稅收合理發(fā)力助推“一帶一路”倡議落實(shí)*

稅收合理發(fā)力助推“一帶一路”倡議落實(shí)*

楊志勇（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

中國(guó)發(fā)出“一帶一路”倡議以來(lái)，各方面的制度和政策都在跟進(jìn)，可以預(yù)期，“一帶一路”倡議的成功將造福人類。但 “一帶一路”沿線國(guó)家情況的復(fù)雜性，決定了“一帶一路”倡議的實(shí)現(xiàn)必須經(jīng)過(guò)艱難的努力，其中就包括稅收制度建設(shè)和稅收政策的優(yōu)化選擇。對(duì)此，筆者擬談點(diǎn)初步的想法。

一、助力“一帶一路”倡議需要給稅收功能作用恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?/h2>

稅收助力“一帶一路”倡議，首先需要對(duì)稅收功能作用有一個(gè)恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)。任何超越稅收功能作用的任務(wù)，不僅不利于既有目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。稅收功能作用的發(fā)揮，需要建立在對(duì)稅收規(guī)律的認(rèn)識(shí)之上。市場(chǎng)在資源配置中應(yīng)該起決定性作用，稅收只是助力而不能替代市場(chǎng)的作用。試想，即使“一帶一路”相關(guān)業(yè)務(wù)的稅負(fù)為零，如果投資回報(bào)很低甚至為負(fù)數(shù)，投資者也會(huì)裹足不前。反過(guò)來(lái)，即使稅負(fù)相對(duì)較高，只要資本回報(bào)率是可以接受的，投資者仍然會(huì)持續(xù)投入。這么說(shuō)，是要強(qiáng)調(diào)稅收因素只是參與投資業(yè)務(wù)的一個(gè)重要因素。當(dāng)然，相對(duì)而言，如果其他條件不變，稅負(fù)越輕，資本回報(bào)率也就越高。“一帶一路”倡議實(shí)施中優(yōu)化稅收政策的作用由此可見(jiàn)一斑。

稅收助力“一帶一路”倡議，必須明確定位在“助力”上。稅收只是相關(guān)投資和貿(mào)易業(yè)務(wù)的催化劑，而不是基本的決定力量。“一帶一路”沿線國(guó)家情況復(fù)雜。特別是，絲綢之路穿越的中亞地區(qū)，不僅經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，而且政治上的不確定性因素較多，投資者要面對(duì)較高的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，如果沒(méi)有較高的預(yù)期回報(bào)，那么投資往往不會(huì)進(jìn)行下去。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的另一辦法是用貿(mào)易替代投資，因?yàn)橘Q(mào)易相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要小得多。但是，“一帶一路”倡議的中心內(nèi)容之一是實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可能用貿(mào)易來(lái)替代。更高風(fēng)險(xiǎn)的投資如果有更加合適的稅收政策支持，那么投資進(jìn)展就可能更加順暢。俄羅斯和東歐地區(qū)都是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全也可能在一定程度上影響“一帶一路”倡議中市場(chǎng)作用的發(fā)揮。西亞、南亞和東南亞以及非洲地區(qū)的情況也很復(fù)雜，不同宗教不同文明的沖突不同程度存在，①參見(jiàn)亨廷頓（2002）的有關(guān)論述。市場(chǎng)作用能在多大程度上得到發(fā)揮同樣受到制約。

在上述條件下，不過(guò)分高估稅收的功能作用，也不低估稅收的助力作用，當(dāng)是稅收助力“一帶一路”倡議的基本原則。“一帶一路”的稅收支持政策應(yīng)該和全局的“走出去”稅收政策是一致的，相互協(xié)調(diào)的。“走出去”的稅收政策應(yīng)該切合“一帶一路”倡議的實(shí)際，有利于中國(guó)企業(yè)與沿線國(guó)家和地區(qū)的投資和貿(mào)易。“一帶一路”倡議呼喚的是“走出去”稅收政策的升級(jí)版，而不應(yīng)該是單獨(dú)為“一帶一路”服務(wù)出臺(tái)的定制版，這是由稅收政策的內(nèi)在公平要求所決定的。現(xiàn)有的“走出去”稅收政策如與“一帶一路”倡議的要求不相吻合，應(yīng)該考慮的是如何優(yōu)化“走出去”稅收政策，而不是另行制定新的稅收政策。

二、國(guó)際稅收關(guān)系的優(yōu)化應(yīng)該在“一帶一路”倡議實(shí)施中排在重要的位置

“一帶一路”倡議所覆蓋的國(guó)家和地區(qū)情況特別復(fù)雜。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，稅收制度也特別復(fù)雜。特別是一些地區(qū)，如中亞地區(qū)的稅制復(fù)雜，稅收征管能力不足（杰文斯，2016）。與稅制建設(shè)還處于發(fā)展初期的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行稅收協(xié)調(diào)，顯然和稅制建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代化階段的國(guó)家和地區(qū)相比有很大差異，前者需要的是比后者更加簡(jiǎn)單易行的操作方法。

國(guó)際稅收關(guān)系安排應(yīng)該堅(jiān)持對(duì)等原則。稅收制度相仿、稅制結(jié)構(gòu)相似的國(guó)家之間的稅收協(xié)調(diào)相對(duì)容易做到，反之，則協(xié)調(diào)工作較為復(fù)雜。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家國(guó)際稅收關(guān)系遵循原則一直有居民稅收管轄權(quán)和收入來(lái)源地稅收管轄權(quán)之爭(zhēng)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外投資多而發(fā)展中國(guó)家對(duì)外投資少所致。發(fā)達(dá)國(guó)家作為一個(gè)群體傳統(tǒng)上更加重視居民稅收管轄權(quán)，但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，發(fā)展中國(guó)家的資本輸出規(guī)模也在迅速擴(kuò)大。中國(guó)從2014年起已經(jīng)成為資本凈輸出國(guó)。從國(guó)家利益出發(fā)，再?gòu)?qiáng)調(diào)收入來(lái)源地管轄權(quán)顯然已經(jīng)不能更好地維護(hù)國(guó)家稅收利益。

原則性安排是國(guó)家稅收關(guān)系優(yōu)化的基礎(chǔ)，更為具體細(xì)致的國(guó)際稅收關(guān)系的確定則需要對(duì)相關(guān)國(guó)家具體稅制有相當(dāng)充分的認(rèn)識(shí)。對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)來(lái)說(shuō)，多數(shù)對(duì)中亞或其他“一帶一路”國(guó)家的稅制了解不多，這種信息盲點(diǎn)對(duì)“走出去”企業(yè)的影響到底有多大更是未知數(shù)。一般說(shuō)來(lái)，稅制建設(shè)初始階段常常伴隨著具體稅制和稅收政策的多變，這對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，本身就帶有諸多不確定性。如果在國(guó)際稅收關(guān)系安排中，中國(guó)能夠和相關(guān)國(guó)家就稅制和稅收政策的確定性達(dá)成某種協(xié)議，那么對(duì)于“走出去”企業(yè)來(lái)說(shuō)是一大利好。這樣，致力于稅負(fù)確定性的目標(biāo)就應(yīng)該成為中國(guó)和相關(guān)國(guó)家國(guó)際稅收關(guān)系確定的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為了降低稅負(fù)不確定性給“走出去”企業(yè)帶來(lái)的負(fù)面影響，到國(guó)家鼓勵(lì)但不確定性程度高的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行投資的，可以考慮對(duì)其收益在特定期限內(nèi)實(shí)行免稅政策。在不確定程度較高的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行投資本身就充滿高風(fēng)險(xiǎn)，在這個(gè)時(shí)候，國(guó)家讓渡部分稅收利益，與投資者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是合適的。

三、納稅服務(wù)應(yīng)該在稅收助力“一帶一路”倡議中發(fā)揮中心作用

“一帶一路”倡議涉及的國(guó)家和地區(qū)中，中亞、西亞、南亞、東南亞、非洲國(guó)家的稅制差別很大，國(guó)內(nèi)各界對(duì)這些地區(qū)的稅制了解還很有限。目前，稅務(wù)部門正在積極應(yīng)對(duì)，如各地國(guó)稅部門組織編譯了相關(guān)國(guó)家的稅制資料，受到“走出去”企業(yè)的歡迎。一些中亞國(guó)家的稅制資料第一次系統(tǒng)地介紹到國(guó)內(nèi)，這對(duì)于納稅人了解“一帶一路”沿線國(guó)家的稅制無(wú)疑有很大幫助。但是，稅制情況總是在動(dòng)態(tài)發(fā)生變化，及時(shí)更新各國(guó)稅制資料才能適應(yīng)納稅人的信息需求。稅務(wù)部門要發(fā)揮好組織者的作用，同時(shí)還要借力學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界，共同致力于“一帶一路”沿線國(guó)家稅制信息的服務(wù)工作。

經(jīng)濟(jì)全球化的加快要求中國(guó)有自己的高水平的國(guó)際稅收政策研究中心。這類中心應(yīng)該承擔(dān)起包括“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)稅收制度和政策信息收集與整理任務(wù)，為社會(huì)各界提供服務(wù)。它不同于一般意義上的研究中心，而應(yīng)該與日常稅務(wù)工作對(duì)接。國(guó)際稅收信息量大，信息收集與整理應(yīng)該有側(cè)重點(diǎn)。沿線大國(guó)稅制信息毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該作為研究中心工作的重點(diǎn)，例如印度稅制。印度作為金磚國(guó)家，又是人口第二大國(guó)，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力很大，中國(guó)必然與它頻繁打交道。打交道越多，就越需要更深入地了解稅制信息。服務(wù)于社會(huì)各界的稅制信息不僅僅是官方發(fā)布的信息，還應(yīng)包括各類稅收案例，為投資者提供更加全面系統(tǒng)的稅制立體資料。其他國(guó)家的稅制信息同樣要突出重點(diǎn)，與“一帶一路”倡議的要求相互配合。

稅收與經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，沒(méi)有較完整全面的宏觀經(jīng)濟(jì)和行業(yè)信息，常規(guī)的稅制和稅收政策信息就不容易發(fā)揮作用。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)要與相關(guān)研究機(jī)構(gòu)配合，全面、及時(shí)做好宏觀經(jīng)濟(jì)和行業(yè)信息的收集與整理工作。

四、梳理并修訂已有的國(guó)際稅收協(xié)定 更好地服務(wù)于“一帶一路”倡議

國(guó)際稅收協(xié)定是國(guó)家之間處理稅收分配關(guān)系的最主要依據(jù)。協(xié)定的簽署總是在特定環(huán)境中進(jìn)行的。服務(wù)于不同時(shí)期不同目標(biāo)，國(guó)際稅收協(xié)定具體條款的側(cè)重點(diǎn)也不同。不僅中國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制在升級(jí)，其他國(guó)家所面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境也在發(fā)生變化。這就要求重新梳理已有的國(guó)際稅收協(xié)定，以應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展變化的局面。現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題很多，比如中國(guó)合伙企業(yè)為“一帶一路”沿線國(guó)家提供服務(wù)，可能面臨證明該合伙企業(yè)構(gòu)成中國(guó)稅收居民的身份證明，但是中國(guó)《企業(yè)所得稅法》又規(guī)定合伙企業(yè)不適用該法（李娜，2015）。類似情形亟待找到合適的解決方案。各國(guó)情況不同，納稅所要求的程序和所提供的證明各不相同。除了加強(qiáng)雙邊磋商機(jī)制之外，還可以借鑒一些國(guó)家和國(guó)際組織新的協(xié)定范本及注釋，將相關(guān)內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)協(xié)定，更好地解決問(wèn)題。

控制稅收風(fēng)險(xiǎn)是“走出去”企業(yè)不可小覷的問(wèn)題。稅收成本是“走出去”企業(yè)最主要的成本之一①趙艷清（2017）將稅收成本列為“走出去”企業(yè)的第三大成本。。逃稅與避稅從定義上容易區(qū)分，前者是違反稅法的行為，后者在稅法范圍內(nèi)進(jìn)行交易。但在現(xiàn)實(shí)中，兩者的區(qū)分往往有難度。“走出去”企業(yè)所進(jìn)行的交易從自身對(duì)稅法的理解上看是避稅，但是這樣的“避稅”卻不被東道國(guó)稅務(wù)當(dāng)局所認(rèn)可，這就容易帶來(lái)補(bǔ)稅及承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的稅收風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于大企業(yè)來(lái)說(shuō)，這樣的稅收風(fēng)險(xiǎn)損失的不僅僅是金錢，還有商譽(yù)。因此，“走出去”企業(yè)應(yīng)盡量減少此類稅收風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。國(guó)際稅收協(xié)定對(duì)可能的稅收風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)有一定的防范機(jī)制。

適應(yīng)發(fā)展中國(guó)家資本輸出國(guó)實(shí)際的國(guó)際稅收協(xié)定的形成是新生事物。一方面，收入來(lái)源地稅收管轄權(quán)對(duì)發(fā)展中國(guó)家仍然有利；另一方面，資本輸出所帶來(lái)的稅收利益只能通過(guò)居民稅收管轄權(quán)來(lái)加以保障。發(fā)展中國(guó)家過(guò)去在強(qiáng)調(diào)來(lái)源地管轄權(quán)的同時(shí)，通常也不放棄居民稅收管轄權(quán)，但在實(shí)際上，居民稅收管轄權(quán)對(duì)國(guó)際稅收的征管水平有很高的要求。即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，如果沒(méi)有國(guó)際稅收情報(bào)交換機(jī)制的支持，那么對(duì)自身稅收利益也是鞭長(zhǎng)莫及。近年來(lái)，美國(guó)實(shí)施《海外賬戶稅收遵從法》要求外國(guó)銀行逐步開(kāi)放賬戶信息，對(duì)美國(guó)居民海外稅收管轄權(quán)的行使起到了積極作用。20國(guó)集團(tuán)組織（G20）、經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國(guó)等都對(duì)國(guó)際稅收合作提出了要求。特別是BEPS行動(dòng)計(jì)劃更是讓稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題有了初步的應(yīng)對(duì)方案。各國(guó)稅收征管合作的增強(qiáng)，都需要在國(guó)際稅收協(xié)定上得到充分的反映。修訂既有的國(guó)際稅收協(xié)定，以適應(yīng)未來(lái)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是“一帶一路”倡議落實(shí)的當(dāng)務(wù)之急。

五、加快國(guó)內(nèi)稅制改革 服務(wù)“一帶一路”倡議

國(guó)際稅收關(guān)系從根本上說(shuō)是國(guó)內(nèi)稅制的延伸。在封閉經(jīng)濟(jì)條件下，一國(guó)可以完全根據(jù)自身情況自主選擇稅制。但是，在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，一國(guó)稅制的選擇再也不能不考慮國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)因素。2017年新就職的美國(guó)總統(tǒng)特朗普上任伊始就在積極推動(dòng)稅制改革，旨在大幅度降低稅負(fù)。減稅力度能否達(dá)到預(yù)期，還需要得到立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，但美國(guó)減稅已是大勢(shì)所趨，而且減稅力度不會(huì)太小。特朗普減稅是大概率事件，中國(guó)對(duì)此不能不加以應(yīng)對(duì)。

近年來(lái)中國(guó)一直在推行減稅政策，2017年更是強(qiáng)調(diào)減稅降費(fèi)，而且減稅降費(fèi)的力度要讓企業(yè)有切身的體會(huì)。這是應(yīng)對(duì)美國(guó)稅制改革的有利條件。也就是說(shuō)，對(duì)于特朗普總統(tǒng)的減稅，中國(guó)只要進(jìn)一步完善已有的減稅降費(fèi)政策就能夠加以應(yīng)對(duì)，關(guān)鍵在于調(diào)整幅度，在于是否有足夠的空間。2017年中國(guó)第一季度經(jīng)濟(jì)同比增長(zhǎng)6.9%，為近6個(gè)季度最高，實(shí)現(xiàn)了開(kāi)門紅；②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.一季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開(kāi)局良好[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170417_1484963.html，2017-05-03.第一季度稅收收入也以較快速度增長(zhǎng)，同比增長(zhǎng)14.7%。③財(cái)政部.2017年3月財(cái)政收支情況[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201704/t20170414_2580092.html，2017-05-03.雖然未來(lái)三季度還有一些不確定性，但是稅收收入較快的同比增長(zhǎng)速度為進(jìn)一步減稅提供了更大的空間。企業(yè)所得稅收入和成本費(fèi)用的確認(rèn)，都有一定調(diào)整空間。研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、成本費(fèi)用據(jù)實(shí)扣除等也都有一定的下調(diào)空間。此外，也可根據(jù)實(shí)際情況下調(diào)企業(yè)所得稅稅率，作為應(yīng)對(duì)美國(guó)減稅政策的方案之一。

“一帶一路”倡議的稅收支持從根本上看需要國(guó)內(nèi)稅制的改革與完善。貿(mào)易的出口零稅率應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持，投資的相關(guān)稅收政策還需要進(jìn)一步優(yōu)化。“一帶一路”倡議稅收支持的著眼點(diǎn)不應(yīng)該只放在相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的投資上，而且還應(yīng)該將加快國(guó)內(nèi)稅制改革放在優(yōu)先項(xiàng)上。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，“走出去”稅收政策應(yīng)該是一個(gè)完整的體系，而不能是零敲碎打的。“走出去”稅收政策與國(guó)內(nèi)稅收政策也應(yīng)該是一個(gè)平衡的體系，在資本輸出上，應(yīng)該對(duì)所有資本一視同仁。進(jìn)一步修訂《企業(yè)所得稅法》，對(duì)接中國(guó)企業(yè)“走出去”需要，形成合理的國(guó)際稅收管理體系，服務(wù)“一帶一路”倡議。

六、結(jié)語(yǔ)

對(duì)接“一帶一路”倡議，稅收支持政策的選擇還應(yīng)根據(jù)倡議的著力點(diǎn)，特別是在中國(guó)企業(yè)參與沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有所作為，要根據(jù)行業(yè)的特殊性，選擇適當(dāng)?shù)亩愂照摺膰?guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來(lái)看，中國(guó)的“走出去”稅收政策應(yīng)該是統(tǒng)一的，對(duì)不同地區(qū)的所有“走出去”企業(yè)一視同仁。“一帶一路”倡議的稅收支持只能在統(tǒng)一的稅收政策體系框架內(nèi)進(jìn)行，稅收支持政策必須緊緊圍繞“一帶一路”倡議的目標(biāo)進(jìn)行。緊緊圍繞這一目標(biāo)，稅收治理的現(xiàn)代化應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)？“一帶一路”倡議的稅收政策支持，是要鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，但企業(yè)為什么要“走出去”？企業(yè)“走出去”與稅收有什么關(guān)系，與國(guó)家發(fā)展有什么關(guān)系？這些問(wèn)題都需要回答。企業(yè)只有自愿服務(wù)于“一帶一路”倡議，效率才會(huì)改進(jìn)，企業(yè)和政府的雙贏多贏目標(biāo)才會(huì)實(shí)現(xiàn)。

[1] 杰弗里·歐文斯.新絲綢之路：稅收將成為助力還是阻力[J].國(guó)際稅收,2016,(11).

[2] 李娜.透過(guò)案例看稅收協(xié)定如何促進(jìn)中國(guó)新型外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].國(guó)際稅收,2015,(9).

[3] 塞繆爾·亨廷頓.文明的沖突與世界秩序的重建[M].周琪,劉緋,張立平,王圓譯.北京：新華出版社，2002.

[4] 楊志勇.實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的財(cái)稅政策研究[J].稅務(wù)研究,2015,(6). [5] 趙艷清.中國(guó)企業(yè)跨境投資稅收風(fēng)險(xiǎn)及其防控[J].國(guó)際稅收，2017,(2).

責(zé)任編輯：高 陽(yáng)

* 本文是2017年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新工程項(xiàng)目“‘十三五’時(shí)期深化財(cái)稅改革價(jià)格體制改革研究——宏觀經(jīng)濟(jì)政策選擇與財(cái)稅價(jià)格體制改革”的階段性成果。