稅收風險管理存在的問題與應對措施

◎文/夏璟華 楊東旭

稅收風險管理存在的問題與應對措施

◎文/夏璟華 楊東旭

隨著我國稅收征管改革的不斷深化，稅收征收管理的質效不斷提升，稅收執法風險的意識不斷提高，稅收現代化目標進程日趨接近，各級稅務部門對于稅收風險管理的研究也在不斷深入。本文擬從稅收征管實踐的角度，就稅收風險管理中存在的問題以及應對措施，進行了一些嘗試性的探討。

稅收風險；稅收征管；信息管稅

一、稅收風險管理的現狀

國家稅務總局在《2002－2006年中國稅收征收管理戰略規劃綱要》中，明確提出“引進風險管理意識可以使各級稅務機關更加深刻地從戰略管理的角度認識自身工作的本質及其規律，防范征管風險的舉措，又可以使稅收征管工作獲得更多的主動性。”2009年4月，國家稅務總局在 《全國中長期稅收征管工作規劃（2010－2015）》中明確提出，要在今后六年中建立“以申報納稅為基礎，以信息管稅為依托，以稅收風險管理為導向，規范執法，優化服務，促進遵從”的稅收征管模式。2012年7月，全國稅務系統深化稅收征管改革會議進一步明確指出，要“建立以稅收風險管理為導向，以分類管理為基礎，以信息管稅為依托，以重點稅源管理為著力點，以提高納稅遵從度和納稅人滿意度為目標”的現代稅收征管體系。

隨后，國家稅務總局先后下發了 《關于加強稅收風險管理工作的意見》、《關于進一步加強稅收風險管理工作的通知》等一系列文件，防范和規避稅收風險在各地稅務部門形成了共識，并積極研究稅收風險管理理論，全面加強稅收風險管理實踐指導，在稅收風險管理工作上，取得了階段性的成果。

二、稅收風險管理存在的問題

由于征管理念、法律制度、經濟環境、社會信用體系發展和信息技術發展程度的不同，在思想認識、理論體系、立法保障、資源配置、流程化管理、基礎數據質量和風險分析監控及應用開發、風險差別化的有效應對等方面，還有千差萬別的不一致，尚存在許多瓶頸問題需要破解，是擺在稅務部門以及稅務人員面前的重要課題，問題主要體現在：

（一）稅收風險管理的理論體系尚未建立

1.理論體系不健全、不統一。目前，我國的稅收風險管理還處于理論研究、開展試點和局部實踐階段，從各地稅務部門的實踐成果層面看，尚未形成稅務部門較為健全和統一的理論體系作為支撐。況且風控平臺存在著水平參差不齊，內容形式五花八門的問題。就理論體系而言，還僅僅停留在倡導稅務人員如何規避執法廉政風險，防范職務犯罪上，還沒有涉及更深層次地納稅遵從風險管理的研究和探討方面。

2.征收管理理念比較滯后。就征收管理理念而言，有的稅務部門有著較為程式化的工作思路，呆板滯后不易變更。無論是從文件的制定下發，還是征管的現實層面來看，體現得都比較突出。對于涉稅事項從嚴限制、層層審批、多頭管控，在這種理念的指導下，不利于征納雙方建立起互信互利的良好關系，不利于納稅遵從的實現。

3.征收管理模式比較落后。在征管過程中，稅務部門普遍存在人員少、管戶多的現實情況，傳統的全能型集權式稅收管理員制度已經越來越不適應現代征收管理的要求，形成了管戶底數不清，變動趨勢不明、原因掌控不到位的被動局面。難以真正實現差別化和針對性的服務與管理，疏于管理、淡化責任現象時有發生，進而，導致征納成本高，征管質效差，資源浪費嚴重，納稅人滿意度低的情況。

（二）稅收征管的資源配置有待于進一步優化

1.配套措施不到位。就目前而言，大部分稅務部門征管機構的設置，實際上是“管戶制”和“管事制”的混合體，與稅收風險管理相關的配套措施尚不到位，“管戶制”下的事項多、環節繁、權限細的問題沒有得到解決，難以發揮稅收風險管理的作用。

2.資源優化不合理。由于受現有機構設置、征管模式和人力資源結構等瓶頸的影響，未按照“管理有風險的納稅人、服務無風險的納稅人”的稅收風險管理理念優化資源設置機構，尚沒有做到把優質征管資源優先配置在稅收風險大的區域。

3.管理人才不滿足。從征管現狀來看，稅收風險管理人才隊伍尚不能滿足風險控制的需要。風險管理人員綜合素質參差不齊，無法滿足實際稅收風險管理風險分析識別、風險應對控制以及資源配置等的需要，稅收風險管理人才嚴重不足。

（三）信息管稅的支撐力作用尚需進一步加大

1.信息管稅步伐較慢。在目前，由于稅收征管信息化建設還處于起步階段，稅收征管仍處于傳統手段向信息化、程序化、科學化轉換的過程中，信息傳遞、反饋、共享的速率和程度較低，導致稅務信息內容采集不全面，時效性差，掌控納稅人的信息不完整等。

2.信息管稅水平不高。當前，盡管稅務部門采用了計算機受理納稅申報、發票發售等涉稅事宜，但是多以手工操作為主，沒有普遍使用信息技術來處理納稅信息，影響了納稅信息的應用效率，也未達到節約征管成本的目的。稅務信息呈現靜態、虛假和滯后的現象比較明顯。

3.涉稅信息渠道狹窄。稅務部門獲取涉稅信息渠道不暢，信息數據數量不足，準確系數不高，及時性和有效性不強，對于稅收風險分析影響比較重要的物流、資金流信息數據等無法有效取得，第三方信息共享度不夠。

（四）稅收管理風險的應對防范體系亟待建立

1.稅收信用保障體系不完善。當前，我國正處在深化經濟體制改革和完善社會主義市場經濟體制的攻堅期，社會誠信意識和信用水平還不高，“偷、逃、騙、抗”等稅收違法行為還時有發生，依法誠信納稅還沒有得到普遍有效地遵從，嚴重破壞了正常的稅收秩序和市場秩序，阻礙了稅收風險的應對防范體系的建立。

2.稅收執法監督體系不完善。盡管我國已經建立起法律監督體系，并將稅收執法作為一種行政行為列入行政監督體制。但是，稅務部門稅法解釋不夠規范，行政裁量權缺乏合理，行使和監督過程缺少約束等問題依然存在。征納雙方的地位不平等，征納雙方的權利義務的不對等問題仍較為普遍的存在。因此，導致了監督的失衡。

三、加強稅收風險管理的建議

（一）健全組織機構，優化資源配置，提供組織保障體系

1.合理設置機構。結合稅源分布特點，按照納稅人規模和行業特點，扁平化、專業化分類設置組織機構，減少管理層級，合并職能交叉重疊的部門，歸并和減少行政審批事項及環節，更好地開展專業化服務，更直接監控稅收管理風險。

2.完善管理層級。各管理層級應該打破行政屬地限制，突出和加強對區域大企業及重點稅源行業風險管理和納稅服務，在稅源規模大、密度大的區域加大機構和管理資源配置力度，把有限的資源優先配置在規模大、密度大、風險大的區域。

3.培養管理人才。逐步建立由行業稅收管理專家、國際稅收管理專家、信息技術專家以及會計師、律師等專門管理人才組成的稅收風險管理專業化團隊，優先配置到重要的風險管理部門和崗位。

（二）轉變征管理念，創新征管模式，提高稅收征管水平

1．進一步轉變征管理念。2013年，在全國稅務工作會議上，國家稅務總局提出“建立完備規范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優質便捷的服務體系、科學嚴密的征管體系、穩固強大的信息體系、高效清廉的組織體系，到2020年基本實現稅收現代化”的目標，這一目標，就要求稅務部門將征管理念由管理向治理轉變，進一步加強稅源監控和預警提示，尤其是加強對重點稅源、重點企業、重點項目以及高風險區域、行業、企業的管理，有效防止區域性、重大稅收違法案件的發生，確保稅收收入穩步增長。

2．完善稅源專業化管理。構建現代化稅源專業化管理體系，以風險管理理念為指導，以現代信息技術為依托，以對涉稅信息的采集、應用為主線，提高涉稅電子信息的應用能力。按照差別管理、部門協作、科學效能、強化服務的原則，通過重點稅源專人負責、精細化管理,一般稅源區域統籌、專業化管理,零散稅源源頭控管、社會化管理。實現從無差別管理向分級分類管理轉變、從分散管理向集約化管理轉變、從稅管員管戶向稅管員管事轉變。

3．利用好納稅評估手段。利用納稅評估的管理手段，嚴格數據質量管理，完善信息共享機制，強化數據信息的分析利用，運用行業風險應對預警指標，不斷優化征收管理。進而，提升稅收專業化管理水平，提高納稅人的稅法遵從。

（三）全面信息管稅，提高支撐力度，有效防范稅收風險

1．不斷加快信息化建設。以風險管理為導向，以信息化為手段，提高納稅遵從是當前稅務部門工作的重中之重。稅務部門應充分發揮信息管稅的作用，建立各行業風險特征庫，分析疑點，有針對性地管理，從而，提升管理質效，提高納稅人遵從。一是充分利用網上報稅、自助辦稅終端等申報方式，自動對納稅人種類信息進行采集，簡化納稅人申報的流程。二是推廣使用網絡發票和電子發票，即時準確采集和存儲發票數據，簡化發票的流轉、貯存、查驗和比對，有效防控發票類違法。三是建立稅法宣傳、稅法咨詢的計算機網絡系統，讓納稅人可以迅速了解涉稅事項的準確信息，建立稅收法規的互聯網站。四是提供電話自動查詢系統和人工查詢系統，利用電子郵件向納稅人定期提供稅收法規、政策信息。五是利用互聯網處理涉稅事項，實現網上行政。

2．加強部門間協作配合。一方面，要加強稅務部門內部征管查各業務部門的協作，建立聯動機制，以稽查促征管，提高稅收征管的質量。另一方面，加強外部部門之間的協作。一是實現國稅、地稅之間的溝通，建立國地稅共用的網上報稅系統。二是稅務部門與工商、銀行、海關等相關部門之間的聯網，信息共享，加強聯系，及時提供和反饋信息，實現實時管理。三是稅務部門與公、檢、法、質監、房產等部門的協調配合等等。這樣既提高了征管質量，也有利于納稅人稅法遵從。

（四）建立分析機制，完善監控系統，構建風險防范體系

1．完善稅收風險評價指標體系。結合經濟運行走勢、行業特點、經營規律、稅收政策、稅收風險特征以及易發環節、典型案例經驗等因素，綜合構建和完善稅收風險評價指標體系，科學測算和確定稅收風險閾值、預警標準及風險權重體系等。

2.建立稅收風險分析監控模型。在完善稅收風險評價指標體系基礎上，采用科學的分析識別算法，結合運用數據庫技術手段，研究建立稅收風險分析監控模型，從宏觀經濟到經營行業再到納稅人，分層次進行風險識別，層層深入，深度挖掘、發現和識別真正的稅收風險源、風險易發環節和關鍵的風險點。

（五）多項措施并舉，促進納稅遵從，提升納稅人滿意度

1．建立稅收風險應對控制體系。按照“服務+管理+執法”的差別化、遞進式模式，建立稅收風險應對控制體系。通過科學的分析識別，確定納稅人的風險等級，對無風險的納稅人采取優化納稅服務，提供綠色通道，在涉稅事項審批方面提供方便、快捷、個性化的服務；對低風險納稅人，采取納稅輔導、風險提示等服務方式應對；對中等偏高風險等級的納稅人，則實施案頭審核評稅及稅務約談等評估方式應對；對較高風險等級納稅人，采取實地檢查、核定等評估方式應對；對高風險等級納稅人則采取全面稅務稽查以及移送司法部門等方式進行風險應對。通過建立稅收風險應對控制體系，實現服務、管理、執法的有機結合，促進納稅遵從度和納稅人滿意度共同提高。

2．全力推進社會誠信體系建設。黨的十八大提出“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”。國務院常務會議對 “建立健全守信激勵和失信懲戒機制”以及 “積極促進信用信息的社會運用”等方面做出專門部署。國務院還印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，提出加強稅務領域信用建設，建立稅收違法黑名單制度，推進納稅信用與其他社會信用聯動管理，提升納稅人稅法遵從度，提高納稅人依法納稅意識，規范稅務部門執法行為，構建與現代文明相一致的社會信用體系。完善社會信用信息系統的建立，通過建立企業、自然人信用查詢系統，使全民納稅意識提升，對不依法納稅起到引導、警示和規范的作用。

眾所周知，稅收風險管理是現代稅收管理的先進理念和國際通行做法，是完善我國稅收管理體系、提高治理能力、實現稅收現代化的有效舉措，是構建科學嚴密稅收征管體系的核心工作。稅收風險管理是深化稅收征管改革的突破口，稅收風險管理是完成組織收入目標的重要抓手，通過我們鍥而不舍地深入探索與積極實踐，一定會對稅收事業的長足發展起到積極的促進作用。

責任編輯：解忠艷

曲寧

F812.42

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1006－1255－（2017）05－0030-05

夏璟華（1963—），天津市北辰區地方稅務局副局長。郵編：300400

楊東旭（1974—），天津市北辰區地方稅務局計會科。郵編：300400