“放管服”改革推動下東北老工業基地軟環境建設問題芻議

摘 要：“放管服”改革是深化行政體制改革的一項重要內容，而一個地方營商環境的好壞正是“放管服”改革效果的體現。經過多年的努力，東北老工業基地經濟發展軟環境建設雖已取得了一定的成效，但在政務環境、市場環境、法治環境建設等方面仍存在一些問題。因此，在“放管服”改革推動下，進一步優化東北老工業基地軟環境已成為各級政府十分重視的問題。本文從打造服務高效的政務環境、營造公平開放的市場環境和公平正義的法治環境等方面提出建議，以期為營造良好的發展軟環境和推動東北老工業基地新一輪振興發展有所裨益。

關 鍵 詞：放管服；東北老工業基地；軟環境建設

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）11-0007-07

收稿日期：2017-09-02

作者簡介：武文莉（1971—），女，吉林公主嶺人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）公共管理教研部副主任，副教授，碩士研究生導師，研究方向為政府治理與財政體制。

基金項目：本文系中共吉林省委黨校2017年校一般課題“基于吉林省新一輪振興發展的軟環境優化策略研究”的階段性成果，項目編號：2017yb0007。

黨的十八大以來，我國深入推進“放管服”改革，加快政府職能轉變，從中央到地方，大力取消和下放行政審批事項，不斷加大事中事后監管力度，努力提升公共服務水平。這一系列舉措在很大程度上為企業“松了綁”，為群眾“解了絆”，為市場“騰了位”，極大地激發了市場的活力。[1]在東北老工業基地新一輪振興發展進程中，各省、市、縣在著力抓好經濟發展的同時，更加注重促進經濟發展的支撐要素，其中，軟環境建設就是一項重要舉措。而減少審批事項、加強經營監管、提升服務水平等軟環境建設，將成為東北新一輪振興發展的必要支撐。

一、“放管服”改革對推動

軟環境建設的作用

“放管服”是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱。“放管服”體現了政府職能轉變的核心理念，是政府自身建設不斷完善的重要舉措，“放管服”的推進過程正是行政體制改革不斷深化的過程。

（一）“放管服”改革的主要內容

簡政放權、放管結合、優化服務改革作為推進經濟社會持續健康發展的戰略舉措，其改革內容明確具體，是深入到行政體制各環節的改革，為順利推進行政體制改革設定了時間表和路線圖。

⒈深化行政審批制度改革。簡政放權的重點在一個“放”字，即下放行政審批事項的首要任務是減少中央的行政審批事項。在我國，行政審批分為兩大類：一類是行政許可。指的是無論企業還是政府部門包括下級政府需要做的一些事項都要經上一級政府同意。從法律的角度來說，如果是市場主體，其經濟活動的內容要經過相關政府部門的許可，這也是政府部門對其經營權利的一種認可。2003年8月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《中華人民共和國行政許可法》為政府部門行政審批提供了法律依據。另一類是非行政許可。指的是除了上述需經政府部門許可的大量事項的統稱。深化行政審批制度改革，就是大力削減非行政審批事項，在一些層級的政府實現非行政許可審批項目的“零審批”。

⒉取消評比達標表彰事項。過去，政府部門在評估、達標、表彰等事項上參與較多，參與了一些不該由政府部門參與的事情。比如：有這樣一則報道，某地政府相關部門為當地的美甲行業設立行業等級。美甲本來是市場行為，其經營能力和技術水平應當完全由市場認定，那么，政府為其認定行業標準就有參與較多之嫌。可以說，政府的這種越位行為既干預了市場競爭，同時也浪費了政府工作人員的時間和精力。

⒊減少行政事業性收費。一是逐步取消政府實施公共管理和提供普遍性服務收取的管理費，所需經費通過稅收籌集，由財政預算統籌安排；二是將體現市場經營服務行為收取的費用轉為經營性收費，所得收入依法納稅；三是將資源環境類等具有稅收性質的收費通過稅費改革用稅取代費，讓稅收成為籌集資金的主要形式；四是保留政府向社會實施特定管理或提供特殊服務收取的必要費用，按照有償使用原則，保留開發利用國有資源而向使用者收取的費用。

⒋清理規范各種行政審批中介機構。在過去的行政審批過程中，有些事項需要技術性的評估，比如環境評估、氣象評估、消防評估、社會穩定評估等。這些評估有些是由政府部門下屬的事業單位來做，有些是由與政府有關的中介機構來做，社會上把這樣的機構稱為“紅頂中介”或“二政府”。這些中介機構有的不夠規范并且收費很高，有的已成為一種“稀缺資源”，收費標準往往由其自行規定，因而具有一定的壟斷性。因此，需要加強對這些中介機構的規范和管理。

⒌創新和加強事中事后監管。一是完善監管體制機制。現在的市、縣級政府就監管機構進行了改革，將工商部門、質檢部門、食品藥品監督管理部門的職能予以整合，統稱為市場監管局。二是改革監管方式。政府部門對監管對象實行“雙隨機”的監管方式。所謂“雙隨機”，就是監管部門隨機抽取，監管對象隨機抽取，建立“隨機抽查事項清單”。[2]同時，公開監管過程和監管結果，收到了良好的監管效果。三是推進信用信息平臺建設。過去，由于信息渠道閉塞，信息不共享，導致一些信用不好的企業鉆了監管的空子，如有的企業在一個地方違反了監管規定，就可能到另外的地方繼續生產經營，從而造成另一地方市場秩序的混亂。通過“放管服”改革，實行信息共享，利用信用信息平臺，使企業的生產經營活動隨時受到監管，能夠形成良好的市場秩序。

⒍優化公共服務水平。“放管服”改革的最終目標是提升政府公共服務水平，充分發揮政府在社會治理中的作用。各級政府部門積極建設“政務服務中心”，把為企業和公眾服務的事項統統放到政務服務中心辦理。同時，隨著網絡的普及及網絡技術水平的提高，大力推行網絡化服務，做到線上線下相結合。從“放管服”的改革進程來看，政府該放的權力正在逐步回歸市場，政府該管的領域正在逐步加大監管力度，政府該服務的事項正在逐步提高服務水平。可以說，“放管服”改革的推進過程正是落實黨的十八屆三中全會提出的充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用的具體體現。endprint

（二）“放管服”改革推動和促進了軟環境建設

簡政放權、放管結合、優化服務的改革舉措對軟環境建設起到了積極的推動作用。

⒈“放管服”改革為軟環境建設提供了制度保障。簡政放權、放管結合、優化服務旨在處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。放權于市場、放權于社會、放權于企業，政府要做好事中事后監管工作，充當好服務者的角色。軟環境建設的目的就是要營造良好的經濟發展空間，減少企業經營中出現的各種障礙，這對正在掀起新一輪振興發展熱潮的東北老工業基地而言更加重要。加強軟環境建設，就是要求政府轉變觀念，轉換角色，讓權力在陽光下運行，該放的要放到位，該管的要管起來，放出活力，管出秩序，提供優質服務。

⒉軟環境建設需要“放管服”改革的強大支持。如果沒有“放管服”的改革背景，軟環境建設往往只是一些政府部門的管理行為，難以形成一定體系、一定范圍、一定力度的建設氛圍。在“放管服”改革背景下，各級政府部門聯動，大大地提高了軟環境建設的質量，同時，軟環境建設的效果也是對各地“放管服”改革成果的檢驗。

二、“放管服”改革推動下東北老工業基地

軟環境建設取得的成效

“放管服”改革的主旨是放寬政府對市場的約束，加強對市場行為的監管，充分發揮政府服務職能，促進經濟社會發展。2003年，中央根據東北經濟發展情況制定和實施了東北地區等老工業基地振興戰略，為東北的全面振興發展進行了頂層設計。歷經十余年的努力，東北經濟得到了一定程度的發展。2015年12月30日，中共中央政治局審議通過了《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，要進一步深化改革，推進東北經濟加快發展。由此東北老工業基地振興再次成為社會各界關注的焦點。東北新一輪振興發展涉及的因素很多，軟環建設就是其中一項重要內容。

經過兩輪的振興發展，東北老工業基地各級政府對軟環境建設越來越重視，相繼從簡政放權、放管結合、優化服務等方面制定了優化軟環境的各項措施，著力打造促進東北經濟發展的營商環境。

（一）簡政放權力度不斷加大，制約企業營商因素逐漸減少

在東北老工業基地振興發展過程中，各級政府充分認識到了優化軟環境的重要性，積極采取措施不斷優化軟環境。一是加強機構建設，明確工作職責。各地都成立了軟環境辦公室，主要是協調各部門的關系，監督檢查相關部門的管理行為；二是理順政府層級關系，下放權力，各有所屬。在簡政放權過程中，哪項權力在哪一級政府實施起來效率高就放到哪級政府，以真正高效發揮行政權力的作用；三是強化軟環境政策建設，為優化軟環境提供依據。如吉林省出臺了《關于促進民營經濟加快發展若干措施》，遼寧省出臺了《關于加快民營經濟發展的決定》，黑龍江省出臺了《關于支持民營經濟發展的若干意見》，其目的都是破解企業融資難問題、推動企業降本減負、解決企業辦事難問題、培育創新發展新動能、構建“親”“清”新型政商關系，切實解決了企業的實際困難。而吉林省出臺的《省政府領導聯系民營經濟工作制度和聯系國有企業工作制度》把深化改革和支持民營經濟發展的系列政策措施精準落實到民營企業，也為國有企業改革發展營造了良好環境。

（二）監管方式逐步調整，監管效果顯著增強

在放寬市場準入條件的同時，東北各省、市、縣加大了事中事后監管力度。通過制定相關實施意見，如《關于做好“先照后證”銜接加強事中事后監管的實施意見》，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，進一步厘清部門職責，建立健全許可審批部門、行業主管部門和工商登記機關有效銜接、權責一致的市場監管責任機制，加大了事中事后監管力度。進一步完善企業信用信息公示系統功能，推進了企業信用信息公示“全國一張網建設”，將企業違法違規信息列入經營異常名錄，強化信用約束力度，讓失信企業“一處違法，處處受限”。建立健全了登記注冊、行政審批、行業主管相互銜接的市場監管機制。

（三）優化政務服務，回歸政府職能本位

在全國“放管服”改革的大背景下，隨著服務理念的轉變和服務設施的完善，東北老工業基地各級政府不斷提高政務服務水平。一是規范審批行為，在依法合規的前提下，不斷簡化優化審批流程，提高審批效率。在基本建設領域實行并聯審批，實現了由單向串聯審批向多項平行并聯審批的轉變，實現了由單一的市本級并聯審批向多元化縣（市）區、開發區橫向和縱向聯動式延伸并聯審批的轉變；實施了一個項目編號、一套審批表單、一個審批平臺、一套跟蹤系統的“四個一”審批新流程。二是實行重大投資項目行政審批“直通車”和“容缺受理”制度。把投資在3000萬元以上的項目和年納稅額在億元以上的大企業全部納入行政審批“直通車”服務之中，全程代辦、領辦，動態管理，跟蹤服務，確保項目快速審批。[3]三是依托審批服務平臺，實行“一網進、一網批、一網出、一網監督”，實現了審批全過程可留痕、可追溯；努力解決與國家專網數據互聯接入、窗口單位與政務中心行政審批系統聯網不全、審批數據不同步等問題，實現了部門之間與部門內部的審批信息共享與利用。有些地方還結合智慧城市建設，實現了市、縣（區）、街道、社區四網互聯，在網上查詢、網上咨詢的基礎上，接續開通網上申報、網上繳費、網上投訴和在線評價等便民服務功能，使審批服務走上了“高速路”。

三、“放管服”改革背景下東北老工業基地

軟環境建設存在的問題及原因分析

（一）“放管服”改革背景下東北老工業基地軟環境建設存在的問題

⒈思想認識不到位。東北老工業基地是實施國家指令性計劃時間最長、范圍最廣的地區，因而在一定程度上仍習慣于計劃經濟的管理模式。傳統的思維方式、工作方法、服務意識不適應形勢和發展的需要，有的仍然習慣于行政命令，用嚴格的行政手段管理經濟發展的主體。[4]其結果必然是管得寬、管得深、管得細、管得死，服務意識相對淡漠。endprint

⒉市場發育不成熟。尤其是金融、證券、信息、咨詢、人才、土地、勞動力等要素市場和中介機構市場發育緩慢，社會保障體系建設相對滯后，公平公正的市場競爭機制還有待于進一步建立和完善，誠實守信的整體社會氛圍還沒有真正形成，市場經濟秩序還需要大力整治。

⒊政策法規不完善。對投資者來說，政府依法行政的理念和依法辦事的行為事關企業的資本運營安全和企業的成長壯大。一些地方的政策法規還不完善、不完備；一些地方性法規的制定往往成為相關職能部門之間爭行政權、審批權、收益權的焦點；有法不依、以權代法、執法不公、執法不嚴等現象還不同程度地存在著。

（二）東北老工業基地軟環境建設存在問題的原因分析

⒈社會信用體系不健全。在市場經濟條件下，促進社會發展的資源除了人力資源、物質資源以及信息資源外，信用也被看作是重要的資源之一。這種信用既包括政府的信用，也包括企業和個人的信用。一個地方經濟社會的健康發展必須以健全的信用體系為前提，而這種信用體系是建立在政府與企業之間、企業與企業之間、企業與個人之間的信用關系，這種信用關系是經過長期培養形成的一種社會關系。在東北老工業基地軟環境建設中，社會信用缺失既有政府的原因，也有企業的原因。目前，東北老工業基地經濟發展在一定程度上仍需招商引資來推動。但一些地方政府在招商引資過程中，往往只注重招商而忽視留商，對個別商家的最初承諾沒有兌現；個別企業在經營中存在信息虛假、質量欺詐等現象，甚至沒有兌現對政府最初的承諾。這就導致了信用缺失的惡性循環，影響了軟環境建設。

⒉市場化體系建設滯后。市場化體系建設一般包括市場化結構、市場化環境、經濟運行狀況及公共服務水平等要素。市場化體系建設狀況影響著投資的成本和預期收益， 從而使市場主體作出是否投資的決策。東北老工業基地經過近40年的改革開放， 市場化進程不斷加快， 但部分地方由于自然條件和歷史原因等， 其經濟發展仍處于落后境地。國有資產“一股獨大”，民營企業占比重較小，多數企業沒有成為真正意義上的市場主體，內部治理結構與傳統國有企業區別不大，管理的規范化程度不高，產品市場競爭力不強，外資企業數量少、規模小。這些因素都會對投資者產生不利的影響。

⒊人才資源流失嚴重。人才資源是軟環境建設的重要組成部分，人才資源對經濟發展發揮著重要作用。自由的“用腳投票”方式倒逼著經濟欠發達地區必須加強軟環境建設，而如何吸引人才、留住人才、用好人才，是一個地方軟環境建設好壞的直接體現。如果人才觀念淡薄， 必然導致對人才在經濟發展和軟環境建設以及體制創新中的重要作用認識不足。東北老工業基地近幾年存在的“孔雀東南飛”現象既與其經濟發展水平有一定的關系，但更主要的是用人觀念落后和用人優惠政策缺失。多年來，東北考入重點高校的大學生很少再回到東北工作。隨著年輕人才的流失與老齡人口的增加，東北老工業基地的經濟發展壓力越來越大。2017年，吉林省召開的十一次黨代會強調要走出振興發展的新路。其中就包括吸引人才、留住人才和用好人才的有效之路。

四、“放管服”改革推動下東北老工業

基地軟環境建設的路徑

簡政放權、放管結合、優化服務改革體現了政府職能轉變的核心理念。“放”的核心要義是明確政府的角色定位，正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，放權于市場，回歸政府治理和服務的職能本位。“管”的本質是政府治理轉型，主要是政府要適應深化改革的新形勢，運用治理新工具來建設現代政府。“服”是改革的目標，就是要建設新常態下的服務型政府。[5]隨著“放管服”改革的不斷推進，軟環境建設也在不斷加強。筆者認為，作為正在謀劃新一輪振興發展的東北老工業基地而言，應從以下幾個方面加強軟環境建設。

（一）打造服務高效的政務環境

政府既是公共服務的提供者，也是軟環境建設的推動者，因此，政府要率先加強自身建設，打造服務高效的政務環境。

⒈整合政府組織結構。科學合理的組織結構是營造良好政務環境的基礎，因此，要按照精簡、統一、效能的原則，優化政府組織機構的設置。[6]政府機構的設置主要是滿足服務事項有人做而非因人設崗，同時，對職能相近的部門盡量合并，以避免相同職能重復行使，否則，既會給服務對象帶來不便，也會造成政府資源的巨大浪費。

⒉深化行政審批制度改革。在“放管服”改革推動下，東北老工業基地各級政府的行政審批權力陸續下放和取消，政務環境有了很大的改善。為營造更好的營商環境，東北老工業基地各級政府還應進一步完善行政審批制度。一是行政審批權配置要做到科學合理，實現行政審批服務平臺統一化；二是面向全社會提供無差別、高品質的行政審批服務，實現行政審批標準化；三是優化行政審批流程，提高審批效率，實現行政審批網絡化。

⒊創新政府治理，提高政府服務質量。隨著現代信息技術的普及，政府要充分利用現代信息技術，改進政務服務方式，打造“互聯網+政務”的新模式，這樣，既能夠方便群眾，也能夠增強政府部門與群眾之間的溝通聯系。逐步開放政府數據，增強公共服務平臺間的互聯互通，借助大數據分析、云計算等技術提高公共信息利用效率，提高政府科學決策水平。

（二）營造公平開放的市場環境

市場環境的好壞是檢驗一個地方營商軟環境優劣的重要指標，最核心的檢驗標準就是當地市場的公平開放程度。東北老工業基地軟環境的優化旨在形成自由競爭、充滿活力、公平有序的市場經濟環境。

⒈加強宏觀調控，減少對經濟的直接管理。通過宏觀調控的制度手段，對于符合產業政策的，要努力簡化手續或者取消審批。制定適應質量效率型經濟發展方式的產業指導政策和負面清單政策，通過宏觀的政策性規劃來調整產業結構。探索符合東北老工業基地特點的產業結構，加快其轉型升級進程。完善市場準入制度，進一步細化負面清單制度。

⒉改革國企體制，營造公平的競爭環境。東北老工業基地國企占比較大，國企往往是地方政府稅收的主要來源。一方面，政府對國企的優惠政策較多，導致某些領域國企所占比重較大，影響了市場公平；同時，由于國企市場份額較大，也制約了其他市場主體和資本在同一領域進入的機會。另一方面，國企所承擔的一些社會功能也制約了企業的發展。因此，政府要積極放開這些領域，鼓勵其他資本進入。endprint

⒊加強市場監管，維護市場公平競爭秩序。一是完善監管體制，提高處罰標準。對于那些屢禁不止、危害嚴重的違法行為，要加大處罰力度，讓違法者為其違法行為付出高昂代價。這樣，既能夠對違法者起到懲戒作用，也能夠對其他經營者起到警示作用。二是建立相關部門協調聯合機制，使監管、協調與分工更加高效。具體而言，就是建立聯席工作制，直接合并各相關職能部門，成立市場監管局，以提高工作效率。

（三）營造公平正義的法治環境

⒈加強執法隊伍建設。執法者的法治理念和服務水平是營造公平正義的法治環境的關鍵。因此，要不斷強化執法隊伍建設，加強對執法人員政治品質、思想道德、法治觀念和執法能力的培養，對以權謀私、貪贓枉法、徇私舞弊等行為堅決予以懲處，對秉公執法、恪盡職守的執法者給予表揚和宣傳，努力實現法律效益和社會效益的統一。

⒉建立健全執法機制。完善和健全的執法機制是營造公平正義的法治環境的保障。面對不同的執法環境和執法對象，必然要賦予執法者一定的自由裁量權，但要對執法者如何用好自由裁量權加以約束。為此，要加強對行政處罰自由裁量權的規范，制定嚴格的階次和標準并向社會公布，以接受公眾監督；積極為企業發展提供法律援助、法律咨詢和涉法涉訴服務。

⒊加強社會治安管理。良好的社會治安環境既能夠保證本地企業正常的生產經營活動不受干擾，也能夠為招商引資提供基本的發展環境。東北老工業基地的社會治安狀況總體較好，但也要防止個別破壞社會治安現象的發生。對此，政府部門應加大社會治安管理力度，以維護經營者的合法權益。

【參考文獻】

[1]推動放管服改革，更好發揮政府作用[J].中國價格監管與反壟斷，2016，（06）.

[2]王鳴鴻，姜良永，劉菲.放管結合，優化服務，推進政府職能轉變[J].行政科學論壇，2016，（11）：7.

[3]楊敬東，張鵬.長春穩步推進放管服改革[J].中國機構改革與管理，2016，（08）：21.

[4]張國勇，婁成武，李興超.論東北老工業基地全面振興中的軟環境建設與優化策略[J].當代經濟管理，2016，（11）：67.

[5]張定安.關于深化“放管服”改革工作的幾點思考[J].行政管理改革，2016，（07）：33.

[6]遼寧省人民政府發展研究中心課題組[J]，遼寧經濟，2016，（06）：11.

（責任編輯： 高 靜）endprint