關于我國地方政府債券自發自還問題的研究

衛曉薔

關于我國地方政府債券自發自還問題的研究

衛曉薔

地方政府債券自發自還雖然在市場化機制建立、中央政府擔保弱化、地方政府自付風險等方面進行了重要的突破，對于強化市場約束，控制和化解地方性債務風險有著積極作用。但是，結合國際經驗看，我國地方政府債券自發自還與真正意義上的市政債還有一定的距離，存在著一些值得關注的問題。

地方債；自發自還；政府債券

地方政府債務問題一直存在著廣泛的爭議，并且被認為是我國目前最主要的經濟風險之一。中央與地方政府的財政關系難以梳理，錢該由誰借又該由誰來還的爭議導致了一系列的經濟問題。2009年國家為了幫助地方政府拓寬融資渠道，發文批準地方政府在規定的限額內發行債券，但是地方政府債券的發行以及償還工作都是財政部代理進行。到2011年國務院批準試點上海、浙江等地區在一定的限額內發行地方政府債券，但只允許地方政府自行發行債券，債券的償還工作仍然由財政部代理，由于發債主體與償債主體不一致，引發了一系列的問題。為了解決這一問題，2014年國務院批準在上海等地區進行地方政府債券自發自還的試點。同時財政部發布了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，在地方政府債券的發行額度、利率、期限、以及開展債券信用評級、推行市場化運作等方面做出了明確規定。2015年，地方政府債券全部由各省級政府自發自還，地方政府首次同時擔當發債主體與償債主體。這一舉措，對強化市場約束，控制和化解地方債務風險、創新和完善地方政府舉債融資機制等，具有重要意義。

一、地方政府自發自還債券的特點

（一）明確統一發債主體與還債主體

通過以上梳理可以發現，我國先后采用了三種地方政府債券模式，即中央代發代還、地方自發中央代還和地方自發自還。前兩種模式在推進地方債的進一步改革以及規范地方融資機制等方面提供了寶貴的經驗，但前兩個階段中，發債主體與償債主體不一致，本質上是中央政府對地方政府的信用背書，實際地方政府仍是由中央政府代替其進行擔保。地方政府債券通過自發自還將信用基礎完全轉移到地方政府自身，突破了原來由國家承擔地方債發行償還的信用基礎的模式，地方政府作為一個獨立的市場主體，用自身的信用發行債券，實現了借用還、責權利的統一，有效約束了地方政府信用的無序擴張。這一模式有利于促進地方政府債務發行的市場化，有效解決發債償債主體不一致的問題,加強政府對地方債風險的控制,打破了以往“國家兜底”的鐵律，強化市場約束,推動地方債市場健康發展。

（二）推行市場化運作機制

地方政府自行組織債券發行，主要是向地方下放發債的定價權，使得市場因素對地方債價格的影響更加明顯。按照《辦法》的要求，政府要擇優選擇信用評級機構，并且按照相關規定進行債券信用的評級。根據國際上通行的做法，引入市場監督機制并且對地方債券進行信用評級有利于推行政府債券的市場化。與此同時，關于債券利率設定方面，《辦法》規定，地方政府發行債券發行利率必須按照同期限新發國債的利率并且要求以市場利率作為定價基準，債券的發行利率則是由承銷或者招標來確定。作為反映貨幣資金供求的重要標志，對市場利率和國債利率的參考，有利于地方債券利率水平的合理化?！掇k法》還作出明確規定，為加強承銷環節的管理，在采用承銷的方式發行地方政府債券時，必須通過招投標的方式進行。而且還做出了每期債券發行時單個承銷團成員的最高承銷額度不能超過30%的規定。這些規定將有利于杜絕壟斷承銷現象的出現，促進市場的公平。

（三）詳細規定發債規模和用途

地方政府發行債券融資，不僅要重視發行債券的方式，還要重視募集資金的高效、規范的使用。地方債分為新增債券和置換債券，新增債券按要求必須用于公益性資本的支出，置換債券則用于審計確定的由政府負責的的到期債務償還。根據《預算法》的相關規定，政府債券的收入和支出都將納入地方政府的預算當中，經過同級人民代表大會的審查批準，各相關部門再嚴格按照審查批準后的預算安排支出。地方政府按照預算法規定將地方政府的收入和支出納入預算管理之后，還要嚴格按照國家限定的用途進行資金的使用。地方政府發行債券籌集的資金應按照相關文件要求，及時高效地運用于相關領域，充分發揮惠民生、穩增長的作用。

二、地方政府債券自發自還目前存在的問題

（一）與真正意義上的市政債還存在差距

歐美發達國家實行的市政債可分為一般責任債券以及收入債券，對于兩類債券的定價、發行、管理、信息披露都有著不同的規定。前者通過地方財政稅收收入進行償還，收入可用于各種基礎建設，以地方政府的信用作為擔保。后者還本付息使用的是一個特定項目的收益或特定附加稅，收入只能?？顚Ｓ?，以該項目作為擔保。查看我國《2009年地方政府債券預算管理辦法》的相關規定，其中并沒有像實行市政債的國家那樣針對收入情況的不同對地方政府債券籌集資金使用情況進行細分，并且把項目自身的收入也用于資金來源的償還，意味著我國地方債將這兩種市政債合二為一。既以地方政府信用作為擔保，又允許項目收入用于償還，并不是完全意義上的市政債，管理上也存在著邊界模糊的問題，可能不利于地方政府債券發債償債體制的建立與完善。

（二）相關監督管理體系有待進一步完善

國家進行了地方自主發債的試點，雖然對于債務資金的發行使用進行了一系列的規定，但是所發債務的具體使用仍是由地方政府自行決定。由于監督體系的不完善，主要依靠地方政府自主監督，發債資金的用途是否真正符合要求，發債資金是否真正高效利用很難得到有效監督。允許地方政府自主發債，政府擁有了新的融資渠道之后，由于所發債券的具體使用方向由當地政府決定，這些資金可能有相當一部分會被用于有利于提高地方政府政績的項目。雖然這些項目可能有利于促進地方經濟的發展，但是從回收周期和回報率的角度看，可能不利于提高資金的利用效率。并且雖然《辦法》對于試點地區的全年債務發行總量都進行了明確的要求，但是由于目前尚未建立完善地方政府自主發債的相關配套約束機制，地方政府有可能出現過度舉債的現象。并且可能會由此導致借新債還舊債等惡性循環，這將造成債務的大量積累，當債務蜂擁到期而地方政府又無力償還時，地方政府將面臨破產的困境。

（三）地方政府債券償還機制尚未完善

在歐美發達國家，政府會針對不同的市政債券規定不同的償還方式。地方政府可以使用項目收入以及地方稅收等收入進行一般責任債券的償本付息。如果地方政府不愿意或者沒有能力償還時，債券的持有人通過向法院訴訟便可以獲得相對應的資產。而收益債券則通過項目的收費進行償還，如果該收入不足償還，債券的持有人必須自行承擔由此形成的損失。但是在我國目前的地方債試點相關規定中，并沒有明確說明地方政府是否可以違約的問題，以及違約時的處理辦法也有待補充。只要地方政府債券違約的權利沒有被明確，那么中央財政將一直對地方進行隱性擔保。在這種模式下，中央政府（或上級政府）不得不成為地方政府（或下級政府）債務的實際上的最終承擔者，這就造成了財政風險和集中金融風險的隱患。

三、地方政府債券自發自還的完善對策

（一）完善地方政府債券的相關法律體系

由于我國沒有出臺針對地方政府債券的專項法律制度，目前地方政府債券只能參照《企業債券管理條例》以及國債管理的相關辦法來進行運作，這不利于地方政府債券的規范與完善。對此我國可以參考國外的《地方政府債券發行管理法規》和《地方公債法》，學習一些市政債市場化程度較高的國家此前制定相關法律的經驗，對地方政府債券發行主體的申請條件、承銷過程、發債方式、發行利率和期限、償債機制、信息披露及監管方式等進行詳細的法律規定，使地方政府債券的發行流通有法可依。除此之外，國務院相關部門和地方政府也應該積極建立相應的規章制度，通過完善的法律體系來保障地方政府債券的發行流通。

（二）完善地方政府自主發債控制體系

首先，關于發債規模，地方政府應結合自身的償債能力、負債率債務依存度等指標謹慎地確定債券的發行規模。同時應該將債務管理作為地方官員的重要考核指標，避免政府官員為了一味地追求政績而影響籌集資金的使用效率。地方政府應該將發債籌集的資金用于有利于社會效益、有利于廣大人民群眾權益的項目，考慮到這類項目可能需要較長的周期才能體現出經濟效益，政府可以使用自身的稅補貼還本付息。關于債券期限，國際上市政債券大多以中長期為主，我國應該對此參考，設計合理的債券期限。雖然此次試點已將地方政府債券期限延長至5～10年，但是由于基礎設施的投資具有投資回收期長的特點，此期限仍明顯偏短。結合基礎設施的投資周期、市場利率未來的走勢、投資者的偏好等因素進行綜合參考，建議可以將10到20年作為我國地方政府債券的期限，并且可以同時設計20到30年的地方政府債券來針對機構投資者的需求。

（三）建立多系統多層次的地方政府債券監督體系

建立完善多系統多層次的地方政府債券監督體系，需要各級監管機構相互協調相互配合。中央政府對發行規模、債務總量進行嚴格控制，證監會配合監督工作以及公布發債資金的使用情況，而當地人大要對具體的發行規模以及使用方向進行監督與把控。不僅要加強地方人大及其常委會的監督，審計部門監督的加強也同樣重要。此外，應該進一步完善地方債券信息披露制度，賦予投資者充分的知情權以及監督的權利。在債券發行前，相關部門要及時公布債券的基本信息，以及發債地方政府的財政債務情況。在定價結束后，要及時通過相關渠道公示債券發行的結果。并且地方政府也應該積極配合，主動定期公布當前的財政狀況以及資金的使用情況。同時，可以借鑒發達國家的經驗，設立專業的債券風險評估機構，建立地方政府債券信用評價的完整體系，加強市場對地方政府債券的監督和約束。

[1]白鷗.地方政府債券自發自還模式的特色與完善[J].沈陽大學學報(社會科學版).2015，(05).

[2]王宇.我國地方政府債券問題研究[D].財政部財政科學研究所，2015.

衛曉薔，女，安徽宿州人，安徽大學管理學院公共管理專業在讀碩士研究生，研究方向：公共管理。

F830.91

B

1008-4428（2017）03-88-02