜合治理8.76萬畝。項目涉及薊州區、寶坻區、武清區、靜海區、寧河區、西青區、濱海新區、天津食品集團8個項目區。項目計劃總投資 19.93億元，其中：中央財政6.59億元；市級財政配套資金12.93億元；區縣財政配套資金0.25億元；自籌資金0.16億元。

二、當前農業綜合開發土地治理項目的主要問題

（一）可實施農業綜合開發高標準農田項目土地基數呈下降趨勢

天津作為都市型農業，在技術、科研、資金、人才等方面有著一定的資源優勢。同時，也面臨著土地資源稀缺，可實施農業綜合開發高標準農田項目土地基數呈下降趨勢等困難。主要表現在：一是隨著城市化進程的不斷加快，耕地面積呈下降趨勢。據統計，天津市2011年耕地面積為594萬畝，2015年下降到584萬畝。五年間耕地面積減少了10萬畝，平均每年減少2萬畝。二是農業種植結構調整，減少糧食作物面積。2014年市委、市政府加大農業種植結構調整力度，提出“一減三增”，減少100萬畝糧食作物的面積，增加經濟作物、林木等種植面積。三是“十三五”期間，天津市大力實施生態儲備林項目，利用五年的時間在有農業的地區，規劃造林170萬畝。

（二）項目管理程序較復雜

長期以來，農業綜合開發項目管理工作講求規范，但程序管理工作偏復雜。主要表現在，一是前期工作程序較多、時間偏緊。縣級從建立項目庫到確定備選項目，需要經過多重程序，根據土地治理項目管理流程圖，土地治理項目管理分4個階段、14個步驟，特別是項目前期工作中就有6個步驟，完成最少需要半年的時間。造成了基礎農發辦前期工作時間緊、程序多、任務重、壓力大。二是項目計劃調整變更權限需完善。項目立項后，難免出現部分工程不能實施或不能全部施工，項目需調整，隨著投資規模、投資標準的增大，現有項目調整權限已不適應工作需要和客觀實際，影響了施工進度，束縛了基層開發部門工作，需要進一步完善。三是項目檢查驗收環節重復。土地治理項目驗收是層層驗收，縣級進行單項驗收，市級全面驗收，國家進行綜合性檢查。一般1個縣需要經歷2次～3次檢查驗收，多的達4次～5次，每次驗收，時間跨度、工作量等較大，人力、物力、財力消耗大。同時，項目審計工作較重，工程預決算審計、竣工審計、中介審計及各類專項審計等，程序較多，環節復雜。

（三）區縣財政配套資金壓力較大

“十二五”期間，本市高標準農田建設項目區縣財政落實配套資金每年6000萬元，特別是“老五縣”承擔了90%以上的任務量，但本級財力較弱，從而影響了申報項目的積極性。

（四）政策投資標準分區域差異不明顯

投資標準的分區域差異不明顯，一是從地形特征看，平原地區與山區投資標準相差不大；二是土地治理項目僅對建設內容和建設標準進行了較詳細的規定，但沒有考慮到不同類型的區域特點，造成了在實際建設中遇到一定的困難，沒有實行精準開發。

（五）高標準農田建設項目畝投資標準較低

目前，按照財政部國家農發辦的規定，高標準農田項目建設標準應執行國家標準委頒布的 《高標準農田建設 通 則 》（GB/T30600-2014）。據測算，天津市執行該標準，井灌區畝均投入為3600元，渠灌區畝均投入為4000元。“十二五”期間，高標準農田建設項目畝均財政投入不足1300元。投入標準明顯低于建設標準。

（六）選項工作困難

目前，除農業綜合開發部門外，國土、水利、農業等部門也在進行高標準農田建設，據統計，國土部門“十二五”期間，治理高標準農田面積近200萬畝。農業綜合開發高標準農田項目規定，項目地塊不能與其他扶持資金重復建設，10年內不能在同一項目區進行改造。造成實際選項工作的困難。

三、關于改進天津市農業綜合開發土地治理項目管理工作的思考

糧食安，則天下安。作為財政支農重要組成部分的農業綜合開發土地治理項目，在加強農業生產基礎設施建設和農業生態環境建設方面發揮了重要作用，是農業綜合開發工作的重中之重。當前我國人均耕地少、優質耕地少、后備耕地少，農業基礎設施落后和綜合生產能力低的基本矛盾依然比較突出。為此，黨中央提出“加強農業基礎設施建設，大規模建設高標準農田，實現藏糧于地、藏糧于計”的要求。為貫徹落實黨中央的要求，天津市農業綜合開發工作立足全市農業農村工作新形式，適應新常態，在加大財政投入的同時，創新思路，主動探索，不斷加強和完善農業綜合開發土地治理項目各項管理工作，助推天津市現代農業的發展。

新時期面臨農業生產成本攀升的資源約束及經濟進入新常態和政府職能轉變的經濟政治環境下，供給側改革和產業融合等發展理念成為創新方向。農業綜合開發作為財政支持農業、促進農業現代化的重要措施，也要不斷創新政策措施，服務農業發展。

（一）加強預算管理，提前下達年度項目任務指標

按照 《財政部關于貫徹落實國務院決策部署 推動地方實行中期財政規劃管理的通知》（財預 [2015]38號）提出 “在科學預判未來三年財政收支情況的基礎上，合理確定財政收支政策和重大項目資金安排，逐年滾動管理，實現規劃期內年度平衡的預算收支框架。”的要求，為確保 《天津市農業綜合開發高標準農田建設實施規劃》的順利完成，本著“早規劃、早落實”的原則，在對各項目區縣和有關單位土地資源情況充分調研的基礎上，要求項目區縣對原上報的規劃重新進行了疏理，將原按鄉鎮上報的口徑，細化到按村進行統計，務求真實可行，結合上報的2017至2020年度農業綜合開發高標準農田項目規劃情況，以2016年度高標準農田項目中央財政資金指標為基數，提前編制完成了天津市2017至2020年度農業綜合開發高標準農田項目年度滾動計劃。同時，調整高標準農田項目有關政策，降低準入門檻，擴大扶持范圍。將農民合作組織、農業龍頭企業、種糧大戶、家庭農場等新型經營主體及國有農場納入扶持范圍。

（二）完善項目政策“松綁、瘦身”，簡政放權，理順關系

一是按照簡政放權的要求，將土地治理項目的項目考察立項、項目評審、項目竣工驗收等工作下放到項目區縣。區縣農發機構將按照規定的程序和有關要求，完成土地治理項目計劃編報工作；二是明細項目調整、終止審批權限，加大項目區縣的審批權限。凡建設內容的數量、結構、地點發生調整及新增項目建設內容的均由區縣農發機構進行核準報市農發辦備案。項目終止的，由項目單位提出申請，區縣農發機構審查并提出意見后，報市農發辦審批。

（三）建立各項制度規定，規范和完善項目管理工作

一是規范農業綜合開發土地治理項目監理工作。本著“公開、公平、公正”的原則，委托天津市政府采購中心，對土地治理項目監理工作開展入圍單位招標工作，通過公開招標，確定入圍單位。自2016年，農業綜合開發土地治理項目中，全部水利工程和農田道路均納入監理范圍。對于除水利工程和農田道路外的土地治理項目工程是否進行監理由區縣農發機構決定。二是完善土地治理項目有關工程設計概算工作。針對天津市農業綜合開發土地治理項目中，電力工程設計概算、部分水利工程設計概算與實際工程造價存在較大差異的情況。在充分調研的基礎上，調整完善工程設計概算工作。自2016年起，各項目區縣在委托設計單位設計電力工程概算時，應參照上一年度相同電力工程實際造價的單位價格，確定本年度電力工程的單位價格，同時應聘請電力部門對電力工程的工程量進行實地勘測，出具電力工程的勘測報告。同時，要求各項目區縣在編制土地治理項目可行性研究報告水利工程概算時，不得采取典型設計，設計單位要進行實地勘察，每項水利工程都應據實計算工程概算，并出具相對應的工程設計圖紙。三是對有關資金的使用、列支范圍和列支比例及取費依據做出明確規定。針對土地治理項目評審形成的審減資金和項目招投標形成的結余資金，做出明確規定。同時，對勘察費的列支范圍及列支比例，編制擴初設計相關數據的取費依據和可行性研究報告編制工作等做出明確規定。

（四）優化農業綜合開發布局，強化供給側改革，實施精準開發

農業綜合開發亟需解決的一個重要問題就是區域優勢特色還沒有充分發揮出來。各地區的項目建設存在小而散的情況，并且與當地優勢特色產業帶建設結合不夠緊密。在當前農業結構不夠合理的態勢下，強化農業供給側改革也勢在必行。農業綜合開發的首要工作就是要通過規劃設計，引導農業綜合開發優化布局。加強調查研究，摸清實際情況，準確認識和把握區域農業發展優勢，找準農業特色產業，充分發揮規劃的宏觀指導作用，找準切入點，形成各具特色的發展模式。天津市應按照穩糧保菜、擴特強果、優牧精魚、加工提質、休閑增收的思路，優化產業布局，推進農業標準化、規模化、產業化、綠色化發展，構建一二三產業融合發展，提高農業供給體系的質量和效率。大膽創新，完善項目管理政策，2017年天津市農業綜合開發將啟動高標準農田創新試點工作，通過試點，積極探索高標準農田建設項目與產業化經營項目相結合工作，努力建立現代化的農業產業園區，建立天津市現代農業的樣板，展示現代農業發展的成果。在財力有限的情況下，政策投資標準分區域不同，應實施精準開發。按照“缺什么，補什么”的原則，結合各地區實際情況，按照工程建設內容，梳理出各地區應重點、急需建設的任務清單。

（五）逐步調高畝投資標準，開展高標準農田試點工作

天津作為東部沿海城市，立足都市型農業發展，需要進一步調高高標準農田的投資標準。從實際需要看，畝投入標準提高到3000元～4000元為宜，著重建設生產設施、節水工程、渠系工程、道路硬化及綠化等工程建設。同時，要加快農村土地流轉步伐，發展多種形式的適度規模經營。加強農村土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場和管理服務機構，加快發展土地流轉中心等中介服務組織，探索建立土地承包經營權合理估值定價機制。逐步建立和完善財政、信貸、用地扶持等方面鼓勵土地流轉的政策機制。通過土地流轉，打破以往“戶戶都種田，家家小而全”的經營格局。2017年全市將開展農業綜合開發高標準農田試點項目，將財政畝均投入標準由1500元提高到2700元，從而達到投入標準與建設標準基本匹配。

（六）加強部門協作，打造高標準農田建設平臺

加強農業綜合開發機構與發展改革、國土、水利、農業等部門溝通協調，調動各方積極性，充分發揮農業綜合開發田水路林山綜合治理優勢，統籌相關涉農資金，搭建高標準農田建設資金整合平臺，合力加強高標準農田、田林水網配套設施建設，改善生產條件。加強農產品質檢機構基礎設施建設，健全農產品質量安全監管體系。

責任編輯：解忠艷 曲 寧

F323.24

A

1006－1255－（2017）02－0038-05

王文彬（1957—），天津市財政局農業綜合開發辦公室主任（正處級）。郵編：300042趙 軍（1969—），天津市財政局農業綜合開發辦公室主任科員。郵編：300042