論“一帶一路”戰略下的過境自由問題

田 海

（西北大學法學院，陜西西安710127）

論“一帶一路”戰略下的過境自由問題

田 海

（西北大學法學院，陜西西安710127）

“一帶一路”倡議為全球經濟合作與互惠發展提供了良好的平臺與規則導向，不僅有助于引導我國全面調整經濟結構，而且有助于推動全球經濟秩序重建。過境自由作為“一帶一路”倡議下國際貿易貫通的基礎與制度保障，對提升物流效率和貿易效率、實現交通運輸自由暢通具有異常關鍵的作用。然而，目前盡管相關國際公約給予了過境自由一定的規則保障，但受利益沖突、法律規則認同差異、產業保護盛行、各國間政治角逐等因素影響，在過境自由方面仍然存在制度差異、海關通關效率低、基礎設施不統一、政治風險高等一系列問題。為推動和保障過境自由制度的順利實施，我國一定要積極發揮重要作用，采取有效措施，督促沿線各國與世界貿易組織規則保持一致；主導簽署海關合作備忘錄；簽訂國際投資協定，促進基礎設施建設；主導簽訂地區性自由貿易協定（RTA），建立自由貿易區。

“一帶一路”；過境自由；自由貿易區

一、問題的提出

近年來，我國提出的“一帶一路”倡議為全球經濟合作與互惠發展提供了良好的平臺與規則導向。過境自由作為“一帶一路”沿線國家和地區國際貿易合作過程中一項重要的制度保障，對快速物流的實現、貿易效率的提升以及交通運輸的自由暢通起著非常關鍵的作用。

然而，從當前的國際形勢看，“一帶一路”倡議的提出也引起了某些國家的不安，如以美國為代表的部分西方國家把“一帶一路”倡議稱為“中國的馬歇爾計劃”，[1]并在國際上極力進行歪曲。這些國家極有可能利用自身對國際經濟貿易規則的掌控權來限制和阻礙“一帶一路”倡議的順利推進，特別是利用國際法規則對過境自由進行限制。

其中比較典型的當屬美日韓等國2012年簽訂的《反假冒貿易協定》（Anti-Counterfeiting Trade Agreement，ACTA）。該協定看似針對消除過境運輸的貿易壁壘進行了專門規定，而實際上則在部分條款中給予了過境國扣留過境貨物的權利。比如，《反假冒貿易協定》第16條“過境措施”第2款明確規定，對于過境中或處于海關監管下的貨物締約方，可采取中止或扣押等措施。這項規定不僅給予了過境國海關中止放行過境貨物的權利，而且為權利人申請貨物中止放行提供了便利，即使過境貨物并沒有侵犯他人知識產權，申請人依然可以利用這項權利拖延時間，導致貨物在海關過境這一環節的效率大大降低。

從實施效果看，臨時中止措施的濫用對過境自由構成了嚴重威脅，未來極有可能成為某些國家阻礙“一帶一路”沿線國家和地區貿易便利化進程的手段。例如，2008年一批來自印度運往巴西等地的藥品在過境荷蘭時，多次遭到了荷蘭海關的攔截。荷蘭海關以保護知識產權的名義聲稱，根據歐盟《知識產權海關執法條例》（EC Regula?tion 1383/2003），這些藥品侵犯了歐盟法律所保護的專利權。[2]本案中，藥品僅在荷蘭海關過境而并未在其境內銷售，仍然受到了過境國的限制。與此類似，2008年一批從我國香港地區運往哥倫比亞的貨物過境英國海關時，也因涉嫌侵犯歐盟法律所保護的商標權而遭到扣押。[3]后來，盡管歐盟法院否決了上述執法行為，但依然認為海關有權基于懷疑查扣過境貨物，并要求貨物并不會進入歐盟市場的證據需由企業當事方提供。[4]

因此，本文所要研究的問題是，“一帶一路”倡議下的過境自由面臨哪些挑戰，應當通過哪些法律措施來予以保障。

二、過境自由的概念與法律規則現狀

（一）過境自由的概念

過境自由（Freedom of Transit）是世界貿易組織《關稅與貿易總協定》（GATT1994）第5條規定的內容，是從過境運輸基礎上派生出來的一個法律概念。《關稅與貿易總協定》（GATT1994）第5條第1款對過境運輸的表述是，如果運輸的起點和終點均在某一締約國領土以外，貨物（包括行李）、船舶及其他運輸工具經由這一締約國通過，不論是否發生轉船、存倉、起卸或運輸方式的變更，只要通過的路程是全過程的一部分，均視為經由這一締約國領土過境。

在此基礎上，《關稅與貿易總協定》（GATT1994）第5條第2款對過境自由的描述為，來自或前往其他締約國領土的過境運輸擁有按照最便于國際過境的路線通過每一個締約國領土的自由。

（二）過境自由法律規則現狀

從當前生效的國際條約看，內容涉及過境自由的條約主要有《聯合國海洋法公約》《關稅與貿易總協定》《貿易便利化協定》。具體規則可參見表1。

表1 關于過境自由的主要國際條約與規則

由表1可以看出，當前國際條約中關于過境自由的規則是非常明確的，這是“一帶一路”倡議下過境自由主要的國際法淵源和基礎。《聯合國海洋法公約》賦予了內陸國出入海洋和過境自由的權利，為“一帶一路”沿線的中亞、西亞等內陸國家和地區建構了出海的堡壘，同時也為打通新亞歐大陸橋奠定了比較堅固的基礎；《關稅與貿易總協定》（GATT1994）第5條專門對過境自由進行了相關規定，該條所規定的最惠國待遇原則、關稅減免等內容為“一帶一路”沿線國家和地區過境運輸自由化的實現起到了關鍵作用；《貿易便利化協定》的規定不僅有助于加速貨物的放行與結關，而且有助于“一帶一路”沿線國家和地區海關等部門的合作與信息共享。

三、“一帶一路”倡議下過境自由面臨的問題

盡管過境自由有諸多公約作為保障，但這并不意味著其一定能夠在“一帶一路”倡議推進過程中得以順利貫徹和執行。從當前的國際環境看，至少面臨如下幾個問題：

（一）各國過境自由制度存在差異

截至2017年2月22日，盡管已有112個國家和地區參與了《貿易便利化協定》，[5]但由于“一帶一路”沿線國家和地區眾多（約65個），各國地理位置、文化傳統、經濟社會發展狀態差異非常大，所加入的國際組織也不盡一致，所履行的國際義務也不盡相同，在過境自由制度的規定與執行方面差異很大。以包括我國在內的絲綢之路經濟帶19國為例，它們分屬世界貿易組織、歐洲聯盟、上海合作組織、歐亞經濟聯盟，分別在各自的陣營內簽署了不同的條約，履行不同的義務。此外，條約的履行還依賴于各個國家和地區國內法的規定，特別是對蒙古、土庫曼斯坦等信息化程度較低的國家而言，貿易便利化程度與發達國家相比也存在很大差距，[6]而不同的過境標準和規則必將嚴重制約過境自由的實施效果。

（二）海關執法導致通關效率低下

過境運輸必然要經過一國海關才能繼續前往目的地，對過境國海關等執法機構來說，保障自身國家安全和維護本國利益是固有的政策和法律目標?；谶@樣的目的，各個國家和地區均會對過境貨物實施監管，而不同的國家和地區擁有各自不同的國內法規定，通關效率低的問題就由此產生。從實踐來看，過境運輸接受海關執法時主要面臨以下幾個方面的問題：

1.手續繁雜

不同的海關文件規定了不同的監管程序，過境貨物在通過各國海關時需要履行不同文件所規定的單證手續申報通關。以中歐班列通關為例，貨物僅在俄羅斯海關就需要經歷五道關卡，且集裝箱標準嚴格，一旦出現期限不符、破裂等情況均會遭到遣返。而后貝加爾海關只要對單證略有疑問，貨物就可能被滯留。[7]諸如此類煩瑣的手續和嚴苛的檢查勢必會造成貨物積壓，對鮮活易腐的貨物而言更是存在很大風險。

2.稅收偏高

海關監管的另外一個目的在于收取關稅，增加國庫收入。為此，不發達國家難免傾向于收取較高的稅款以填補國庫，而發達國家也可能以此作為貿易壁壘的手段。例如，中歐班列在經過哈薩克斯坦海關時就會被收取很高的稅款，不僅貨物估價不準，稅率隨意提高，稅法也會頻繁修改，如果事先沒有得到通知，貨物很有可能會在不知緣由的情況下就遭到海關扣留。[8]

3.缺乏互助合作的法律基礎

導致過境運輸通關效率低下的原因，歸根結底在于各國海關之間缺乏互助合作的法律基礎，不能建立情報數據共享機制，使得各國監管履行的手續無法互相認可。這種信息上的不暢通導致過境運輸通關手續重復與多重監管，既增加了貿易的成本，也造成了海關資源的浪費。

（三）過境國基礎設施不統一

交通基礎設施是過境運輸的基礎和根本保障，其無縫銜接與一體化程度直接影響著過境自由的順利實現。[9]然而，從現實來看，“一帶一路”沿線國家和地區經濟發展程度不平衡，特別是中西亞地區發展中國家，其基礎設施在標準和技術層面無法與發達國家達成一致，導致過境國基礎設施不統一問題異常突出，對貨物過境運輸時的換裝、聯運、通關均造成了很大阻礙，特別是在一些過境運輸的重要交通關口上，這樣的問題會造成更為直接的影響。例如，中蒙俄經濟走廊承擔著連接歐亞各國的重任，然而由于三國過境運輸基礎設施建設存在較大差異，導致各口岸換裝能力參差不齊，加之鐵路設計不一致，線路軌距不統一，成為歐亞運輸中便利通關的障礙。[10]

（四）面臨諸多政治風險

“一帶一路”下的絲綢之路經濟帶途經中國、俄羅斯、中亞、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗、白俄羅斯等諸多國家和地區。從歷史上看，絲綢之路經濟帶沿線國家和地區存在諸多領土和宗教問題，處于爭端高發區，特別是近年來受國際恐怖主義和宗教問題影響，恐怖襲擊事件和局部戰爭更是頻頻發生，導致許多國家政局不穩，貿易環境惡化。在這種政治風險較大的環境下，貨物運輸自然會受到影響，過境自由也面臨諸多不確定因素。

四、“一帶一路”倡議下過境自由問題的成因

任何問題的產生，其背后均有其深刻的原因，“一帶一路”倡議下的過境自由問題同樣具有復雜的成因。從法律視角看，至少存在以下幾個方面的原因。

（一）利益沖突

利益是一個國家根本的出發點和落腳點，一旦原有法律不再能夠滿足當初各締約方簽訂條約時的利益訴求，各締約方就會試圖通過各種方法來規避原本應當承擔的條約義務，直接或間接破壞原有規則。

“一帶一路”沿線國家和地區由于政治經濟水平存在差異，各個國家和地區基于各自的利益訴求在過境自由規則的落實上必然會產生一定的利益偏差，特別是對那些與本國存在巨大貿易逆差的貿易伙伴，往往會通過各種手段來制造貿易壁壘。我國作為當今世界第一大貿易出口國，往往會成為這種選擇性貿易壁壘的受害者。近年來，我國曾多次在國際貿易領域遭遇這種不公平對待。例如，美國貿易代表辦公室2012年發布的《特別301報告》以中國為重點討論了知識產權侵權問題，并特別關注了中國等特定國家的產品。[11]此外，中國也是歐盟知識產權邊境執法頭號關注的對象，且執法力度不小。[12]在這樣的關注之下，一些國家似乎已經忘卻了現有國際公約規定的義務，專門針對中國創造出了一套新的貿易標準。

（二）法律規則認同差異

在過境運輸中，各國海關監管是非常重要的一個環節，而問題和矛盾的產生也往往聚集于此，特別是有關知識產權的糾紛最為突出。隨著當今世界互聯網的快速發展和人們對知識產權保護意識的覺醒，原來制定的法律規則在這些問題上出現了規制盲區。例如，世界貿易組織《與貿易有關的知識產權協議》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPS）存在的缺陷就引起了發達國家的不滿，特別是當前發展中國家普遍存在并泛濫的假冒產品與盜版嚴重損害了知識產權輸出國（主要是發達國家）的經濟利益，而發達國家往往將之歸罪于發展中國家知識產權保護不力。比如，2011年美國國際貿易委員會（United States International Trade Commis?sion，USITC）公布的一份調查報告稱，美國公司當年482億美元的損失就是中國知識產權執法軟弱所造成的。[13]于是，發達國家主導制定的類似《反假冒貿易協議》的超TRIPS標準應運而生。一旦“一帶一路”沿線某些國家和地區選擇了諸如《反假冒貿易協議》的知識產權保護標準與措施，其貿易伙伴的過境貨物就會受到極大的阻礙。

（三）產業保護盛行

“一帶一路”沿線國家和地區經濟發展水平懸殊，導致其在國際貿易中的比較優勢差異很大。各國在國際貿易中為避免本國相關產業受到外國產品的沖擊，同時緩解自身比較優勢被削弱的壓力，往往會通過在邊境或海關執法中提高監管標準、強化管制等措施來維護自身競爭優勢，從而對過境自由構成了嚴重的阻礙。

（四）各國之間的政治角逐

隨著世界政治格局的多極化發展，與以往相比，各國間戰略利益的選擇與重組更加復雜易變，特別是近年來中國的和平崛起讓某些西方大國感受到了很大的壓力。在這樣的時代背景下，西方國家針對中國的政治角逐在世界各地舞臺相繼上演，“一帶一路”倡議更是充滿潛在政治博弈與斗爭。例如，近年來美國專門針對我國的“一帶一路”倡議提出了“重返亞太”的戰略，并曾極力打造跨太平洋伙伴關系協定（TPP），希望以此重新掌握國際標準制定的主導權。[14]

“一帶一路”沿線分布著若干不同的政治組織和集團，無論其傾向如何，一旦加入了大國之間的利益博弈，就會引起地區性的政治角逐。在激烈的政治斗爭中，沿線國家和地區所面臨的政治風險在所難免。因此，海關執法合作也會隨著各國政策的變化而飄忽不定，特別是部分國家針對特定國家實施的歧視性、選擇性執法更是成為了過境自由的羈絆。

五、“一帶一路”倡議下中國保障過境自由的法律對策

“一帶一路”倡議的提出，對國際物流效率提出了更高的要求，過境自由的制度價值更加凸顯。中國作為“一帶一路”的倡導者和推動者，應從以下幾方面入手來推動和保障過境自由制度的實施。

（一）督促沿線各國和地區與世界貿易組織規則保持一致

盡管當前發達國家試圖實施更加嚴格的過境標準，但由于這樣的標準遠遠超出了廣大發展中國家的經濟發展水平和承受能力，無法在國際上得到很多國家的支持和贊同。“一帶一路”沿線國家和地區大部分是世界貿易組織成員，各成員方進行國際貿易的法律基礎是以世界貿易組織法律文件為代表的國際條約體系，各國承擔義務的水平也不會超出現有的條約。

基于此，我國應在“一帶一路”區域國際經濟貿易合作中，以世界貿易組織爭端解決機制為后盾，通過談判和磋商的形式督促沿線各國和地區遵守已經簽訂的國際條約，履行好各自的條約義務，確保本國法律規則與世界貿易組織規則一致。

1.督促各國和地區與世界貿易組織框架下的《貿易便利化協定》規定保持一致

由于《貿易便利化協定》的宗旨在于促進貿易自由化，推動經濟快速發展，各國權利義務明晰，對“一帶一路”倡議的實施具有較好的助推作用。《貿易便利化協定》第11條的多款規定均適應“一帶一路”倡議的需要，認真落實該協定各項義務與責任是保障過境自由的有力措施。

2.督促各國和地區與TRIPS協議義務保持一致

應主張各國堅持知識產權最低保護標準，嚴格抵制各類技術性貿易壁壘，限定更為寬泛的保護機制。[15]同時，建議各國客觀面對現實，在現階段經濟發展水平承載能力范圍內逐步提升知識產權保護水平，拒絕發達國家提出的“立竿見影”的措施，逐步提升各國經濟水平，這才是可取之道。

（二）主導簽署海關合作備忘錄

經濟全球化背景下，各國之間進行政治角逐、相互對立最終只能是兩敗俱傷，長期合作、互利共贏才是務實之策。各國海關之間開展合作是大勢所趨，有利于各國降低監管成本，減少規則沖突。

有調查認為，在國際貿易中進口國海關與邊境管理效率每提升1%，兩國間貿易流量就會增加0.99%。[16]從當今世界各國海關的實踐看，提高海關通關效率已經成為大勢所趨，各國均做出了積極努力，并積累了一定的經驗，如瑞士海關鼓勵在邊境辦理過境手續的同時在海關辦理通關手續。[17]“一帶一路”倡議下對過境自由的保障，具體到工作層面更是離不開沿線各國和地區海關之間的合作。

中國應在“一帶一路”倡議推進過程中，利用自身影響力和可能的談判場所，主導沿線各國和地區海關在切實按照《關稅與貿易總協定》（GATT1994）要求削減關稅、取消貿易保護壁壘的基礎上，通過簽署合作備忘錄的形式加強合作。這是因為，備忘錄由政府或政府部門之間簽訂，不需要經過煩瑣的國內立法程序，具有程序簡便、生效快捷、針對性強等優勢，能夠在較短時間內提升“一帶一路”沿線各國和地區海關間合作效率與貨物流通速度，是當前最為切實可行的保障過境自由的法律形式。

（三）積極簽訂國際投資協定，促進基礎設施建設

“一帶一路”沿線國家在地理位置上具有很強的跨越性，經濟與科技發展水平參差不齊，導致涉及交通運輸的基礎設施難以滿足過境自由制度的需要。中國作為“一帶一路”倡議的提出者和負責任的大國，在近年來綜合國力不斷提高的背景下，既為了中國自身的戰略利益，也為了更多國家和地區能夠享受中國經濟高速發展的成果，應積極與沿線國家和地區簽訂國際投資協定，加大在交通要道和樞紐國家的投資力度，促進并幫助這些國家和地區進行基礎設施建設，推動沿線各國和地區基礎設施標準與條件逐步達到統一。值得一提的是，2016年我國與泰國政府合作開挖新運河的實踐就是近年來我國進行對外投資保障過境自由的重要舉措。

同時，為保護我國海外投資利益，我國政府在與沿線國家簽訂的投資協定中，應明確要求東道國給予我國投資者國民待遇；在爭端解決程序事項上，應明確規定所有投資爭議適用投資者—東道國爭端解決程序。

（四）主導簽訂地區性自由貿易協定（RTA），建立自由貿易區

歷史事實表明，各國和地區之間政治互信與合作的實現，必須以互惠互利為前提?！耙粠б宦贰背h下的過境自由必須以沿線各國和地區能夠分享貿易暢通的紅利為前提，只有如此才能確保各國和地區之間的長久合作，消除沿線國家和地區產業保護壁壘對過境運輸的阻礙。從當前國際上比較成熟的規則模式和實踐經驗來看，簽訂區域性自由貿易協定，以此作為法律基礎，以自由貿易區作為合作形式最為常見。因此，中國應當通過利益導向，努力做到以下兩點：

1.在規則層面，積極引領沿線各國和地區簽訂區域性自由貿易協定

在區域性自由貿易協定中加入符合“一帶一路”倡議需要的過境自由條款，并引入最惠國待遇條款。同時，在區域性自由貿易協定的序言部分明確要求各個國家和地區國內法與自由貿易協定（FTA）規則保持一致，以防止各國和地區利用國內法律規制對過境自由的實施造成干擾。

2.在實踐層面，建立自由貿易區

在區域性自由貿易協定的指引和保障下，通過建立自由貿易區來簡化海關程序，減免關稅，降低成本，突破產業保護桎梏，保障過境自由的實施。此外，建立自由貿易區還能吸引發達國家主動參與到“一帶一路”建設中來，有利于消除發達國家在過境自由實施方面對中國的誤解和對抗，防止發達國家以知識產權保護為由采取限制過境自由的措施。例如，中國與瑞士自由貿易區簽訂的協議就值得借鑒，中瑞之間的自由貿易區協議在貨物、服務貿易之外首次加入了知識產權條款，這是中國與其他國家的自由貿易協定中從未包含過的。

目前，中國與“一帶一路”沿線國家和地區建立的自由貿易區不多，特別是與歐洲發達國家和中亞各國還缺乏自由貿易區的實踐。從長遠來看，建立自由貿易區是我國進行對外貿易的 一項重要戰略。我國應加強與沿線國家的談判，力爭建立自由貿易區的主導權和話語權，通過在自由貿易區法律規則中增加知識產權條款，將自由貿易區的過境貨物置于與傳統進出口貨物有別的特殊地位，采取通常情況下不調查、不扣押等特殊保護措施，這是保障過境自由實施的良策。[18]

六、結論

“一帶一路”倡議為全球經濟創造了新的增長點，不僅有助于引導中國經濟結構的全面調整，而且有助于全球經濟秩序的重建。過境自由作為“一帶一路”倡議下國際貿易貫通的基礎條件，仍然面臨著各國制度存在差異、海關通關效率低、基礎設施不統一、政治風險高等一系列挑戰。為此，中國應發揮重要作用，通過督促沿線各國和地區與世界貿易組織規則保持一致，主導簽署海關合作備忘錄，積極簽訂國際投資協定，促進基礎設施建設，主導簽訂區域性自由貿易協定，建立自由貿易區等來保障“一帶一路”倡議下過境自由的順利實現。

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[2]WTO.European Union and a member state—seizure of generic drugs in transit（complaint India），DS408（11 May 2010）[EB/OL].[2017-02-24].https：//www.wto.org/eng?lish/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds408_e.htm.

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[5]世貿組織《貿易便利化協定》正式生效 助力全球貿易與經濟增長[EB/OL].（2017-02-02）[2017-02-24].http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201702/20170202521961.shtml.

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責任編輯：陳詩靜

The Research on Freedom of Transit under the Belt and Road Initiative

TIAN Hai
（Northwest University，Xi’an，Shanxi710127，China）

The proposition of the Belt and Road Initiative provides global economic cooperation and mutual beneficial development with sound platform and rule direction；it will not only guide the overall improvement of our economic structure，but also be helpful for promoting the restructuring of global economic order.Freedom of Transit，the basis and institutional guarantee for international trade connectivity in the background of the Belt and Road Initiative，will play the important role in improving logistic and trade efficiency and realizing the connectivity of transportation.Though international convention provides freedom of transit with guarantee in terms of rules，because of the influence of conflict in interests，acknowledge differences in law and regulation，the prevailing industrial protection，and political contend among countries，there are still some problems with freedom of transit，such as the problems of institutional difference，the low efficiency of customs clearance，the not unified infrastructure，and the significant political risk.To promote the smooth implementation of freedom of transit，China should play its important role by adopting different countermeasures to guarantee the rule consistency of different countries and WTO，positively signing international investment agreement，promoting the development of infrastructure，signing the Regional Trade Agreement(RTA)，and establishing the Free Trade Area.

the Belt and Road；freedom of transit；Free Trade Area

F741.2

A

1007-8266（2017）12-0101-07

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.12.012

田海.論“一帶一路”戰略下的過境自由問題[J].中國流通經濟，2017（12）：101-107.

2017-09-06

國家社會科學基金重點項目“WTO爭端解決中的中國現象與中國問題研究”（14AFX027）；西北大學優秀科研團隊建設項目“‘一路一帶’的制度文明與經貿法律研究”

田海（1979—），男，陜西省榆林市人，西北大學法學院副教授，法學博士，碩士生導師，主要研究方向為國際經濟法。