經濟法視角下中國早期教育的法制化模式構建

王傳薇

（西安城市建設職業學院，西安710114）

經濟法視角下中國早期教育的法制化模式構建

王傳薇

（西安城市建設職業學院，西安710114）

早期教育法律制度的缺失已經嚴重影響到該行業的健康持續發展，立法勢在必行。以經濟法為視角構建適合中國國情的早期教育法制化模式，將管理體制法制化，確定由政府領導，教育部門主管、衛生等各部門分工配合的管理體制；將管理機制法制化，包括市場準入標準化、師資標準法制化、價格機制法制化、工作規范的法制化等。經濟法視角的早期教育法律制度的原則及主體主要權利、義務的分配強調以社會為本位。

早期教育；公共服務；經濟法視角；法制化模式

隨著腦科學、神經學、心理學等科學的不斷發展，0—3歲對人一生發展的重要性日益被人們認可，0—3歲早期教育也引起了世界各國的關注。近年來，我國政府也開始關注0—3歲兒童的早期教育。2012年12月教育部辦公廳下發了《教育部啟動0—3歲嬰幼兒早期教育試點》的通知。在國家政策的推動和引導下，0—3歲早期教育開始進入了蓬勃發展時期，各種形式的早教機構涌現。然而，由于早期教育制度的缺失，實踐中，早期教育管理主體不明確、管理者監管無法可依、早教機構的準入機制與普通商業主體無異以及市場中的早教機構收費標準混亂等等亂象叢生，迫切需要出臺相應的法律制度加以規范。

一、早期教育的概念及法律政策現狀

《辭海》2000年版對早期教育的定義為“指對小學以前階段的嬰幼兒進行的教育”。即從人出生到上小學以前階段，也就是0—6歲的教育都稱早期教育。而目前我國教育界比較認可的說法是，對0—3歲的嬰幼兒教育稱為早期教育，對3—6歲兒童的教育稱為幼兒教育。本文中所稱的早期教育則是指針對0—3歲的嬰幼兒進行的保育與教育。

縱觀我國現有中央政府部門出臺的0—6歲兒童學前法律法規，幾乎所有的法律文件均圍繞幼兒教育（3—6歲）展開，針對早期教育（0—3歲）的法律文件則少之甚少。早期中央政府部門出臺的關于0—3歲嬰幼兒早期教育的法律條文僅體現在與托兒所相關的法律文件中，其內容主要集中于托兒所的環境與保健方面，重視保育，忽視了對3歲前嬰幼兒的教育。2001年國務院印發的《中國兒童發展綱要（2001—2010）》中首次提出了要“發展0—3歲兒童早期教育”。但發展至今，中央政府部門出臺的早期教育條文絕大多數只是附屬于整個學前教育政策文件中，且所占比例很小，內容較為抽象，屬于理論層面的政策，并未形成獨立健全的嬰幼兒教育體制。地方政府部門出臺的0—3歲嬰幼兒教育政策相比之下更具有針對性。其中，上海市關于3歲前早期教育的政策及其研究和實踐都處于全國領先地位，北京和廣州等市政府也從政策上給予極大的關注，但是我國更多的地區并未出臺相關政策。

二、早期教育法律政策存在的問題

（一）管理體制不清導致責任不明

管理體制是規定中央、地方、部門、企業在各自方面的管理范圍、權限職責、利益及其相互關系的準則。我國現有法律制度確定了教育部主管幼兒園、衛生部主管托兒所的管理格局。另外，根據不同地方政府部門出臺的教育法規，教育行政、衛生、人口與計劃生育、婦聯、社區管理等部門均有管理早期教育的職權。盡管各部門看起來各行其是、運轉正常，但相互配合少，一旦發生問題，部門之間可能相互推諉，導致誰都能管但誰都不愿管的局面。另外，作為早教市場新興事物的各類早教機構的主管部門，法律更是無明文規定。實踐中，早教領域屬于教育主管部門監管的真空地帶，早教機構接受工商、稅務部門的監管，而教育主管機構的監管則于法無據。

（二）管理機制缺乏不利于早教行業的有序發展

“機制”原指機器的構造和運作原理，借指事物的內在工作方式，包括有關組成部分的相互關系以及各種變化的相互聯系。我國早期教育管理機制缺乏主要體現在以下幾個方面。

1.早期教育市場準入機制不明確。我國現行法律制度中缺少早教機構準入機制的科學評級系統，早教機構應具備的辦學條件、教學投入、師資配備等等均屬于立法空白。市場中的早教機構現階段多數以教育咨詢公司的形式運行，只需在工商部門領取營業執照。在早教機構成立之后的運營階段，同樣面臨著教學質量的科學評級指標系統的缺失、教學質量不受教育主管部門監管等問題。

2.缺乏早期教育人才隊伍培養的國家標準。目前，我國0—3歲嬰幼兒早教機構師資專業水平普遍不高，很多早教老師、親子活動師無證上崗，或者持有保育員資格即可上崗。保育員資格證的培訓及考試科目，側重于保育培訓。保育員無法完全勝任0—3歲嬰幼兒教育工作。

3.教育經費來源無法律制度保障。在我國現有的法律文件中很難找到關于3歲前早期教育經費來源的條文。除了少數早期教育試點城市，更多的地方政府無力顧及0—3歲嬰幼兒早期教育。私立早教機構的出現滿足了部分民眾的需求，但是由于缺乏合理的價格指導規范，導致大多數的私立早教機構收費過高，一般家庭無力承擔。

4.民辦早期教育機構的服務價格無制度約束。一項新的統計顯示，目前全國約有8 000萬0—3歲嬰幼兒，每個嬰兒月平均用于教育的費用為150元，全國早期教育市場空間總值約為500億元。巨大的市場吸引來商家的投入，但由于制度的缺失，早教市場亂象叢生。據調查，早教課程的課時費大部分每節100元至幾百元不等，許多早教中心還出售各種教材、益智玩具、早教用品，價格從十幾元到上千元不等。早期教育的“富貴病”已經愈演愈烈，早期教育對于普通家庭而言變成了奢侈品。

三、構建符合中國國情的早期教育法制化模式

筆者主張以經濟法為視角構建符合中國國情的早期教育法制化模式。經濟法是調整國家干預管理經濟的法律，以社會整體利益為本位。以經濟法為視角即意味著整個早期教育法律制度所體現的精神、原則、價值追求以及主要權利、義務的分配和責任形式均從保護社會整體利益出發，以社會為本位。無論是國家還是企業，都必須對社會負責，在對社會共同盡責的基礎上處理和協調彼此之間的關系。而在具體的經濟法律關系中，國家必須依法行使權力（利），對社會負責不得妨礙或損害市場主體行使權利。企業和個人等經濟主體也要對社會負責，不能只講權利、不講義務，不得片面強調自身局部利益，置社會利益于不顧。

（一）早期教育體制的法制化構成早期教育法制化模式的宏觀層面

早期教育體制的法制化是指從立法上將管理體制規范化和法制化，確定由政府領導，教育部門主管、衛生等各部門分工配合的管理體制。政府責任在立法中需要進一步明確，國家機關之間的有效協調機制需要進一步落實。教育部門是0—3歲嬰幼兒早期教養工作的主管部門，應研究制定早期教養工作的政策措施，牽頭并組織各部門做好早期教養的相關工作，承擔對早教機構的登記注冊工作和早期教養工作的業務指導，向有關部門提出對早教機構收費標準的意見，建立早教工作督導和評估制度。衛計部門負責擬定有關早教機構衛生保健評價標準和規章制度，在早教機構登記注冊前向教育部門提供衛生評價報告，監督和指導早教機構衛生保健業務工作，負責對0—3歲嬰幼兒家長進行兒童膳食營養、體格鍛煉、健康檢查、衛生消毒、疾病預防等方面的指導，承擔入園兒童與工作人員健康檢查服務與管理，及時提供0—3歲嬰幼兒基本數據等情況。財政部門負責安排0—3歲嬰幼兒早教管理工作經費。建立完善由教育部門牽頭，財政、衛計等相關部門參與的0—3歲嬰幼兒早期教養工作聯席會議制度，定期召開會議，研究解決在推進0—3歲嬰幼兒早期教養工作中出現的問題和困難，及時推廣有益經驗，保證0—3歲嬰幼兒早期教養工作不斷向縱深發展。

（二）早期教育機制的法制化構成早期教育法制化模式的微觀層面

早期教育機制的法制化是指早期教育系統的組織或部門之間相互作用的過程和方式的法制化。下文分別從市場準入標準化、師資標準法制化、價格機制法制化、工作規范的法制化作以初步構想。

1.早期教育市場準入標準化。民辦早教機構目前為早教市場的主力軍。政府應當制定早教機構管理辦法，從其審批辦法和管理權限、舉辦資質、師資要求及培訓等方面進行明確規定。另外，隨著早期教育理論的不斷發展，托兒所不僅僅應當提供保育服務，更應當承擔教育的重任。現行法律文件中關于托兒所的辦園條件方面需要重新修訂，進一步完善托兒所的工作任務及標準以及師資配備標準，將托兒所、公辦早教機構、民辦早教機構的設立條件逐步實現統一化。需要注意的是，將早期育兒教育服務納入公共社會服務，意味著無論公辦還是民辦早期教育服務機構均不得以營利為目的。

2.早期教育師資標準的法制化。為了提高0—3歲嬰幼兒早教從業人員專業化水平，應當落實0—3歲嬰幼兒早教從業人員持證上崗制度。應當制定0—3歲嬰幼兒早教從業人員培訓規劃，其培訓內容不僅僅局限于保育，還應當包括針對3歲前嬰幼兒的各項啟蒙教育。實行每一定周期的早教從業人員全員培訓，不斷提高早教師資隊伍水平。建設由家長、專家等組成的志愿者團隊，定期開展早期教育經驗交流。多渠道提高與0—3歲嬰幼兒早教相關的家長、早教老師、社區管理人員等的素質，為提高0—3歲嬰幼兒早教質量奠定基礎。

3.價格機制法制化。參考幼兒園保育教育費的收費模式引導早期教育服務費用趨向合理化。目前我國大多數地區幼兒園的保育教育費按照以下標準收取：公辦幼兒園實行政府指導價；民辦幼兒園由其在保育和教育成本基礎上合理確定，并報所在所屬教育行政部門、價格主管部門備案。幼兒園收取的伙食費、日常生活用品費等代收費項目據實收取。幼兒園實行收費公示制度，除公示的收費項目外，不得向幼兒家長收取其他費用。除了政府財政全額扶持的向家庭提供的免費早教服務以外，公辦或者民辦早期教育機構提供的有償服務均可參考上述定價機制。教育主管部門應當會同價格主管部門對于收費項目和標準進行及時分析研判，對標準異常的收費項目及時開展專項調查。

4.早期教養工作規范的法制化。政府部門要加強對早教機構的監管，建立健全日常管理和隨機抽查制度，并將結果公示。落實早教機構年檢制度，加強對早教機構舉辦資質、舉辦行為、衛生許可、收費等的監管，將衛生保健工作質量、師資配備納入早教機構的分級定類管理。嚴禁借教育咨詢服務之名，開展以0—3歲嬰幼兒為對象的早期教養工作。建立早教機構信息公示制度，及時發布、更新早教機構基本信息，接受社會監督。建立早教機構清理整頓機制，對不達標早教機構限期整改，對無證早教機構堅決取締。建立早教機構督導評估制度，構建科學的早教機構質量評價體系，通過督導評估，促進早教機構規范、健康、持續發展。

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Construction of the legal model of early education in China from the perspective of economic law

WANG Chuan-wei
（Xi'an urban construction Career Academy,Xi'an 710114,China)

The lack of legal system of early education has seriously affected the healthy and sustainable development of the industry,the legislation is imperative.From the perspective of economic law to build early education legalization mode suitable for the situation of the management system of Chinese,legalization,determined by the leadership of the government,education departments,health departments management system with the division of labor;the management mechanism of legal system,including market access standards,the standards for teachers oflegalization,the price mechanism oflegalization,standardization oflegal system.From the perspective ofeconomic law legal systemofearlyeducation principles and the main bodyofthe main rights and obligations distribution emphasizes the social standard.

earlyeducation;public service;economic lawperspective;legal model

G52

A

1673-291X（2017）20-0195-03

[責任編輯 王燕文]

2017-03-15

王傳薇（1982-），女，陜西西安人，碩士，講師，從事經濟法研究。