混業經營趨勢下深化地方金融監管改革的思考

◎楊競 許振 陶瑞

混業經營趨勢下深化地方金融監管改革的思考

◎楊競 許振 陶瑞

隨著經濟全球化和混業經營的深入發展，全新的金融格局對我國現有的金融監管體制提出了挑戰和更高的要求，金融監管改革可謂勢在必行。地方金融監管作為我國金融監管體制的重要組成部分，在新一輪金融改革中起著舉足輕重的作用。與此同時，地方金融監管中存在的各類問題不斷突顯：基層金融監管缺失、權責不對稱、職權邊界模糊、監管資源不足、監管形式單一等等。結合當前我國金融業發展現狀來看，亟需建立監管協調機制，完善監管立法，提升監管水平，積極構建符合我國國情的現代化地方金融監管體系。

伴隨著改革開放的持續推進，市場經濟取得了長足的發展，金融作為經濟的晴雨表，對市場經濟的健康發展起著愈加重要的作用。作為新一輪“金改”的重要組成部分，地方金融監管改革一直是中央金改政策重要的落腳點之一。此外，加快地方政府金融監管體系建設對充分調動地方經濟發展積極性，推動金融改革和維護金融穩定意義重大。

然而，近年來，伴隨經濟全球化和混業經營的深入發展，加之利率市場化、金融脫媒以及互聯網金融的異軍突起，金融機構的業務創新與業務交叉融合越來越多。與此同時，以2015年“股災”、2016年“債災”、E租寶非法集資案等為代表的金融大事件頻發，更加突顯混業經營時代的監管困境。金融環境的重大變化對金融監管提出了更高的要求，而我國目前的監管機制與監管方式卻相對滯后。

這些因素的疊加嚴重影響了市場經濟的持續健康發展，金融效率與金融安全均面臨全新的挑戰。基于此，必須在分析當前混業經營發展趨勢以及地方金融監管體制存在的問題的基礎上，進一步深化地方金融監管改革、完善監管協調機制，積極構建符合我國國情的新型地方金融監管體系，促進市場經濟健康有序發展。

金融體系混業經營模式的發展歷程及現狀

自建國以后，在金融領域一直由人民銀行統一實施金融監管，這在當時是與計劃經濟發展狀況相符的，并初步形成了分業經營的基本金融格局。改革開放之后，為適應新形勢下國際金融業的發展潮流，20世紀90年代我國金融體系形成了準混業經營模式，國有銀行積聚了巨額不良資產，并直接導致了1995年頒布的《商業銀行法》明確規定商業銀行不得在境內從事信托投資和股票業務。自此以后，我國的金融業便開始了嚴格的分業經營。

近年來，隨著金融市場的繁榮發展，一些大型金融財團在銀行、證券、保險、信托之間進行業務創新，突破了分業經營的界限。據不完全統計，通過控股、參股等方式持有三張以上金融牌照的金融集團已超過六十多家。監管層目前對我國以控股公司方式發展的金融集團采取默許、鼓勵態度，國內尚未集團化的銀行或者大型非金融機構，紛紛布局金融牌照領域。可以預見，未來在我國將會有更多的金融控股集團迅猛發展起來。

當前地方金融監管體制中存在的問題

地方金融監管存在監管缺失。近年來，隨著城鎮化的穩步推進，市場經濟取得了長足的發展，尤其是在我國東部地區，地理位置優越、交通便利，地方經濟發展水平較高，各種類型的新型金融業態發展迅速。地方金融創新日趨活躍，各種類型的小貸公司、融資性擔保機構等機構主體呈現爆發式增長趨勢（圖1），有力促進了地方經濟發展的同時，也對地方金融監管提出了新的挑戰。

圖1 2010～2016年小貸公司發展情況

當前，我國的金融監管體系仍以“一行三會”為基本架構，實行中央垂直的分業監管。在實際工作中，“一行三會”監管部門受機構設置等方面的限制，在實施有效監管方面力度參差不齊，監管資源多集中在經濟較為發達的城市地區。具體而言，銀行業方面，人行和銀監在市和區一級均設有管理機構，在執行上級政策、開展行業監管和防范經營風險方面發揮了主導作用，但到縣一級行政區域并沒有銀監分支機構。對于證券機構和保險機構，針對其的監管機構更是只延伸到省一級，市級以下并無證券和保險行業的監管機構。這使得監管在縣級、村鎮領域存在一定真空和缺失。

從地方金融監管的角度看，在組織架構上，大部分省市只有省市兩級地方金融監管體系，僅有部分省建立了省、市、縣三級監管體系，如山東省、江西省等。此外，對地方金融行業的監管往往存在職能界定不清，多個部門監管分散的問題。如在一些地方，金融辦主要負責對小貸公司、融資性擔保公司的設立進行審核報批和監督管理，同時對民間資本、民間借貸以及資金合作社進行審批與監管；商務部門（或者經貿委）主要負責審批典當行和融資租賃公司的設立，并進行監管；發改委負責對基金公司設立的備案報批和管理；而對非融資性擔保公司和網絡貸款平臺等機構，目前沒有明確的監管主體。

地方金融監管存在權責不對稱

與中央金融監管機構相比，地方政府在防范和處置區域金融風險方面，更能有效調集多種力量。但是，目前地方政府缺乏相應的金融監管權，地方金融監管中的權責不對稱問題較為突出。

存款保險制度建立后，地方政府主要負責監管不納入存款保險制度的地方性中小金融機構。同時，在存款保險制度納入城商行、農信社等存款類地方法人金融機構后，中央監管部門也僅在存款保險制度覆蓋范圍內承擔有限責任，超出部分由地方政府承擔。而在監管權限方面，城商行、農信社等地方法人金融機構的監管權并不在地方政府。

此外，由于沒有明確的法律法規授權，也沒有統一的監管職能劃分，地方金融監管機構所承擔的金融監管職責在一定程度上“有形無實”。比如，絕大部分省市的金融辦的職責都包括執行金融法律法規、協助金融監管、規劃區域金融發展、統籌協調金融機構和統籌企業融資等，地方金融辦承擔了過多的職責。首先，自上而下的金融辦通過負責大部分的協調服務職責來開展金融監管，這樣就使得監管缺乏有效的抓手；其次，地方政府金融辦普遍集協調、服務、規劃和監管職能于一身，出于發展地方經濟的需要，金融辦有爭取金融資源、推動地方金融擴張的傾向，這與金融監管目標存在沖突；最后，在一些地方金融辦作為事業單位，無執法主體資格，在對地方金融的管理方面，如若存在企業違法違規行為，往往難以通過行政手段進行依法處理。

權責不對稱導致地方金融監管在風險處置過程中非常被動，首先不能進行有效的事前風險防范，其次難以保證事后處置效率，還加大了風險處置成本，另外，監管的專業性和獨立性也難以保證。

地方金融監管存在資源不足

近年來，中小型的地方金融機構、準金融機構和互聯網金融快速發展，而地方金融監管機構則缺乏必要的人力、專業技術知識等資源。面對混業經營的趨勢和互聯網金融的異軍突起（圖2），地方金融監管的力量變得嚴重不足。

圖2 2010～2016年網貸平臺發展情況

具體而言，在省、市級金融辦，一般設置有幾十名人員，但其中包含相當部分人員負責融資等任務；縣級的銀監辦則只設有幾名人員。且地方金融辦人員多從政府其他部門調劑而來，或是新招的應屆畢業生，普遍缺乏金融業從業經歷，對具體的金融業務和監管手段沒有足夠深入的了解，一定程度上造成地方金融監管的水平受制于人員的專業性。

此外，由于缺乏必要的執法權，以及熟稔金融的人才資源，在監管方式方面，目前普遍為重準入監管、輕日常監管。目前的監管主要是外部監管，采用現場監管和事后監督的形式，不能及時對事件的苗頭和發展傾向進行預測和預警。在當前形勢下，缺乏多樣化的監管手段，難以有效防范區域金融風險。

進一步完善地方金融監管體系的建議

建立協調機制，協同防范風險。如前所述，鑒于“一行三會”分支機構在地方覆蓋不足，監管能力有限，地方金融監管雖然覆蓋更廣，但監管職能分散，受地方政府影響較大；以及伴隨金融業混業經營步伐的加快，金融業務創新層出不窮，業務領域的交叉不斷增多，監管真空和重復監管的現象難以避免，監管機構之間的溝通與協調變得尤為重要。

正因如此，建立由“一行三會”分支機構和地方金融監管機構共同組成的地方金融監管協調平臺，充分發揮平臺溝通協調、信息共享的作用，則可在一定程度上彌補當前地方金融監管體系覆蓋不足、職能分散、約束性不強等方面的不足。在實踐中，山東省已形成以“省維護金融穩定工作領導小組”為領導，“一行三會”分支機構與各級政府監管機構協同工作的地方金融監管體系，對協調防范地方風險暴露問題、提高金融風險處置能力起到了積極作用。此外，隨著互聯網金融等新型金融業態的蓬勃發展，考慮到此類機構往往具有跨區域經營、發展的特點，跨地區尤其是跨省的監管合作亟需加強，以全方位無死角覆蓋地域隔離造成的監管真空。

完善監管立法，實現權責統一。目前，地方金融監管面臨的另一個突出問題是，監管職責和監管手段缺少法律依據、缺乏法律支撐。我國的金融監管多是從國家層面上進行立法，未對地方經濟發展的多樣性和特殊性進行充分考慮。需從地方的實際出發，完善地方金融監管立法，建立與地方金融發展狀況相配套的監管法律體系。通過立法，劃清地方監管機構和“一行三會”分支機構之間監管權力的界限，明確地方監管機構的監管職能，規范地方監管的方式，讓地方監管做到有法可依、有法必依。

在推動全國性金融立法方面，中央金融監管機構具有更多優勢，“一行三會”及其分支機構可以在推動全國性金融立法工作中發揮更積極的作用，地方金融監管機構也要根據國家金融政策和法律法規，積極推動地方金融立法工作。

除了完善監管立法，有效厘清中央和地方金融監管機構的監管職責外，還應明確“一行三會”分支機構積極配合地方金融監管機構的義務。同時，地方金融辦也應加強與“一行三會”分支機構的溝通與協調，維護中央金融監管機構及分支機構行使職能的獨立性，確保國家宏觀調控政策在地方有效落實。

充實監管力量，提升監管水平。在混業經營趨勢下，為適應地方金融創新發展和監管的需要，如何加強地方金融人才隊伍建設、提升地方金融監管能力和水平等問題亟待解決。

建議地方金融監管機構有針對性地加強金融專業知識和監管技能的培訓，也可采取選派人員到監管對象工作交流的方式，深入了解監管對象的業務運作模式，在此基礎上提高監管能力。還可以發揮地方金融機構行業自律組織的自律管理作用，由當地金融監管機構負責牽頭成立各行業協會，通過發揮行業協會自律監管的效用，及時通報政策信息，反映行業需要和預警行業風險。

地方金融監管必須改變單一的監管模式，除了傳統的現場檢查和非現場的各種統計報備之外，不僅要對金融機構經營的合理性進行監控，還須對機構的財務狀況、資產質量、業務經營等風險狀況進行監控，這樣才能有效防范金融風險，維持金融秩序的長治久安。

互聯網金融以及其交易方式的創新給傳統的金融監管帶來巨大挑戰，但同時也帶來了新的監管思路，地方監管機構不但可以充分運用互聯網和大數據手段開展互聯網金融監管，還可以將相關技術運用于傳統監管。地方金融監管可以通過必要的技術手段加強區域內金融監管信息數據交換與整合，建立健全地方金融數據監測平臺，實現信息透明，強化動態監管，及時預警風險信息。

伴隨經濟全球化和混業經營的深入發展，我國現有的金融監管體系愈加難以適應日新月異的金融新格局，因而積極構建符合我國國情的現代化金融監管體系勢在必行，地方金融體系改革作為我國新一輪“金改”的重要組成部分，在這其中起著舉足輕重的作用。然而目前地方金融監管體系中存在著基礎監管缺失、權責不對稱、監管資源不足等諸多問題。有鑒于此，可以從建立協調機制、協同防范風險，完善監管立法、實現權責統一，以及充實監管力量、提升監管水平等多個方面來進一步深化地方金融監管體制改革，這樣才能更好地維護國家金融穩定與安全，為市場經濟的健康發展保駕護航。

（作者單位：恒豐銀行股份有限公司南京分行）