淺析人為干預招評標過程行為及對策

李俊穎，王 昕

（1、國網上海市電力公司，上海 200122 2、上海久隆企業管理咨詢有限公司，上海 200122）

淺析人為干預招評標過程行為及對策

李俊穎1，王 昕2

（1、國網上海市電力公司，上海 200122 2、上海久隆企業管理咨詢有限公司，上海 200122）

作為電網企業依法治企的重要研究課題，本文通過對招評標業務管理流程進行“全員、全環節、全方位”的梳理，得出可能出現的人為干預招評標過程行為表現，并進一步分析其在法律、制度、管理體制、管理策略等方面成因，提出加強制度執行剛性、完善公司管理決策體制、推進標準化管理、創新招評標管理模式等方面的對策。

電網企業；依法治企；招標采購；人為干預

一、引言

人為干預招評標過程是當前招標采購中的熱點問題之一，社會上披露出來的相關案件觸目驚心。防范人為干預招評標過程無疑是現代企業依法治企的重要任務。電網企業作為國企，其招標采購活動長期備受社會各界關注。本文全面梳理了電網企業招評標及相關環節可能出現的較為重大的人為干預行為表現，進一步分析其成因，并提出相應的措施建議。

二、人為干預招評標過程行為表現

通過研究社會上數百起關于人為干預招評標的典型案例，并詳細梳理了招評標各環節以及前后端相關環節流程節點的所有參與主體可能做出的影響招評標過程和結果的人為干預行為，主要包括以下幾階段。

1、設計規劃階段

該環節作為需求提出源頭，可能存在的對招評標環節有影響的人為干預行為包括：在設計、規劃中人為設置專業技術門檻，指定專有技術產品；將概算降低到法定招標額度以下，以此達到規避招標的效果。

2、計劃階段

該環節作為招標環節的直接上游，其輸出結果將作為招標環節的參照依據，可能存在的對招評標環節有影響的人為干預行為包括：在計劃提報文件中故意設置不合理門檻排斥潛在供應商或傾向性推薦供應商；利用劃分標段限制或者排斥潛在投標人或者以化整為零、打散標包的方式規避招標；人為縮短壓縮工期或未滿足招標條件即指定供應商先行實施，違規審批、越權審批，或者以保密工程、應急工程、獻禮工程、安保工程等指令性項目的名義，后續補進入招標環節，與投標人相互串通進行虛假招標，或直接規避招標，造成應招未招；招標單位打著組織的旗號，提出諸如讓產業單位中標80%等明顯涉嫌人為干預的任務指標，與投標人相互串通進行虛假招標，明招暗定。

3、招標文件編制與審核階段

作為招標過程的開端，該環節可能存在的人為干預行為包括：制定招標實施指導標準及審定年度招標工作方案，故意提高或降低采購標準，為特定投標人量身定制的風險；在招標文件中，違規設置門檻和陷阱，排斥潛在投標人。

4、發標階段

該環節可能存在的人為干預行為包括：故意不按照規定在指定媒介發布招標公告或是在不同媒介發布的同一招標項目的招標公告的內容不一致，影響潛在投標人投標；招標公告中遞交投標文件的時間地點不明確，造成潛在投標人無法或延期遞交投標文件；招標文件澄清的時限不符合法律法規的規定；招標代理機構在所代理的招標項目中投標或項目相關人員向該項目投標人泄露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量以及可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況。

5、接受標書及開標

該環節可能存在的人為干預行為包括：開標環節中，檢查所有投標文件的密封狀況環節存在疏忽或故意縱容；標書運送環節存在部分遺失或更改，以排斥特定投標人。

6、評標委員會組建階段

該環節可能存在的人為干預行為包括：評標委員會組成不符合回避規定；專家抽取時未采用隨機方式，通知專家時有意選擇特定備選專家或以明示、暗示等方式指定或變相指定參加評標委員會的專家成員；泄露專家名單。

7、評標階段

該環節作為核心環節，可能存在的人為干預行為包括：招標代理機構或其他相關人員故意提出有傾向性的評標模板修改需求，以傾向或排斥特定投標人；在評標基礎資料準備階段中，招標代理機構或其他相關人員整理基礎性技術經濟資料時帶有傾向性；暗示或者誘導投標人作出澄清、說明，或者接受投標人主動提出的澄清、說明，存在刻意偏袒特定潛在投標人情況；濫用否決投標排斥投標人或對應否決的投標未進行否決；評標委員會未按招標文件規定的評標標準進行評標，或評標時使用了未在招標文件中規定的評標標準或其他不公正的評判標準；評標委員會成員、代理機構明示或者暗示評標專家傾向或者排斥特定投標人，操縱中標結果。評標委員會成員向招標人或招標代理機構征詢確定中標人的意向或者接受任何單位或者個人明示或者暗示提出的傾向或者排斥特定投標人的要求。濫用評分自由裁量權。因投標人與招標人存在隸屬或合作關系，招標人授意評標專家有所偏頗，未按招標文件規定的評標辦法客觀、公正的評標。對于上百家投標人，專家無法在有限的評標時間內看完全部投標文件，目前一般采用分組評標的組織分工方式，其中，每個評標組完成對部分投標人所有商務或技術評分要素的打分。由于各組之間評價的尺度不一，為人為干預提供了空間。評標委員會成員或代理機構、監督人員、法律人員向投標人透漏投標文件的評審情況、中標候選人的推薦意見以及與確定中標人等招標文件公開信息以外的其他情況。人為干預授標原則，利用授標原則的不同而產生的不同優先級順序，操縱推薦的中標候選人名單。

8、定標階段

該階段是招評標過程的最后一個環節，可能存在的人為干預行為主要是招投標領導小組成員任意否決評標結果，或不按照法律法規和招標文件規定確定中標人。

9、合同簽訂及履約階段

在招評標過程之后的合同管理階段，可能存在的人為干預行為主要是合同簽訂時未嚴格執行中標結果，強制中標企業轉包或違法分包，或無正當理由不與中標人訂立合同，或背離招標投標確定的合同實質性內容或者向中標人提出附加條件，導致無法達成協議或談判實質性變更了招標結果。

10、供應商管理和質量監督階段

由于該階段中質量監督結果、供應資質業績核實結果、供應商不良行為處理結果等均與招標環節進行聯動，因此，可能存在的影響招評標的人為干預行為包括：在供應商資質業績核實過程中，未嚴格按照核實標準開展工作，未能通過現場核實及時發現有意干預資質業績核實結果但實際上不符合要求的供應商，或供應商資質業績評價結果與招標進行聯動時規則應用隨意性強，以排斥潛在供應商或為特定供應商中標提供便利。供應商質量、履約、服務及誠信問題收集不全面，或其他人為原因導致的供應商績效評價結果填寫不夠客觀，影響與招標聯動結果公正性。故意漏報、瞞報或假報供應商不良行為，或調查片面、失實，證據不充分，不良行為處理不符合公司有關規定，與招標進行聯動時規則應用隨意性強，以排斥潛在供應商或為特定供應商中標提供便利。

三、人為干預招評標過程行為成因

1、法律法規還存在漏洞，制度執行剛性有待進一步提高

一方面，相關法律和規定對招投標中一些關鍵環節缺乏剛性規定。另一方面，規定較為寬泛，可執行性不夠強，自由裁量權較大，可能降低違法犯罪的成本。電網企業自身有較明確的制度規定，但制度剛性執行的保障措施尚不夠完善，監督機制、評標基地建設、監控預警機制等配套機制建設有待進一步推進。

2、管理體制存在缺陷

工程建設項目管理體制存在漏洞。具體表現在“裁判員”身兼“運動員”，為領導干部插手干預招投標客觀上提供了便利條件；決策體制不完善，對違規決策缺乏必要的制約等。

政治因素干擾。政企間的隸屬和依賴關系為官員和企業經營者之間提供了通暢的尋租通道。

3、市場競爭亂象及與電網安全運行需求之間矛盾激烈

投標人不顧一切搞關系爭取中標，或低價中標，或通過串標、圍標獲取中標，其本身的產品和服務品質可能缺乏保障。當電網企業設備采購的安全質量訴求未能夠通過合理的策略得以滿足時，招標人或相關人員就可能會出現人為干預招評標過程的傾向。

4、采購相關的策略、標準有待優化、固化

招評標過程中的人為因素影響大，給人為因素的干預和操縱提供了可乘之機，影響評標結果的公允性。

5、人員自律意識和專業素質有待提升

部分決策群體出于小群體利益，為關聯企業中標提供便利。人員素質和水平有待提升。專家和監督人員知識面的局限會影響自身作用的發揮，致使一些人為干預行為有了可乘之機。此外，部分人員自律意識、廉潔意識有待提升。

6、專家資源不足

技術規范評審專家、評標專家人數不足，特別是非主專業評標專家奇缺，容易使評標專家成為投標企業的拉攏對象，這將會影響招投標的公正性。

四、防范人為干預招評標過程措施建議

1、加強制度執行剛性

嚴格執行招標采購標準和操作流程，規范開展發標、評標、定標工作。通過監督、考核、技術手段應用等進行采購過程管控。

進一步完善代理服務、評標細則、定標原則、合同簽訂、全程視頻監控等實施細則，將整個招投標過程置于陽光下操作。

嚴把重要文件的審核關，明確審核細則及依據，主要責任人員需簽字背書。

建立確保制度執行的配套措施。例如，為配合評標委員會回避原則的執行，建議及時更新專家庫（主業和集體人員調動）信息。

2、完善公司管理決策體制

規范項目實施工期及過程管理，杜絕人為縮短工期以及在不滿足招標條件的情況下啟動招標的情況。招標單位應嚴格遵循招投標管理的有關規定，禁止向招標管理部門下達與產業單位銷售目標有關的任務指標。

在采購管理決策層面合法、合規確定管理策略。如對于法律及制度規定的可以按照非招標方式進行項目，經審批后采用非招標方式采購，避免在進入招標流程后，由于各種不適用招標的原因而出現人為干預。

優化決策時間點和決策程序。如為防范評標專家名單泄露，應盡量縮短從專家抽取方案審批到開標之間的時間，且盡量將名單審核批準知悉范圍控制在最小。同時，考慮評標商務組和技術組組長容易成為投標人公關對象，建議將最終確定商務組和技術組組長的時間點延至評標啟動時。

嚴格記錄定標會議定標事項，定標會議紀要應由招投標領導小組組長（或其常務副組長）審批簽發。

考慮到招評標信息的保密性需求，需分析不同信息的保密性質，具體設置相關信息的決策和知悉范圍；對需要進行操作但部分信息不便知悉的人員，合理設置屏蔽字段信息。

3、推動標準化體系建設

針對具體的招標、評標模版統一標準、統一發布、統一操作，對資質條件進行明確，進一步細化各類招標計劃資質、業績、安全、技術、服務要求、合同內容；優化評標組織分工方式，建議采取按評分要素進行打分的組織分工方式；細化技術規范書要求，明確供應商資質業績核實標準、供應績效評價標準、不良行為處罰的具體實施規則和范圍以及這些供應商管理成果與招標聯動的具體規則；優化細化評標細則，減少主觀分數，增加客觀分數；實行對限額以下進行框架招標的采購策略；研究實施費率招標；擴大標準化物料應用覆蓋面，推廣固化ID應用；通過信息系統固化分標分包原則、授標原則和各環節操作時限要求等。

4、創新招評標管理模式

探索應用暗標評標。技術標中不出現公司名稱，開標后由監管人員在音、視頻監控下對技術標進行暗標編號，并對商務標及暗標編號與單位對應表進行封存。評標專家無法獲悉投標人對應的是哪份技術標文件，大大降低了人為干預評標的可能。

增加輔助評標資料。借助大數據技術可以將評標所需的、客觀的科學依據如運檢部門統計的設備故障率等數據提供給評標專家，實現科學評標。

優化評分項構成。對于不需要特別強調商務分和技術分的評分高低差異的情況，可采用價格分自動評審并對中標候選人排序、商務分和技術分由專家僅評審是否合格，不進行打分的組合法。

客觀分評分自動化。客觀分部分由系統根據相關數據進行自動評分。

5、加強人員廉潔警示教育和技能培訓

對招評標過程涉及的所有相關崗位進行防范人為干預招評標過程專題培訓，每個崗位均需要掌握與自身職責相關的業務操作規范和審批要點。開展案例警示教育，與公司廉潔文件建設相結合，提高領導干部及從業人員思想覺悟。

對設計單位、招標從業人員、技術規范評審專家、評標專家、供應商管理專家、審計、監督人員等進行適崗培訓，提高相關崗位人員的專業能力，增強對防范人為干預招評標過程的知識技能支撐。

6、優化專家庫構成

針對各類專家資源明顯不足等問題，建議統一專家庫管理，建立公司系統內部跨區域專家庫，并適當引入外部社會專家，提高招評標環節的公正性。

[1] 姚文勝：政府采購法律制度研究[M].法律出版社，2009.

[2] [德]蘭斯多夫，清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心譯：腐敗與改革的制度經濟學：理論、證據與政策[M].方正出版社，2007.

[3] 張炎：當前重大工程項目中腐敗現象研究[D].清華大學，2004.

[4] 崔晶晶：工程項目腐敗致因模型與廉潔管理體系的開發應用[D].清華大學，2013.

（責任編輯：占雨秀）